Demandante: José Luis Avella Chaparro Demandado: Contraloría General de la República Radicado: 25000-23-41-000-2024-01578-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2024-01578-01 Demandante: JOSÉ LUIS AVELLA CHAPARRO Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Tema: Terminación anticipada del proceso AUTO INTERLOCUTORIO OBJETO DE LA DECISIÓN Si bien correspondería decidir sobre la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 30 de septiembre de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, accedió a las pretensiones del medio de control de la referencia, se procederá a dictar auto que declara la terminación anticipada del proceso por el cumplimiento de lo pretendido por el actor en el trámite del proceso de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento El 2 de septiembre de 2024, el señor José Luis Avella Chaparro, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra la Contraloría General de la República con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 125 y 268, numeral 10, de la Constitución Política; los artículos 1 al 5, 8, 11 al 13, 15, 17 al 28, 45 y 49 del Decreto 268 de 2000; el artículo 9 de la Ley 1033 de 2006 que adicionó la Ley 909 de 2004 y el artículo transitorio de la Ley 909 de 2004.
En consecuencia, el accionante solicitó que se declare a la Contraloría General de la República en incumplimiento de las obligaciones establecidas en la normativa invocada, al no haber provisto 3.219 cargos de carrera administrativa que se encontraban en vacancia definitiva hasta mayo de 2024. Derivado de lo anterior, pidió que se ordene a la entidad accionada adelantar el proceso de provisión definitiva de los cargos vacantes.
Demandante: José Luis Avella Chaparro Demandado: Contraloría General de la República Radicado: 25000-23-41-000-2024-01578-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Hechos probados y/o admitidos Para el 31 de mayo de 2024, la Contraloría General de la República contaba con una planta de personal conformada por 6.864 cargos.
De estos, 368 corresponden a cargos de libre nombramiento y remoción. Los restantes 6.496 cargos tienen la naturaleza de empleos de carrera administrativa, de los cuales 3.219 se encontraban pendientes de provisión definitiva a esa misma fecha. De los 3.219 cargos pendientes de provisión definitiva, 1.904 estaban provistos mediante nombramiento provisional, mientras que otros 1.158 se encontraban en encargo.
Asimismo, 19 de estos empleos se hallaban en reserva y 138 en vacancia definitiva. En el 2014 se realizó la última convocatoria para el adelantamiento de concurso de méritos con el fin de proveer los cargos de carrera administrativa al interior de la entidad accionada. En vista de esta situación, el 27 de junio de 2024, el actor elevó petición a la entidad accionada en la cual indicó que, desde su perspectiva, la Contraloría General de la República se encontraba en incumplimiento de los artículos 125 y 268, numeral 10, de la Constitución Política; los artículos 1 al 5, 8, 11 al 13, 15, 17 al 28, 45 y 49 del Decreto 268 de 2000; el artículo 9 de la Ley 1033 de 2006 que adicionó la Ley 909 de 2004 y los artículos 3 y transitorio de la Ley 909 de 2004.
Adicionalmente, en esta petición la parte actora efectuó múltiples solicitudes relacionadas con la realización de concurso de méritos para la provisión de 3219 cargos de carrera administrativa que se encontraban vacantes al interior de la entidad con corte de mayo de 2024. De manera posterior a la interposición de la acción constitucional, la Contraloría General de la República y la Universidad de Antioquia celebraron el contrato interadministrativo N°GCR-815-2024 cuyo objeto es la realización del proceso de selección de personal mediante concurso de méritos para proveer 3144 empleos vacantes de carrera administrativa de la planta de personal de la entidad accionada. 1.3.
Fundamentos de la solicitud de cumplimiento En sustento de la solicitud, el señor Avella Chaparro explicó que el principio de mérito es esencial para la carrera administrativa en el Estado Social de Derecho, pues garantiza el acceso igualitario al servicio público, promueve la eficiencia y la transparencia, e incentiva la designación de servidores públicos idóneos.
Indicó que la intervención del poder judicial para ordenar la provisión de cargos en la Contraloría General de la República mediante concurso de méritos resulta necesaria para conminar a la administración publica a cumplir con la normatividad que consagra el mérito en la selección de servidores públicos. Demandante: José Luis Avella Chaparro Demandado: Contraloría General de la República Radicado: 25000-23-41-000-2024-01578-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al financiamiento del concurso, el actor manifiesta que, según lo dicho por la entidad accionada en los oficios 2022EE0040745 del 17 de marzo de 2023 y 2024EE0118475 del 26 de junio de 2024, la Contraloría General de la República ya ha aprovisionado recursos en su presupuesto para adelantar el concurso de méritos.
En particular, citó las respuestas de la entidad en las cuales afirma que: Se informa que ya se encuentra expedido el certificado de disponibilidad presupuestal 33023 por valor de $6.500.000.000 de fecha 16 de enero de 2023 y también se cuenta con la aprobación de Vigencias Futuras Ordinarias con cargo al Presupuesto de Funcionamiento 2024 por valor de $6.500.000.000 de fecha 13 de febrero de 2023.1 La gerencia de Talento Humano – Dirección de Carrera Administrativa, cuenta para el presente año con certificado de disponibilidad presupuestal No. 96824 por valor de $3.327.913.220,oo y solicitud ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público de vigencias futuras 2025-2026 por el rubro de A-02 ADQUIDICIÓN DE BIENES Y SERVICIOS así: Para el 2025 en un valor de $33.354.638.708,00 y para el 2026 por valor de $5.151.429.636,oo.2 En cuanto a lo señalado por la Contraloría General de la República sobre el requerimiento de recursos adicionales a través de la asignación de vigencias futuras de los siguientes años para llevar a cabo el proceso completo, la parte accionante consideró que esta respuesta constituye una excusa para evitar el cumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales, ya que la Contraloría podría autofinanciar en gran medida el concurso mediante el cobro de derechos de participación a los concursantes, tal como lo permite el artículo 9 de la Ley 1033 de 2006, que adiciona el régimen de la Ley 909 de 2004. 1.4.
Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Auto admisorio A través de auto del 3 de septiembre de 2024, el magistrado sustanciador del tribunal admitió la demanda por reunir los requisitos y formalidades de ley. Por otro lado, ordenó notificar, personalmente, a la Contraloría General de la República y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y, por estado, al señor Avella Chaparro. 1.4.2.
Contestación de la demanda Realizadas la notificaciones ordenadas de manera electrónica, de conformidad con las constancias que obran en el expediente digital, la entidad accionada allegó contestación mediante memorial del 10 de abril de 2024. 1 Oficio del 2022EE0040745 del 17 de marzo de 2023. 2 Oficio 2024EE0118475 del 26 de junio de 2024 Demandante: José Luis Avella Chaparro Demandado: Contraloría General de la República Radicado: 25000-23-41-000-2024-01578-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Contraloría General de la República afirmó que ha adelantado totas las acciones y trámites encaminados a cumplir con lo solicitado por el accionante, de lo cual da cuenta la información obrante en la página web de la entidad.
Tras realizar un recuento de los requisitos contenidos en la Ley 393 de 1997 para la prosperidad de la acción de cumplimiento, razonó que en el caso de estudio el señor Avella Chaparro no probó la constitución en renuencia de la Contraloría General de la República, pues la entidad esta desplegando las actuaciones necesarias para dar cumplimiento a los deberes normativos invocados en la demanda.
En este sentido, enfatizó en que el actor no acreditó el incumplimiento de la entidad en contradicción con las normas citadas en el escrito introductorio. 1.4.3. Fallo de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2024, accedió las pretensiones del medio de control ordenando a la Contraloría General de la República convocar a concursos de méritos dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de la providencia. Para adoptar esta decisión, argumentó que de las disposiciones constitucionales y legales invocadas por el actor se extrae un mandato claro, expreso y exigible a la entidad accionada de proveer los cargos de su planta de personal a través del sistema de carrera administrativa con la realización de un concurso de méritos.
El tribunal entendió desconocido este mandato comoquiera que la Contraloría General de la República no convoca a un concurso de méritos hace más de 8 años, contando con al menos 3219 cargos vacantes definitivos. En línea con lo anterior, observó que no existe prueba de que exista proceso de méritos abierto a la fecha. Además, precisó que la duración de los encargos o nombramientos provisionales tratándose de vacancias definitivas no podían exceder los 4 meses según lo dispuesto en el artículo 15 del Decreto Ley 268 de 2000.
Asimismo consideró que, en el caso concreto, se superan todos los requisitos de la Ley 393 de 1997 para la procedencia del mecanismo constitucional. Al respecto, destacó que según las contestaciones brindadas por la entidad accionada al señor Avella Chaparro, se acredita que la Contraloría General de la República cuenta con los recursos presupuestales asignados para el adelantamiento del concurso de méritos solicitado por el actor.
La decisión de primera instancia fue notificada mediante correo electrónico enviado el 1 de octubre de 2024. 1.4.4. Impugnación Por medio de memorial enviado a través de la ventanilla virtual el 4 de octubre de 2024, la Contraloría General de la República interpuso impugnación contra el fallo Demandante: José Luis Avella Chaparro Demandado: Contraloría General de la República Radicado: 25000-23-41-000-2024-01578-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C. La entidad impugnante desarrolló su inconformidad con el fallo de primera instancia alrededor de tres argumentos.
En primer lugar, criticó que el tribunal pasó por alto que a través de la acción de cumplimiento el actor persigue el acatamiento de normas que establecen gastos en contravía con el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997. Mencionó que los $13.000.000.000 aludidos en el fallo de primera instancia como disponibles en enero de 2023 por parte de la Contraloría General de la República para cumplir con el deber normativo, no permitían a la entidad adelantar el proceso de selección. Aseveró que de ello da cuenta la Resolución Ordinaria N°1008 del 26 de septiembre de 2024, en la cual se aclara que el proceso de contratación para surtir el proceso tendría un costo de $43.000.000.000.
En segundo lugar, la Contraloría sostiene que el fallo de primera instancia no verificó adecuadamente si la entidad había incurrido en renuencia para adelantar el concurso. La entidad argumenta que, desde la creación de los nuevos cargos, ha realizado diversas gestiones para avanzar en la provisión de empleos a través de un concurso abierto de méritos.
En tercer lugar, la Contraloría argumentó que el juez de primera instancia fundamentó su fallo en disposiciones normativas que no aplican a la carrera especial de la Contraloría. En particular, cuestionó la referencia al artículo 15 del Decreto Ley 268 de 2000, que establece un plazo para los encargos o nombramientos provisionales, pero no impone un término para realizar el concurso de méritos.
Además, señaló que el parágrafo de esta norma permite la prórroga de los encargos en caso de reestructuración, lo cual ampara las actuaciones de la entidad. En razón a lo anterior, solicitó que se revoque la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C para que, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La suscrita Magistrada es competente para disponer sobre la terminación anticipada del medio de control de la referencia según lo estipulado en el artículo 19 de la Ley 393 de 1997. 2.2. Sobre la terminación anticipada del proceso El artículo 19 de la Ley 393 de 1997 dispone sobre la terminación anticipada del proceso en los siguientes términos: Artículo 19.
Terminación Anticipada. Si estando en curso la Acción de Demandante: José Luis Avella Chaparro Demandado: Contraloría General de la República Radicado: 25000-23-41-000-2024-01578-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cumplimiento, la persona contra quien se hubiere dirigido la Acción desarrollare la conducta requerida por la Ley o el Acto Administrativo, se dará por terminado el trámite de la acción dictando auto en el que se declarará tal circunstancia y se condenará en costas, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 24 de esta Ley.
Como se extrae del artículo en comento, para determinar la terminación anticipada de la acción de cumplimiento deberá determinarse i) la conducta exigida por la disposición normativa solicitada en cumplimiento y ii) si la parte accionada desarrolló tal conducta estando en curso el trámite constitucional. En este orden de ideas, se hace necesario establecer, en primer lugar, el mandato contenido en las normas solicitadas en cumplimiento por el señor Avella Chaparro.
En todo caso, este análisis se limitará a los artículos 1 al 5, 8, 11 al 13, 15, 17 al 28, 45 y 49 del Decreto 268 de 2000; el artículo 9 de la Ley 1033 de 2006 que adicionó la Ley 909 de 2004 y los artículos 3 y transitorio de la Ley 909 de 2004. Lo anterior, ya que al respecto de las disposiciones constitucionales invocadas en el escrito introductorio, se precisa que este medio de control no es el mecanismo procedente para exigir el acatamiento de estas normas superiores3, en razón a que la finalidad de esta acción es la de hacer exigible a las autoridades públicas y/o particulares que ejerzan funciones públicas, la observancia de disposiciones con fuerza material de ley y actos administrativos.
Ahora bien, de las normas solicitadas en cumplimiento se destacan las siguientes, que exigen a la Contraloría General de la República adelantar el concurso de méritos para proveer los cargos de carrera con vacancia definitiva4: Decreto Ley 268 de 2000 Artículo 2. Objetivo. Es objetivo de la carrera administrativa mejorar la eficiencia de la administración de la Contraloría General de la República y ofrecer a todos los Colombianos igualdad de oportunidades de acceso a la entidad.
El ingreso, la permanencia, el ascenso y el retiro en los empleos de carrera de la Contraloría General de la República se hará considerando exclusivamente el mérito, sin que para ello la filiación política o razones de otra índole puedan incidir de manera alguna. Su aplicación no podrá limitar ni constreñir el libre ejercicio del derecho de asociación a que se refiere el artículo 39 de la Constitución Política.
(…) Artículo 3. Cargos de Carrera Administrativa: Son cargos de carrera administrativa todos los empleos de la Contraloría General de la República, con excepción de los de libre nombramiento y remoción que se enumeran a continuación (…). Artículo 12. Provisión de los empleos de carrera. La provisión de los empleos de carrera se hará, previo concurso abierto, por nombramiento en período de prueba. 3 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 3 de junio de 2004, expediente 44001-23-31 000- 2004-00047-01, M.P. Darío Quiñones Pinilla. 4 Si bien las disposiciones aludidas por el actor superan las aquí transcritas, se excluyen aquellas de las que no se extrae el deber de conducta exigible a la entidad accionada y cuyo acatamiento fue solicitado por el accionte y que, en tal sentido, su mención no resulta pertinente para surtir el análisis de terminación anticipada del proceso.
Demandante: José Luis Avella Chaparro Demandado: Contraloría General de la República Radicado: 25000-23-41-000-2024-01578-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) Artículo 13. Provisión de cargos de carrera vacantes en forma definitiva. En caso de vacancia definitiva, si existiere lista de elegibles vigente, se procederá al nombramiento en período de prueba.
Si no existiere, el empleo podrá proveerse mediante encargo o nombramiento provisional, previa convocatoria a concurso. Mientras se surte el proceso de selección los empleados de carrera podrán ser encargados en tales empleos si acreditan los requisitos para su desempeño, en caso de que no sea posible realizar el encargo podrá hacerse nombramiento provisional.
El cargo del cual es titular el empleado encargado, podrá ser provisto en provisionalidad mientras dure el encargo del titular. Los nombramientos tendrán carácter provisional cuando se trate de proveer transitoriamente empleos de carrera con personal no seleccionado mediante el sistema de mérito. Parágrafo. Salvo las excepciones previstas en este decreto, no podrá prorrogarse el término de duración de los encargos y de los nombramientos provisionales, ni proveerse nuevamente el empleo a través de estos mecanismos.
(…) Artículo 18. Proceso de Selección o Concurso. El ingreso a los empleos de carrera administrativa se hará por el sistema de mérito, mediante concurso y comprende la convocatoria, el reclutamiento, la aplicación de pruebas, la conformación de lista de elegibles, el período de prueba y la inscripción en el registro de empleados de carrera.
Los concursos serán abiertos y en ellos podrán participar todas las personas que demuestren poseer los requisitos exigidos para el desempeño del empleo. Los procesos de selección del personal para el ingreso a la carrera administrativa serán organizados a través de la Dirección de Carrera Administrativa o de quien haga sus veces. (…) Artículo 49.
Transitorio. Términos para la adopción de las normas. Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en este decreto, la Contraloría General de la República dispondrá de hasta ocho (8) meses, a partir de su vigencia, para garantizar la cabal implementación de la carrera administrativa, mediante las resoluciones y medidas administrativas a que haya lugar.
(…) De las disposiciones transcritas, y como bien lo determinó el fallador de primera instancia, se extrae una conducta exigible a la Contraloría General de la República de proveer los empleos de carrera por medio del sistema de carrera administrativa, implicando el adelantamiento de concursos públicos de méritos. Como se refirió en el acápite de antecedentes, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, a través de sentencia de primera instancia del 30 de septiembre de 2024 accedió a las pretensiones elevadas por la parte actora tras determinar el incumplimiento del referido mandato y en consecuencia, resolvió:
SEGUNDO: ORDENAR a la Contraloría General de la República, que dentro de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, convoque los concursos de méritos para proveer todos los cargos que tiene de carrera en vacancia definitiva Demandante: José Luis Avella Chaparro Demandado: Contraloría General de la República Radicado: 25000-23-41-000-2024-01578-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y todos los que en el futuro sean objeto de vacancia definitiva, y dentro del plazo que fije según la Ley, los realice y culmine en su totalidad.
Para trámites de posibles incidentes de desacato, se asigna la obligación de cumplir, en cabeza del Contralor General de la República, de los integrantes del Consejo Superior de Carrera Administrativa y de la Directora o Director de Carrera Administrativa, de la entidad. Ahora bien, sin que sea necesario determinar si, como afirmativamente lo concluyó el tribunal, era procedente a través de la acción de cumplimiento ordenar a la Contraloría General de la República adelantar concurso de méritos para proveer los cargos que tienen vacancia definitiva al interior de la planta de personal de la entidad, lo cierto es que la accionada adelantó esta conducta durante el trámite de la acción constitucional.
Como consta en los anexos que acompañan el escrito de impugnación5, la Contraloría General de la República celebró contrato interadministrativo con la Universidad de Antioquia No. CGR-815-2024 cuyo objeto es: CLÁUSULA PRIMERA. OBJETO: REALIZAR EL PROCESO DE SELECCIÓN DE PERSONAL POR EL SISTEMA DE MÉRITOS MEDIANTE CONCURSO, PARA PROVEER TRES MIL CIENTO CUARENTA Y CUATRO (3.144) EMPLEOS VACANTES DE CARRERA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS NIVELES ASESOR, EJECUTIVO, PROFESIONAL, TÉCNICO Y ASISTENCIAL.6 El cronograma de dicho contrato, es el siguiente7: Como se expuso, lo que perseguía la parte actora a través de este mecanismo constitucional consistía en que la contraloría General de la República adelantara concurso de méritos para proveer los cargos de carrera en vacancia definitiva al interior de la entidad, aspecto que se encuentra superado con la suscripción del contrato, el 26 de septiembre de 2024, esto es, con posterioridad al inicio de esta acción constitucional.
De conformidad con lo anterior, se declarará la terminación anticipada del proceso 5 Índice 00018 del expediente de SAMAI de primera instancia. 6 Transcripción literal del texto del contrato, índice 00018, anexo 7 del expediente digital de SAMAI de primera instancia. 7 Índice 00018, anexo 9 del expediente digital de SAMAI de primera instancia o ver https://community.secop.gov.co/Public/Tendering/OpportunityDetail/Index?noticeUID=CO1.NTC.6791 395&isFromPublicArea=True&isModal=true&asPopupView=true Demandante: José Luis Avella Chaparro Demandado: Contraloría General de la República Radicado: 25000-23-41-000-2024-01578-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co toda vez que, durante el trámite del presente proceso, la accionada desarrolló la conducta exigida en la normativa referida por el señor Avella Chaparro por lo que la pretensión elevada se encuentra satisfecha.
Así las cosas, como lo solicitado por el actor fue satisfecho antes de que se dictara sentencia de segunda instancia, carece de sentido analizar los argumentos de la impugnación interpuesta y concedida por el tribunal contra el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la terminación anticipada del proceso de la referencia, de conformidad con lo establecido por el artículo 19 de la Ley 393 de 1997 y lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.