CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., ocho (8) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-06314-001 Demandante: Leonor García León Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y otro Vinculado: Juzgado Cincuenta y Uno (51°) Administrativo del Circuito de Bogotá Acción: Tutela Tema: Tutela contra providencia Decisión: Admite y niega solicitud de medida provisional Mediante la acción de la referencia, la señora Leonor García León, actuando por medio de apoderado judicial, demanda el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso, igualdad y mínimo vital, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP.

En consecuencia, solicitó: 3. Que, en consecuencia, se deje sin efectos jurídicos la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho antes referido, por configurar una VÍA DE HECHO JUDICIAL y por desconocer el precedente constitucional y jurisprudencial aplicable a la materia pensional de los extrabajadores de la extinta Empresa Puertos de Colombia. 4.

Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, proferir una nueva decisión judicial, […]. 5. Que se ordene a la UGPP mantener el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la señora Leonor García León, en los mismos términos en que fue reconocida mediante la Resolución RDP No. 023255 de 2021, garantizando la continuidad en el goce efectivo de su derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital.

Dispuesto lo anterior, comoquiera que, la presente acción cumple los requisitos previstos en el artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991, se procederá a su admisión y se ordenará notificar esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. Por lo tanto, se requerirá de las autoridades accionadas rendir los informes 1 Expediente digital disponible en Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06314-00 Demandante: Leonor García León Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro necesarios para el esclarecimiento de los hechos narrados por la parte tutelante y allegar la documentación que repose en sus archivos relacionada con estos. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, se dispondrá a vincular: (i) al Juzgado Cincuenta y Uno (51) Administrativo del Circuito de Bogotá, en su calidad de entidad judicial que decidió en primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Asimismo, a través de la Secretaría General, se solicitará al Juzgado Cincuenta y Uno (51) REMITIR, con carácter URGENTE, dentro de las 24 horas siguientes a la notificación de este auto, copia digital del expediente con radicado 11001-33-42- 051-2022-00452-00/01/02 que deberá ser enviado al correo electrónico secgeneral@consejodeestado.gov.co, habilitado por esta Corporación para tal propósito.

Por otra parte, como medida provisional, la accionante solicitó: 1. Decretar, como medida provisional, la suspensión inmediata de los efectos del fallo de lesividad proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por la UGPP, en cuanto anuló la Resolución 511 del 23 de julio de 1991 que reconoció la pensión convencional del causante, señor Juan Gabriel Armando Gómez Chaparro. 2.

Ordenar el restablecimiento inmediato del pago de la pensión de sustitución a favor de la señora Leonor García León, en las mismas condiciones en que la venía percibiendo antes de la suspensión, hasta tanto se profiera fallo definitivo dentro de la presente acción de tutela. 3. Disponer la notificación inmediata de la medida a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el medio más expedito posible, para su cumplimiento.

Para resolver sobre la medida se tendrá en cuenta lo siguiente: Consideraciones generales sobre la petición de medidas provisionales en los procesos de tutela El artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, prevé que: «desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.

Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06314-00 Demandante: Leonor García León Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Al efecto, es preciso resaltar que, siguiendo la jurisprudencia constitucional, las medidas provisionales gozan de la misma fuerza vinculante que ostenta toda orden judicial. No obstante, estas «se profieren en un momento en el cual aún no existe certeza sobre el sentido de la decisión que finalmente se adoptará y, por lo tanto, pueden no resultar totalmente congruentes con la sentencia. Por esta razón, el juez debe actuar de forma urgente y expedita, pero al mismo tiempo, de manera responsable y justificada»2.

Ahora bien, con la finalidad de prevenir el ejercicio desproporcionado de este tipo de medidas, inicialmente la jurisprudencia de la Corte Constitucional formuló cinco requisitos que el juez de tutela debía examinar cuando considere aplicar el artículo 7 del Decreto 2591 de 19913. Sin embargo, a través del Auto 318 de 20184, dicha Corporación reinterpretó su postura, y sintetizó tres exigencias esenciales.

En esa medida, la procedencia de las medidas provisionales está supeditada al cumplimiento de los siguientes presupuestos: Denominación del requisito Explicación (i) Que la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris).

Remite a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho o a la protección del interés público invocado como fundamento de la pretensión principal de la demanda de amparo.5 Aunque, como es apenas obvio en la fase inicial del proceso, no se espera un nivel total de certeza sobre el derecho en disputa, sí es necesario un estándar de veracidad apenas mínimo.

Esta conclusión debe estar soportada en las circunstancias fácticas presentes en el expediente y en apreciaciones jurídicas razonables, sustentadas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. (ii) Que exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora).

Tiene que ver con el riesgo de que, al no adoptarse la medida cautelar, sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que, de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo. Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso.6 Este análisis recoge así los criterios (ii) y (iii) del juicio inicialmente formulado por la jurisprudencia constitucional.

Implica tener un alto grado de convencimiento de que la amenaza de perjuicio es cierta, y que el daño, por su gravedad e inminencia, requieran medidas urgentes e impostergables para evitarlo. 2 Cfr. Corte Constitucional, Auto 259 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. 3 “(i) Que estén encaminadas a proteger un derecho fundamental, evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público, con el fin de garantizar que la decisión definitiva no resulte inocua o superflua por la consumación de un daño. (…);

(ii) Que se esté en presencia de un perjuicio irremediable por su gravedad e inminencia, de manera que se requieran medidas urgentes e impostergables para evitarlo. (…); (iii) Que exista certeza respecto de la existencia de la amenaza del perjuicio irremediable (…); (iv) Que exista conexidad entre la medida provisional y la protección de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.

(…); (v) Que la medida provisional se adopte solamente para el caso concreto objeto de revisión. Si bien es cierto que en el trámite de revisión de tutela la Corte ha suspendido excepcionalmente los efectos de fallos de jueces de instancia, también lo es que lo ha ordenado sólo frente a las particularidades de cada asunto”. Auto 241 de 2010. 4 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-913 de 2009.

M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06314-00 Demandante: Leonor García León Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Los dos pasos descritos deben operar conjuntamente. Precisamente, el segundo requisito (periculum in mora) impide que el juez de tutela profiera una orden ante la simple apariencia de verdad (fumus bonis iuris) de la solicitud de amparo.

La medida provisional no es el escenario procesal para resolver el asunto de fondo, así se cuente con todos los elementos para tomar una decisión. El Artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 solo se activa cuando, además de la apariencia de verdad, se requiera la intervención urgente del juez. A su vez, esto supone la amenaza de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental o al interés público, que no podría ser corregido en la sentencia final.

(iii) Que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente Incorpora el concepto de la proporcionalidad al análisis. Si bien en esta fase inicial no es dable desarrollar plenamente el juicio de proporcionalidad, sí es necesario ponderar entre los derechos que podrían verse afectados con la medida.

La ponderación que esta etapa demanda funge como una última salvaguarda en favor del ciudadano. Evita que se tomen medidas que, aunque podrían estar justificadas legalmente, ocasionarían un perjuicio grave e irreparable. La proporcionalidad no supone un estándar universal y a priori de corrección, sino que exige una valoración que atienda las particularidades de cada caso concreto.

En conclusión, la decisión frente al decreto de una medida provisional deberá ser «razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada»7. Con ese propósito, el juez de tutela está en la obligación de constatar «que el derecho o interés público que se busque proteger transitoriamente tenga vocación de veracidad (fumus boni iuris), pero, además, que su protección resulte impostergable ante la gravedad e inminencia del perjuicio irremediable que se cierne (periculum in mora).

Luego de esto, el juez debe verificar que la medida adoptada no comporte resultados o efectos desproporcionadas para quien resulte afectado por la decisión»8. Análisis de la petición de medida provisional Una vez analizada la solicitud de medida provisional presentada por la parte actora, se observa que, no cumple los requisitos planteados, al respecto, la Corte Constitucional ha definido desde vieja data que, la facultad que poseen los jueces constitucionales para otorgar medidas provisionales no es ilimitada o arbitraria, para tal efecto, se ha indicado que: Las medidas provisionales cuentan con restricciones, debido a que la discrecionalidad que entraña su ejercicio no implica un poder arbitrario u omnímodo.

Por ello, la 7 Cfr. Corte Constitucional, Auto 049 de 1995. M.P. Carlos Gaviria Díaz. 8 Cfr. Corte Constitucional, Auto 259 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06314-00 Demandante: Leonor García León Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro expedición de esa protección cautelar debe ser “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada9.

Si bien la actora mencionó en su escrito la afectación de sus derechos fundamentales invocados, no demostró que la negativa de la medida provisional ocasione un perjuicio irremediable que haga indispensable su concesión antes de resolver el fondo del asunto. En efecto, según lo informado por la accionante, lo expuesto no acredita de manera suficiente la existencia de un periculum in mora, pues no se aportaron elementos facticos suficientes que permitan concluir que la situación no pueda esperar el término propio del trámite constitucional, máxime, cuando la medida solicitada coincide sustancialmente con las pretensiones principales, lo que implicaría anticipar una decisión reservada al análisis de fondo.

De igual forma, no se comprueba un daño desproporcionado que justifique su aplicación, toda vez que, al no existir un riesgo irreversible que pueda materializarse en el sucinto plazo de esta acción, no le es dado al juez de tutela realizar órdenes hasta tanto no haya un estudio de fondo del asunto sometido a consideración. En ese sentido, no se puede olvidar que, la medida provisional no es el escenario procesal para resolver de manera anticipada el asunto de fondo, pues, el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 solo se activa cuando, además de la apariencia de verdad, se requiera la intervención urgente del juez.

A su vez, esto supone la amenaza de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental o al interés público, que no podría ser corregido en la sentencia final10. Es oportuno precisar que, la medida cautelar no fue establecida para obtener una decisión anticipada sobre el derecho fundamental que se pretende amparar, sino que, por el contrario, fue instituida con la finalidad de garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la posible sentencia de amparo11 En consecuencia, se DISPONE: 9 Corte Constitucional, sentencia T 103 del 2018 10 Corte Constitucional auto No 498 de 2024: “Para la Corte Constitucional, esta facultad dota al juez de una herramienta valiosa que le permite garantizar el acceso efectivo a la justicia, al preservar los derechos fundamentales y así evitar que la decisión final caiga en el vacío. Esto puede ocurrir incluso en aquellos eventos en donde el tiempo que toma resolver el caso «puede significar un perjuicio irremediable no susceptible de ser corregido en e|l fallo” (Negrilla y subrayado fuera del original) 11 Corte Constitucional, Auto 259 de 2021.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06314-00 Demandante: Leonor García León Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro PRIMERO. ADMITIR la acción de tutela instaurada por Leonor García León en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F y la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP SEGUNDO. Por secretaría general, a través del medio más eficaz, NOTIFICAR la decisión adoptada mediante este proveído a las autoridades demandadas, para que, INFORMEN a este Despacho sobre el conocimiento que tengan de los hechos planteados por la parte actora y remitan la documentación que repose en sus archivos relacionada con estos.

Para tal efecto, se concede el término de dos (2) días contados desde el recibo de la respectiva comunicación, previa la notificación ordenada. Igualmente, y por el medio más expedito y eficaz, INFORMAR a la parte tutelante sobre la admisión de este trámite.

TERCERO. VINCULAR a este asunto constitucional al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, para que se pronuncie en el lapso de dos (2) días sobre el conocimiento que tengan de los hechos planteados por el demandante.

CUARTO. A través de Secretaría General, SOLICITAR al Juzgado Cincuenta y Uno (51) Administrativo del Circuito de Bogotá REMITIR, con carácter URGENTE, dentro de las 24 horas siguientes a la notificación de este auto, copia digital del expediente con radicado 11001-33-42-051-2022-00452-00/01/02 que deberá ser enviado al correo electrónico secgeneral@consejodeestado.gov.co, habilitado por esta Corporación para tal propósito, e indíquesele que de no tenerlo en su poder dé traslado de este requerimiento a la corporación o despacho correspondiente.

QUINTO. NEGAR la medida provisional solicitada por la parte actora, por razones expuesta en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO. RECONOCER PERSONERÍA al abogado John Jairo Beltrán Quiñones, identificado con cédula de ciudadanía 2.234.828 y tarjeta profesional 144.563 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar dentro de las presentes diligencias en representación de la accionante, de conformidad con los poderes otorgados. Radicado: 11001-03-15-000-2025-06314-00 Demandante: Leonor García León Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.