CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Bogotá D. C. siete (7) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente No. 190012333000201400402 02 Número interno: 4502-2018 Demandante: Gloria Esneda Hurtado Muñoz Demandado: UGPP Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR GESTIÓN JUDICIAL (Decreto 4040 de 2004) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 4 de mayo de 2008 por el Tribunal Administrativo del Cauca, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda Se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Gloria Esneda Hurtado Muñoz en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP (en lo sucesivo la UGPP), presentada el día 31 de julio de 2014, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución N° 056037 del 11 de diciembre de 2013, que negó la petición de la actora, y de la Resolución No. 003366 del 3 de febrero de 2014 por medio de la cual se resolvió el recurso de alzada.

A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó lo siguiente: … SEGUNDA: para efectos del restablecimiento del derecho, se aplique en su totalidad lo normado en el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, por regular como norma especial, la forma como se ha de liquidar la pensión de jubilación de los funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público, absteniéndose de modificar el régimen pensional de transición, reconocido a la suscrita en la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca de fecha 30 de enero de 2007, por ser contentiva de unos derechos prestacionales ciertos e indiscutibles, que se basaron en el normativo indicado (…). … CUARTA: se declare que la suscrita tiene derecho a que se le reconozca y pague la reliquidación de su pensión, con total respeto a los derechos adquiridos tal y como lo ordena el acto legislativo 01 de 2005, y en obedecimiento a esa norma superior se reliquide la pensión con los lineamientos de liquidación establecidos en sentencia ejecutoriada dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca y con base en el nuevo valor CERTIFICADO por el Consejo Superior de la Judicatura No. DRUGS-CERT 13-36 del 20 de marzo de 2013, como último salario devengado en mi actividad laboral, sin limitación alguna.

La demanda también solicita indexar las sumas a pagar y que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada. La contestación de la demanda La UGPP contesta la demanda y se opone a las pretensiones. Esgrime las excepciones de fondo de presunción de inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados y prescripción. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cauca, en Sala de Conjueces, a través de sentencia del 4 de mayo de 2018, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente: SEGUNDO.- Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se condena a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a: -Efectuar la reliquidación pensional de vejez de la Doctora GLORIA ESNEDA HURTADO MUÑOZ, (…), aplicando en su integridad el artículo 6º del Decreto 546 de 1971, sin limitación o tope máximo alguno desde la fecha de retiro efectivo del servicio. -Pagar a la Doctora GLORIA ESNEDA HURTADO MUÑOZ (…) la diferencia arrojada entre el valor de lo que se le ha pagado por concepto de pensión de jubilación y lo que por ese mismo concepto debía pagársele, una vez reliquidada la misma, conforme a la certificación expedida por la DESAJ de lo devengado por ella en el último año de servicios y sin limitación alguna, efectiva a partir del 28 de enero de 2012, y sin la limitación impuesta por la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional.

La sentencia ordena actualizar los valores a pagar, dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca) y condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. Señaló que no está de acuerdo con la decisión tomada en la sentencia recurrida, toda vez que, al expedir las resoluciones demandadas actuó conforme a derecho porque respeto las normas correspondientes al caso concreto, donde se indica que los factores salariales que se reconocieron como salario base de liquidación para su pensión de vejez, son las que legalmente pueden reconocerle.

Por otro lado, señaló que se debe dar aplicación al tope de los 25 SMLMV a la mesada pensional, conforme a lo dispuesto en el Decreto 510 de 2003 y el acto legislativo 01 de 2005. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual les fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.

El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Gloria Esneda Hurtado Muñoz al reajuste pensional solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? Así mismo, se deberá establecer si la pensión reconocida a la demandante bajo el régimen del Decreto 546 de 1971 está sometido al tope pensional de 25 SMLMV.

La argumentación de la Sala En primer lugar es necesario citar las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por gestión judicial para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto perciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.

Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por gestión judicial procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.

Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo. Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por gestión judicial debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.

Igualmente hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º C.N) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 C.N) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 C.N), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.

Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.

Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. En segundo lugar, en el expediente está probado, respecto de la doctora Gloria Esneda Hurtado Muñoz: Que CAJANAL le reconoció la pensión de jubilación a partir del día 1 de mayo de 2002, por Resolución 29101 del 9 de octubre de 2002, pensión condicionada a su retiro definitivo del servicio.

Que mediante sentencia del 30 de enero de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca se reliquidó la pensión de la actora bajo el régimen del Decreto 546 de 1971, esto es teniendo en cuenta la asignación más elevada devengada en el último año de servicios, con la inclusión de todos los factores salariales, esto es sueldo básico, bonificación por gestión judicial, prima especial de servicios, y una doceava de la prima de navidad, vacaciones, servicios y bonificación por compensación (factores devengados en el año 2005).

Que por Resolución 001985 del 27 de agosto de 2007, en cumplimiento de un fallo del Tribunal Administrativo de Cauca, CAJANAL reliquidó y le aumentó la pensión a $10.363.625.58, en aplicación del Decreto 546 de 1971. Que la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la reliquidación de su pensión de jubilación con base en el último certificado de factores salariales expedido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en el cual se encuentra reconocida la bonificación por compensación (2005), mediante las Resoluciones Nos. 56037 del 11 de diciembre de 2013 y 003366 del 3 de febrero de 2014.

Obra certificado de factores salariales de la demandante devengados en el 2005, último año de servicios. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Gloria Esneda Hurtado Muñoz tuvo derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su antigua calidad de Magistrada del Tribunal Superior del Quindío. Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, en cuanto a la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, Hurtado Muñoz en principio tendría derecho a ella.

Sin embargo, como se anotó, el Decreto 610 de 1998 reguló la materia y dispuso que si bien la bonificación por compensación será “sumada” a la prima especial de servicios, dicha bonificación operaría en los mismos términos que la prima, o sea que ambos institutos son compatibles pero el emolumento mayor (la bonificación por compensación) subsume al menor (la prima especial de servicios).

Y, en todo caso, sumados ambos rubros, no pueden exceder el 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte. La Sala aclara que no es que la parte demandante carezca del derecho a la prima especial de servicios, derecho que ciertamente tiene, sino que el pago de dicha prima debe sumarse y articularse con el pago de la bonificación por compensación, para no sobrepasar el techo del 80%.

Expresado en otros términos, en ningún caso se puede arribar a un hipotético 110% del techo, que resultaría de sumar el 80% de la bonificación más el 30% de la prima. Ello no sería acorde con la idea de justicia que inspiró la expedición de la Ley 4ª de 1992 y sus decretos posteriores: la idea era cerrar la brecha salarial que había entre un magistrado de Alta Corte y un magistrado de tribunal, por razones de justicia. Esa justicia es un valor fundante del Estado social de derecho y le da sentido a la dignidad humana.

Pero esa idea de justicia nunca se entendió en el sentido de que un magistrado de tribunal (y cargos homólogos) no sólo cerrara la brecha salarial respecto de un magistrado de Alta Corte, sino que pasara de largo y llegase al extremo de superar dicha remuneración. Por cerrar una brecha, abriría otra, pero en sentido contrario, lo cual sería inaceptable.

Tercero, que mediante Resolución No. 1985 del 27 de agosto de 2007 se dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca que ordenó la liquidación de su pensión con la asignación más elevada en el último año y con la inclusión de todos los factores salariales, por lo que para la liquidación de su pensión se tuvo en cuenta la bonificación por gestión judicial y la prima especial de servicios, y en ese sentido la entidad demandada reajustó su mesada pensional.

Cuarto, que esta Sala de Conjueces considera pertinente traer a colación las reglas jurisprudenciales fijadas por la Sección Segunda de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales. Así mismo, las reglas jurisprudenciales sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, fijadas en la referida sentencia de unificación fueron los siguientes: i) definió que son beneficiarios del régimen especial de pensiones para la Rama Judicial o Ministerio Público quienes cumplan con las condiciones impuestas por los artículos 36 de la Ley 100 de 1993 y 6 del Decreto 546 de 1971 en el que destacó que el régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993 no solo aplica para el grupo que se rige por las normas generales, sino que también opera cuando se trata de regímenes especiales, como los señalados por los Decretos 546 de 1971; ii) precisó que las condiciones de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo que se deben reunir para el reconocimiento pensional son las estatuidas por el artículo 6 del Decreto 546 de 1971M; iii) puntualizó que el ingreso base de liquidación no hace parte del régimen de transición pensional, sino que corresponde al señalado por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso; y iv) se refirió a los factores salariales que deben hacer parte del ingreso base de liquidación, para señalar que se deben computar los indicados por el Decreto 1158 de 1994, previstos para la generalidad de los servidores públicos, además de otros emolumentos que fueron establecidos con posterioridad pero que también tienen incidencia pensional para los empleados y funcionarios de la Rama Judicial.

Para el efecto, se remitió a los actos de creación de tales prestaciones económicas, los cuales dispusieron expresamente «que se constituyen en factores de salario para efecto de determinar su ingreso base de cotización, siempre y cuando respecto de ellos se hayan efectuado los aportes correspondientes». Quinto, conforme a lo anterior, si bien a la demandante le fue reliquidada su pensión con la inclusión de la asignación más elevada en el último año de servicios y con la inclusión de todos los factores salariales devengaos en ese último año, conforme lo ordenó la sentencia del 30 de enero de 2006 del Tribunal Administrativo del Cauca, y la cual hace tránsito a cosa juzgada, esta Sala no puede pasar por alto las reglas de unificación que sentó la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre el ingreso base de liquidación para los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, y que son aplicable en el presente caso bajo estudio.

Dicho lo anterior, se advierte que: i) no es posible pretender que se tomen los dos factores para la liquidación de la pensión de la demandante; eso es, bonificación por compensación y bonificación por gestión judicial, ya que los decretos además de tratar de la misma prestación, son excluyentes entre sí, por lo que tampoco resulta dable devengar doblemente la misma prestación; ii) en la liquidación de la pensión de la demandante le fue tenida en cuenta la prima especial de servicios y la bonificación por gestión judicial, y si bien ambos institutos son compatibles, el emolumento mayor, subsume al menor, por lo que no es posible devengar dichos emolumentos al mismo tiempo; y iii) bajo las nuevas reglas de unificación fijadas por el Consejo de Estado no es posible ordenar la inclusión de la bonificación por compensación devengada por la actora en los términos solicitados en la demanda, por lo que la pensión que tiene reconocida la actora actualmente le es más beneficiosa.

Sexto, que contrario a lo afirmado por el a quo, la mesada pensional de la demandante si está sujeta al monto de 25 SMLMV, pues, si bien el Decreto 546 de 1971 no estableció un tope pensional para sus beneficiarios, ello no impide acudir a la normativa general contenida en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 y en el Acto Legislativo 01 de 2005, como ya lo ha sostenido esta Corporación en las sentencias del 18 de febrero de 2021 y del 21 de abril de 2022 Se anota obiter dicta que la suma de $9.884.239.94 de pensión que se le reconoció a la actora en el año 2005 corresponde a $20.157.203 pesos en el año 2022, según la calculadora de inflación del peso colombiano, por lo que acceder a lo pretendido en la demanda, la pensión de la actora estaría aproximada al límite pensional de 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

En todo caso hay que tener presente que el 80% es un piso y un techo: no se tiene derecho a que, sumadas distintas conquistas entre judiciales (la actora lleva tres demandas) y legales, se supere este límite, pues, como lo indicó la sentencia de unificación citada, la bonificación “para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte”.

De conformidad con lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia, que había accedido a las pretensiones de la demanda. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandante. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO. - REVOCAR la sentencia del 4 de mayo de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Gloria Esneda Hurtado Muñoz en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. - NO CONDENAR en costas.

TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GRENFIETH DE JESÚS SIERRA C. JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA