Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) Demandante: Carmen Lucía Gómez Duque Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente interino. Territorial. y nacionalizado.

Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. MODIFICA Y CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el dieciocho (18) de junio de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Carmen Lucía Gómez Duque instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución PAP 006461 del 12 de julio de 2010, por medio de la cual la entonces CAJANAL negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante. 1 Folio 2 y 3.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto y reajustadas anualmente desde el 12 de diciembre de 2009.

Que la autoridad demandada sea condenada en costas y dé cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Carmen Lucía Gómez Duque cumplió 50 años el 16 de mayo de 2008. En su vida laboral estuvo vinculada al magisterio, y que inicialmente fue nombrada mediante decreto No. 0297 expedido por el gobernador del departamento de Caldas como docente interina en secundaria en el municipio de Manzanares – Caldas, desde el 13 de mayo de 1980 hasta el 31 de agosto de 1982.

Luego laboró como docente en varios establecimientos educativos desde el 1. ° de abril de 1992 hasta el 28 de febrero de 2011, fecha en la cual fue retirada del servicio activo por invalidez. Que la actora el 15 marzo de 2010 solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entonces CAJANAL. Que la referida entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución PAP 06461 del 12 de julio de 2010, y para ello argumentó que los tiempos laborados en el municipio de Santiago de Cali desde del 1. ° de abril de 1992 al 30 de mayo de 2008 no pueden ser tenidos en cuenta por ser del orden nacional.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron los artículos: 15 de la Ley 91 de 1989, y la Ley 114 de 1913. Que la entidad demandada violó las normas citadas toda vez que la demandante cumple con los requisitos exigidos en la misma, esto es, tener una vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 territorial, 50 años, 20 años de servicios y observar buena conducta. 2 Folio 3. 3 Folio 3 y 4.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) Que la docente Carmen Lucía Gómez Duque no fue nombra por una autoridad nacional, sino por el gobernador del departamento del Valle del Cauca, por tanto, no se puede colegir que la vinculación es nacional.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 9 de diciembre 20164 y notificada a la UGPP5, quien contestó manifestando que a la demandante no le asiste el derecho reclamado, dado que prestó sus servicios, según los documentos aportados en la demanda, desde el 13 mayo de 1980 hasta el 31 de agosto de 1982 para el departamento de Caldas con una vinculación de carácter nacionalizada y para el municipio de Santiago de Cali desde el 1.° de abril de 1992 hasta el 30 de mayo de 2008 con un nombramiento nacional.

Por tanto, afirmó que no hay razones jurídicas para acceder a la prestación deprecada. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo debido, (ii) ausencia de vicios de los actos administrativos demandados, y, (iii) prescripción. En la audiencia inicial6 el tribunal advirtió que la UGPP no propuso excepciones previas y tampoco encontró probada de oficio ninguna.

Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio, en determinar si la actora tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia conforme a los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y se declaró la falta de ánimo conciliatorio. Frente a las medidas cautelares se indicó que no se propusieron; en la relación con las pruebas señaló que de conformidad al parágrafo del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011 se requiriera a la parte demandada para que aportara los antecedentes administrativos del acto acusado.

Mediante audiencia de pruebas7 se incorporaron los antecedentes administrativos aportados por la demandada y se dio traslado a la mismos para que las partes se pronunciaran. Conforme al artículo 179 del CPACA se ordenó presentar por escrito los alegatos de conclusión dentro de los 10 días siguientes a la fecha de la audiencia. Por auto de mejor proveer8, se solicitó al Municipio de Cali para que certificara si la plaza ocupada por la actora fue de carácter territorial, nacional o nacionalizado, u aportara copia de los actos administrativos de nombramiento y posesión y las situaciones administrativas que tuvo la docente, a lo que dicho ente dio respuesta 4 Folio 29 a 31. 5 Folio 35. 6 Folios 91 a 93. 7 Folio 105 y 106 8 Folio 112 y 113.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) mediante oficio de fecha 28-10-20199. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 18 de junio de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; señaló que la demandada en el acto acusado reconoce que la accionante laboró como docente nacionalizada desde el 13 de mayo de 1980 al 31 de agosto de 1982, y, por tanto, dicho periodo no está en discusión. Advierte que los demás periodos restantes, esto es, del 1.° de abril de 1992 hasta el 28 de febrero de 2011, son lo que se encuentran en discusión para establecer si la demandante es beneficiaria de la pensión gracia. Sostiene que la respuesta dada por el municipio de Santiago de Cali al señalar que la plaza ocupada por la demandante es de carácter “nacional” durante el periodo en discusión por el solo hecho de haber sido nombrada mediante decreto departamental después del 1° de enero de 1990, se encuentra en oposición a lo considerado por el Consejo de Estado en su sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018, según la cual, lo esencialmente importante para definir el derecho a la pensión gracia es la naturaleza de la categoría a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada y no la fecha de nombramiento.

En virtud de lo anterior, concluyó que del Decreto No. 0379 de marzo de 1992, mediante el cual se nombró a la demandante en la Institución Educativa “Laura Vicuña”, la plaza no puede ser considerada del orden nacional, pues conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, los docentes nacionales son los vinculados por el gobierno nacional, lo cual no ocurrió en este caso.

Sostuvo que el periodo del 13 de mayo de 1980 al 31 de agosto de 1982 (2 años, 3 meses y 18 días) y del 1° de abril de 1992 hasta el 01 de marzo de 2011 (18 años, 11 meses y 1 día), deben ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia consolidando el derecho a partir del 13 de diciembre de 2009, cuando cumplió los 20 años de servicio que exige la norma para acceder a dicha prestación y demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913.

Por último, declaró prescritas las mesadas anteriores al 20 de septiembre de 2013, al considerar que la demandante presentó la solicitud ante la administración el 15 de marzo de 2010 y solo hasta el 20 de septiembre de 2016 radicó la demanda, superando el término de interrupción. 9 Folio 115 a 121. 10 Folios 119 a 134. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada11 mostró su inconformidad, solicitó que se revoque la sentencia de 18 de junio de 2021 y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.

Argumentó que el periodo laborado por la actora entre el 1. ° de abril de 1992 hasta el 1. ° de marzo de 2011 (18 años, 11 meses y 1 día), vinculación que surgió mediante Decreto No. 0379 de marzo de 1992 para laborar en la Institución Educativa “Laura Vicuña” no debe ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia por ser del orden nacional, señaló que el Tribunal no valoró en debida forma las pruebas aportadas.

Que en virtud de auto de mejor proveer el municipio de Santiago Cali allegó al expediente certificación donde constaba que la actora había tenido durante el periodo que se encuentra en discusión una vinculación nacional, la cual resulta inequívoca para demostrar la calidad de la docente, trasgrediendo con ello la sentencia de unificación SU 11-S2 de 21 de junio de 2018 Rad.

Interno (3805-2014). TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 12 de septiembre de 2022, y se dispuso que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, una vez notificada esta decisión, pasara el proceso a despacho para dictar sentencia a menos que se presentara solicitud probatoria, lo cual no ocurrió. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES De conformidad con el numeral 4.° del artículo 247 del CPACA, una vez concedido el recurso y hasta la ejecutoria del auto admisorio, las partes guardaron silencio.

POSICIÓN DE MINISTERIO PUBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980. 11 Ver índice 33 de SAMAI Tribunal del Valle del Cauca.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) Marco normativo y jurisprudencial a. Desarrollo conceptual de la pensión gracia y de los requisitos para su acceso Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. b. Docente interino Según el criterio ampliamente decantado por el órgano de cierre Vértice de la Jurisdicción Contencioso Administrativo los tiempos prestados como docente en interinidad también deben contabilizarse para efectos de la pensión. Así, en sentencia del 14 de noviembre de 201512, se precisó: «Respecto de la vinculación del demandante como docente interino, debe reiterarse que las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928 concibieron la prestación gracia de jubilación como una dádiva o recompensa a favor de quienes ejercieran la actividad docente en el nivel territorial, razón por la cual, y conforme lo disponen las normas en cita y la jurisprudencia de esta Corporación, la única exigencia válida para efectos de reconocer la prestación pensional en cita es haber acreditado 20 años al servicio de la docencia oficial sin importar la modalidad de la vinculación, siempre que esta responda a cualquiera de las previstas en la ley.

En efecto, si bien el ordenamiento jurídico no define expresamente la naturaleza de la interinidad, como una forma de proveer cargos docentes, esta Corporación ha precisado que dicha figura debe entenderse como el mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designa con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos.

Lo 12 Radicado: 52001233300020130005801 (2636-2014) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) anterior, en todo caso, constituye una forma de vinculación a la administración, en cumplimiento de las formalidades previstas en la ley, esto es, a través de la toma de posesión de un cargo docente dando lugar, en consecuencia, a la configuración de una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo, tal y como ocurrió en el caso del señor (…)» (Negrillas y subrayas fuera de texto original).

Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Carmen Lucía Gómez Duque nació el 16 de mayo de 195813, de modo que cumplió los 50 años el 16 de mayo de 2008.

El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Periodo I: del 13 de mayo de 1980 al 31 de agosto de 1982 Del material allegado al plenario puede evidenciarse que mediante el Decreto No. 0297 de 198014, la educadora fue nombrada por el departamento de Caldas como profesora interina en secundaria, cargo del que tomó posesión el día 13 de mayo de 1980, conforme lo indica el acta de posesión No. 63515 y en el mismo sentido lo corrobora el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 483 de la Secretaría de Educación de Caldas16, el cual asevera también que el referido nombramiento finalizó el 31 de agosto de 1982, advirtiendo que hubo una licencia voluntaria desde el 22 de febrero de 1982 al 20 de marzo de 1982.

Respecto al ejercicio de la labor docente en interinidad, para la Subsección es claro que los tiempos de servicio prestados bajo tal modalidad pueden ser valorados para efectos del reconocimiento de la pensión gracia17, siempre y cuando la misma se haya ejercido en plazas territoriales o nacionalizadas, pues el nombramiento efectuado, aunque sea provisional, por carrera administrativa o de manera transitoria, en nada afecta la prestación del servicio, cobrando relevancia únicamente la relación legal y reglamentaria sostenida por el docente. 13 Según copia de la cédula de ciudadanía, visible en la página 88 del expediente administrativo. 14 Folios 20 a 22. 15 Folio 23. 16 Página 94, expediente administrativo. 17 Ver sentencia del 15 de febrero de 2024, radicado 25000-23-42-000-2014-02454-01 (2663-2019).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) Ahora bien, acerca de la relación legal y reglamentaria sostenida por la demandante, principalmente debe destacarse que la vinculación departamental alegada por la actora no fue objeto de debate en la contestación de la demanda ni en el recurso de apelación, antes bien fue estimada como nacionalizada por la misma demandada en el acto administrativo por medio del cual negó la prerrogativa solicitada, como se ve a continuación: (Resolución PAP 006461 del 12 de julio de 2010) Contrario a lo sostenido por la demandada y a lo señalado en el certificado No. 483 al calificar la plaza como nacionalizada, lo cierto es que no se evidencia en el acto de nombramiento que el cargo se hubiese ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional; lo que sí se concluye con claridad es que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, logrando acreditar una calidad territorial de la actividad docente.

La anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975». Sin perjuicio de lo anterior, no cabe duda de que al margen del tipo de vinculación que se hubiese demostrado en este período, lo cierto y definitivo es que aquella no sería del orden nacional, sino territorial o nacionalizado, lo cual, en cualquiera de estos dos eventos, no cambia ni afecta la inclusión y cómputo de tales tiempos de servicio para el reconocimiento de la pensión gracia, pues ambos permiten colmar el requisito bajo estudio.

De tal manera, los extremos temporales en los que la demandante fungió como docente territorial, esto es, del 13 de mayo de 1980 al 31 de agosto de 1982, descontando la licencia voluntaria (2 años, 2 meses y 20 días), deben tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) • Periodo II: del 1° de abril de 1992 al 28 de febrero de 2011 Se encuentra en el expediente el Decreto No. 0379 de 199218, por medio del cual el gobernador del departamento del Valle del Cauca nombró a la accionante como seccional del Centro Docente No. 39 - Liceo Laura Vicuña de Cali, cargo que desempeñó desde el 1° de abril de 1992 hasta el 28 de febrero de 2011; fechas que se corroboran con el Certificado de Tiempo de Servicios No. 31,71419 y el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral No. 3138120.

Respecto a la plaza ocupada, en el referido acto de nombramiento no se observa una intervención directa del Ministerio de Educación Nacional en la vinculación ni el ejercicio de la autoridad territorial en calidad de representante de la mencionada cartera, por el contrario, sí se evidencia que la decisión fue adoptada por el gobernador del Valle del Cauca con la intervención del delegado del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de dicha entidad territorial, participando directamente con su firma en el decreto, lo que permite concluir que la naturaleza jurídica de la plaza ocupada por la recurrente durante el período bajo examen se corrobora como nacionalizada.

Ahora, si bien para este período el Certificado de Tiempo de Servicios No. 31,714, la demandada y la Secretaría de Educación de Cali en su oficio de respuesta21, sostienen que la relación legal y reglamentaria fue nacional, lo cierto es que en ningún aparte del acto administrativo de nombramiento se advierte que el cargo ejercido por la reclamante corresponda a una plaza creada por el Ministerio de Educación Nacional, antes bien, lo que se verifica en el lapso bajo estudio es que: i) la posición a desempeñar está prevista en la planta de personal de la entidad territorial en comento, pero creada o autorizada para suplirse por la aprobación del respectivo Fondo Educativo Regional; ii) existe intervención del delegado del Ministerio de Educación, sin que ello signifique necesariamente que la docente sea del orden nacional, más aún cuando se observa que el trámite de vinculación fue realizado ante la máxima autoridad administrativa del departamento; y en todo caso, iii) la decisión fue proferida en una fecha posterior al 1.° de enero de 1976 cuando estuvo vigente el proceso de nacionalización de la educación en virtud de la Ley 43 de 1975.

A partir de lo expuesto, resulta que la demandante fue maestra oficial nacionalizada durante el período estudiado, para lo cual es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre la clasificación aludida que: «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de 18 Folios 24 a 26. 19 Página 77, expediente administrativo. 20 Folios 16 a 17. 21 Folios 115 a 118.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975». Es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1.º consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 1.

Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). Con base en lo anterior, se observa que el nombramiento de la actora en el interregno bajo análisis, tuvo lugar por decisión del gobernador del departamento ya mencionado, ello con la indicación de que hubo una intervención del delegado del FER, por lo que se concluye que esta fue creada en vigencia y cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975 y bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud de los cuales, los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación. Una vez clara la relación legal y reglamentaria de la actora, es necesario hacer una precisión respecto a la valoración de los certificados laborales, ya que, solicitó la demandada en su escrito de apelación que se considere en debida forma el Certificado de Tiempos de Servicio Consecutivo No. 53299222, sin embargo, en este caso, el elemento probatorio señalado por la accionada en ningún aparte hace referencia a algún tipo de vinculación sino al régimen de pensiones de la docente, el cual para efectos del estudio de la causa que nos convoca, no determina la naturaleza de la vinculación de un maestro.

Sin perjuicio de lo anterior, aunque tal certificación indicare la plaza ocupada (como sí lo hizo el Certificado de Tiempo de Servicios No. 31,714), tampoco podría ser tenido en cuenta, toda vez que, se encuentra en el proceso el acto mediante el cual se nominó a la educadora y del que claramente se puede obtener la categoría nacionalizada. 22 Folios 119 a 121.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) A partir de lo expuesto, es posible concluir que la demandante fue maestra oficial nacionalizada durante el período comprendido entre el 1° de abril de 1992 al 28 de febrero de 2011 (18 años, 10 meses y 27 días), por lo que resulta válido computar este lapso junto al analizado previamente, al punto de que se tiene demostrado que la actora sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 21 años, 1 mes y 17 días.

Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la demandante se desempeñó como tal al servicio del departamento de Caldas bajo relaciones legales y reglamentarias del orden territorial desde el 13 de mayo de 1980 al 31 de agosto de 1982, es decir, en periodo anterior a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto a cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, se estima que el tribunal de primera instancia fue acertado en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prerrogativa solicitada por la demandante. Sin embargo, la contabilización de los períodos de servicio no se encuentra ajustada a los tiempos efectivamente reconocidos, por lo tanto, tendrá que modificarse el ordinal tercero respecto de la fecha de consolidación del estatus pensional, pues esta es posterior a la determinada inicialmente, lo cual beneficia a la parte apelante y no vulnera el principio de la non reformatio in pejus previsto en el artículo 328 del CGP.23 Acerca de este punto es de precisar que, con base en el cálculo válido del servicio prestado por la docente para adquirir la pensión gracia, la señora Carmen Lucía Gómez Duque acreditó la totalidad de requisitos previstos para el efecto solo cuando cumplió 20 años de servicio, lo cual ocurrió hasta el 11 de enero de 2010 (después de los 50 años cumplidos el 16 de mayo de 2008), contrario a lo estimado el juez de 23 «[…] Artículo 328.

Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) origen respecto a la fecha de configuración del estatus pensional, tal como se aprecia del siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 13/05/1980 31/08/1982 2 2 20 01/04/1992 11/01/2010 17 9 10 TOTAL 19+1=20 AÑOS 11 +1= 12 MESES (1 AÑO) 30 (1 MES) Es decir, la prerrogativa objeto de condena debe ser reconocida desde el 11 de enero de 2010, lo cual será materia de modificación en el fallo impugnado, pero confirmando en todo lo demás dicha providencia, incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente este fenómeno ocurrió si se tiene en cuenta que, partiendo de la referida fecha de exigibilidad del derecho, la demandante presentó petición de reconocimiento de pensión el 15 de marzo de 201024, pero solo hasta el 20 de septiembre de 2016 interpuso la demanda25, esto es, por fuera del término de interrupción (15 de marzo de 2013), por lo tanto, se configuró el fenómeno en las mesadas anteriores al 20 de septiembre de 2013, conforme a lo previsto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 24 Según parte considerativa resolución PAP 006461 del 12 de julio de 2010 (folio 9) y en los hechos de la demanda (folio 3). 25 Según sello de radicación visible en el folio 7 y acta de reparto visible en folio 28.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.

Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL TERCERO de la sentencia apelada, el cual quedará de la siguiente forma: «[…]

TERCERO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, SE ORDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que reconozca y pague a favor de la señora CARMEN LUCIA GOMEZ DUQUE identificada con la cédula de ciudadanía No. 24.755.884, la pensión gracia efectiva a partir del 11 de enero de 2010, momento en que adquirió el estatus, en cuantía equivalente al 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación del status pensional (11 de enero de 2009 al 10 de enero de 2010), pero con efectos fiscales a partir del 20 de septiembre de 2013 por prescripción trienal.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte accionada según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.

CUARTO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadora de la tarjeta profesional 268.119, como apoderada sustituta de la demandada, en los términos y para los efectos del poder de sustitución conferido Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2016-01440-01 (4528-2022) por la apoderada principal la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio, ello conforme al respectivo memorial obrante en el índice 17 de la plataforma SAMAI26 QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente 26 El número de escritura pública relacionado en el memorial enviado por la apoderada general de la demandada (0317 del 26 de enero de 2024) no corresponde a la obrante en el expediente (1054 del 5 de marzo de 2024), sin perjuicio de lo anterior, se reconoce la sustitución toda vez que en la escritura aportada se evidencia el poder otorgado por la demandada a la Dra. Marcela Patricia Ceballos Osorio.