25000234200020160234701 — Consejo de Estado

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1. Temas: Pensión gracia. Tipo de vinculación. Educación Contratada. Vicariato. Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones La señora Marlene Londoño de Laguna, por intermedio de apoderado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1 En adelante UGPP. 2 Folios 25 a 39. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1437 de 20113, solicitó declarar la nulidad del Auto 002664 del 24 de febrero de 2016, por medio del cual la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia 4.

A título de restablecimiento del derecho, deprecó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada, con efectividad a partir del 29 de octubre de 2001; (ii) liquidar los reajustes pensionales en los términos de la Ley 71 de 1988, teniendo en cuenta la nueva cuantía de $ 1.432.370,01 m/cte.;

(iii) ajustar los valores de acuerdo con el índice de precios al consumidor 5, conforme al artículo 48 de la Constitución, inciso final del artículo 187 e inciso primero del artículo 193 del CPACA; (iv) cumplir la sentencia conforme a lo previsto en el artículo 192 del CPACA; (v) pagar los intereses moratorios de acuerdo con el artículo 195 del CPACA; y (vi) costear los gastos del proceso. 1.2.

Fundamentos fácticos La demandante, a través de apoderado, expuso: a) Se desempeñó como docente al servicio del Estado, bajo la modalidad de educación contratada y con una vinculación territorial de la siguiente manera: 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En adelante CPACA. 4 No se otorgó la posibilidad de interponer recursos contra dicha decisión. 5 En adelante IPC.

VINCULACIONES DESDE HASTA TIEMPO LABORADO AÑOS MESES DÍAS Educación contratada del Vicariato Apostólico de Buenaventura 01/01/1976 31/03/1981 5 3 - Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 b) Especificó que a la fecha de la presentación de la demanda se encuentra laborando como educadora en la Escuela Normal Superior “Monseñor Marcelino Eduardo Canyes Santacana” en Leticia. c) El 28 de octubre de 1997 cumplió 20 años de servicio. d) Nació el 28 de octubre de 1951, por lo que el 28 de octubre de 2001 al cumplir los 50 años de edad, adquirió su estatus de pensionada. e) El 04 de diciembre de 2015 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia. f) La entidad accionada por medio del acto administrativo censurado negó la petición de reconocimiento de la prestación reclamada. g) La UGPP debe reconocer el derecho a la pensión gracia con inclusión de los siguientes factores: FACTORES PROMEDIO MENSUAL Sueldo 1.512.371,00 Prima de clima 9.513,00 Prima de vivienda 24.385,00 Prima de grado 13.647,00 Prima de escalafón 13.647,00 Prima de movilización 14.567,00 Prima de navidad 132.600,25 Prima de vacaciones 63.065,50 Prima eventual 126.030,91 Educación contratada Leticia – Amazonas 01/09/1981 20/04/1993 11 7 19 Secretaría de Educación Municipal de Leticia 26/08/1993 11/11/2015 22 3 4 TOTAL TIEMPO DE SERVICIO 38 1 23 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 TOTAL 1.900.826,67 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de violación La accionante invocó como disposiciones vulneradas: Constitucionales: artículos 2, 6, 25 y 58. Legales: artículos 10 del Código Civil; 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley 114 de 1913; 3 de la Ley 37 de 1933; 4 de la Ley 4ª de 1966; 5 del Decreto reglamentario 1743 de 1966; 45 del Decreto 1045 de 1978;

Decreto 2277 de 1979; 1 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 5 de la Ley 57 de 1887; y Ley 91 de 1989. La demandante al desarrollar el concepto de violación expuso que la UGPP desconoció las normas señaladas, puesto que no tuvo en cuenta que por más de 20 años estuvo al servicio de la enseñanza territorial en primaria en zonas de difícil acceso y rurales a través de la educación contratada en los antes denominados “Territorios Nacionales” en desarrollo de los contratos celebrados por los Vicariatos de la Iglesia Católica, según lo previsto en el artículo 13 del Concordato y a través de la Coordinación Educativa para cada una de las intendencias y comisarías existentes en ese entonces.

Resaltó que los nombramientos en la educación contratada fueron avalados y ratificados por el Ministerio de Educación Nac ional a través de una Oficina Especial de Coordinación para la Educación Contratada que no podían ser controladas por los territorios nacionales, ya que estos carecían de Secretarías de Educación. Consideró que, desde un aspecto de la realidad sobre las formas, no puede desconocerse que prestó sus servicios en lugares de difícil acceso y para ellos fue creada la pensión gracia reclamada.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 6 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar que la expedición del acto administrativo censurado se ajustó a las normas aplicables al caso concreto. Explicó el desarrollo normativo que ha regido la pensión gracia, cuyo reconocimiento persigue la aquí demandante. Aclaró que, de acuerdo con el material probatorio obrante en el proceso, a la señora Londoño de Laguna no le asiste derecho a obtener el reconocimiento de la prestación reclamada, toda vez que no cumple con el requisito de encontrarse vinculada a la docencia como educadora de carácter municipal, departamental o nacionalizada previo a 1981.

Al respecto, especificó que los tiempos laborados para ese momento por la actora corresponden a una naturaleza jurídica nacional, por lo que resulta improcedente su cómputo. Propuso las excepciones denominadas (i) falta de causa e inexistencia de la obligación, (ii) buena fe; (iii) prescripción; (iv) legalidad de los actos administrativos demandados; y (v) la genérica.

3. AUDIENCIA INICIAL 7 El 9 de marzo de 2017 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial, oportunidad en la que fijó el litigio en los siguientes términos: «En este proceso se debe determinar si el acto demandado, esto es, Auto No. ADP 002664 del 24 de febrero de 2016, por medio del cual la […] UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la demandante, señora Marlene Londoño de Laguna, está o no viciado de nulidad por los cargos expuestos 6 Folios 56 a 60. 7 Folios 96 a 102.

CD obrante a folio 95. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 en la demanda, o por los que encontrare este Tribunal demostrados. En especial se debe precisa si la demandante […] tiene o no derecho al reconocimiento y pago a su favor de una pensión gracia, de conformidad con las [L]eyes 114/13, 116/28, 37/33 y 91/89.

En caso de prosperar la pretensión de nulidad, se deberá establecer si la demandante tiene o no derecho al restablecimiento del derecho solicitado en la demanda, teniendo en cuenta que dichas pretensiones son consecuenciales a las de nulidad.»

4. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2017 negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto, expuso que no le asiste derecho a la demandante a obtener el reconocimiento de la pensión gracia reclamada, puesto que es una docente de carácter nacional por haber sido vinculada a la educación misional contratada en Buenaventura.

La autoridad judicial explicó que, conforme a la reseña histórica y el marco legal de la educación contratada en Colombia, se tiene que en virtud del Concordato suscrito entre la Santa Sede y Colombia se estableció que la Iglesia Católica colaboraría con la educación oficial mediante contratos celebrados con el Gobierno nacional. Sumado a lo anterior, resaltó que los Decretos 2768 de 1975 y 2484 de 1976, consagraron que los nombramientos de los docentes de educación contratada serían efectuados por el Ministerio de Educación Nacional y, por tanto, corresponden a docentes nacionales, ya que estos tenían remuneración salarial diferente a los educadores territoriales, siendo estos últimos por eso los únicos beneficiarios de la prestación reclamada.

Precisó que luego de la anterior vinculación, la actora nuevamente 8 Folios 200 s 207 Vto. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 estuvo vinculada como nacional, ya que en el año 1982 fue nombrada directamente por el Ministerio de Educación Nacional.

No condenó en costas a la parte demandante al considerar que la discusión planteada se entiende de buena fe, y no se demos tró que se haya incurrido en actuación temeraria que amerite dicha carga sancionatoria ante el fracaso de las pretensiones.

5. EL RECURSO DE APELACIÓN 9 La demandante solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Al respecto, manifestó que el objetivo perseguido por la norma que creó la pensión gracia fue mejorar las condiciones económicas de aquellos docentes que prestaban sus servicios docentes en zonas de difícil acceso, ya que estos vivían en situaciones indignas que poco contribuían al desarrollo pleno de sus vidas.

La actora reconoció que estuvo como docente de primaria en el territorio escolar de Buenaventura y del Amazonas, bajo la modalidad de la educación contratada, siendo un mecanismo mediante el cual la Iglesia Católica asumió la educación en aquellos territorios donde el Estado no hacía presencia. Añadió que los nombramientos en la educación contratada posteriormente fueron avalados por el Ministerio de Educación a través de una Oficina Especial de Coordinación para la Educación Contratada que no podía ser administrada por los territorios nacionales, pues estos carecían de Secretarías de Educación, es decir, la esencia de los servicios era netamente territoriales.

Sostuvo que su estatus pensional lo adquirió el 28 de octubre de 2001 y que la controversia se suscita respecto al tiempo laborado en escuelas primarias y comunidades indígenas bajo el programa 9 Folios 187 a 189. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 especial de educación contratada para los territorios nacionales, esto es, del 1 de enero de 1976 al 31 de marzo de 1981.

Sin embargo, sostuvo que dicho tiempo debe computarse porque se cumplió con la finalidad de la prestación, esto es, compensar los servicios de quienes laboraron en lugares de difícil acceso para equipararlos con los docentes dependientes del Ministerio de Educación Nacional ubicados en grandes centros urbanos del país.

6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante 10 reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación. Insistió en que es procedente reconocer la pensión gracia con la sumatoria de los tiempos laborados mediante la modalidad de la educación contratada. 6.2 La entidad demandada 11 solicitó desatender los argumentos del recurso y confirmar la decisión por encontrarse de acuerdo con las razones expuestas por el a quo.

Destacó que no puede reconocerse la prestación aquí reclamada con el cómputo de tiempos nacionales. El Ministerio Público guardó silencio, según el informe secretarial obrante a folio 218 del expediente. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 12. 10 Folios 213 a 215. 11 Folios 216 y 217. 12«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de l os recursos de queja Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Por su parte, se precisa que la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el apelante único, en los términos del artículo 32813 del Código General del Proceso. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la demandante, corresponde a la Sala determinar: ¿La señora Marlene Londoño de Laguna, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación? Para resolver el asunto, se desarrollará el siguiente orden metodológico: (i) la pensión gracia;

(ii) la educación contratada; y (iii) análisis del caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.3.1. La pensión gracia. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 13«ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio 15 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202216 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos 16 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.

Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2 La educación contratada En relación con la educación contratada, esta Corporación en sentencia del 24 de julio de 2008 17, con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, sostuvo: «Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa S ede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada.

Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacio nales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. “(…) Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.

Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. (…)” Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el Gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que 17 Radicación interna 2387-2006.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo Ordinario Competente a nombre de la Iglesia, y tienen como objeto la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente: “Artículo cuarto. El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.

El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el Ordinario competente. (…)” El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.

El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos. (…)” Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.

Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educat ivos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 3. Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual.

En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. 4. En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia. 5.

La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes. 6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo. 7. Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio. 8.

Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.

Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apr opiación presupuestal respectiva. 9. Cada contrato requiere para su validez: a) Pago de impuesto de timbre en la Administración de Hacienda Nacional; b) Aprobación y registro presupuestal; c) Publicación en el DIARIO OFICIAL.

(…)” Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.

Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramien tos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]» En ese orden de ideas, los docentes vinculados a través de la educación contratada ostentan un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacional, puesto que como quedó ampliamente expuesto dichos nombramientos son efectuados conforme a la celebración de los contratos suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, para lo cual se estableció que los salarios y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos, bajo ese tipo de vinculación, estaría a cargo de la Nación. 2.4.

Caso concreto Atendiendo las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar si la señora Marlene Londoño de Laguna acreditó, o no, el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. 2.4.1 Actuación administrativa 1) El 04 de diciembre de 2015 18 la actora solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia, con efectos a partir del 28 de octubre de 2001, momento para el cual, en su criterio, cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos para el efecto. 2) La UGPP, mediante el Auto ADP 002664 del 24 de febrero 18 Folios 11 a 13.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 de 201619, negó la petición referida, al considerar que la peticionaria acreditó tiempo laborado como docente nacional y, por tanto, no cumple con los requisitos obligatorios para acceder al reconocimiento deprecado. 2.4.2 Análisis de la Sala Resulta necesario precisar que para acceder a la pensión gracia, la interesada debe cumplir la totalidad de los requisitos, a saber: (i) tener 50 años de edad;

(ii) acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980; (iii) haber servido en el magisterio como docente oficial un por un término no menor a 20 años con una naturaleza jurídica del vínculo territorial o nacionalizado; (iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta. 2.4.2.1 Edad La demandante nació el 28 de octubre de 195120, por consiguiente, el mismo día y mes de 2001 cumplió 50 años de edad. 2.4.2.2 Vinculación territorial o nacionalizada previo al 31 de diciembre de 1980 Se observa que la señora Marlene Londoño de Laguna, tal como aquella lo reconoce en sede administrativa y judicial, desde el 1 de enero de 1976 hasta el 31 de marzo de 1981 fungió como docente vinculada mediante la educación contratada, en virtud del contrato suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el Vicariato Apostólico de Buenaventura de 18 de diciembre de 1975.

Sobre el particular, se destaca que la accionante junto con la presentación de la demanda aportó al proceso la certificación 19 Folios 20 a 21. 20 Así consta en registro civil de nacimiento que se encuentra visible a folio 15 y en la cédula de ciudadanía a folio 16. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 840117/002 del 17 de enero de 198421, expedida por el Vicariato Apostólico de Buenaventura, de la cual se extrae con claridad que aquella fue vinculada el 1 de enero de 1976 hasta el 31 de marzo de 1981 en la «ESCUELA: Zona Escolar de Puerto Naya – Puerto Naya - Buenaventura RURAL», conforme al «Contrato MEN- VICARIATO APOSTOLICO DE BUENAVENTURA, de diciembre 18 de 1975.

Decretos 2768 de diciembre 17/75 y 2784 de noviembre 26/76». Sumado a lo anterior, obra en el plenario otra certificación emitida el 7 de diciembre de 1988 22 por el coordinador de educación contratada del Vicariato Apostólico de Buenaventura, por medio de la cual certificó que la actora prestó sus servicios en esa Coordinación desde el 1 de enero de 1976 al 31 de marzo de 1981, nombrada mediante la Resolución 12916 del 16 de noviembre de 1977 y, además, que a través de la Resolución 25218 del 27 de diciembre de 1983 se le aceptó la renuncia. También reposa en el expediente certificado suscrito el 2 5 de junio de 200223 por el coordinador de Educación Nacional Contratada, Diócesis de Buenaventura, en el que a petición de la señora Londoño de Laguna para efectos de obtener el reconocimiento de la pensión gracia, dio cuenta de que la actora laboró desde el 1 de enero de 1976 al 31 de marzo de 1981 como dependiente del Ministerio de Educación Nacional.

Adicionalmente, en Oficio 2017-IE-015814 del 4 de abril de 2017 24 la coordinadora del Grupo de Certificaciones del Ministerio de Educación Nacional certificó que la aquí demandante, según la carpeta de cesantías, tuvo una vinculación laboral bajo la figura de la educación nacional contratada en Amazonas y en Buenaventur a. 21 Folio 2. 22 Folio 3. 23 Folio 52. 24 Folio 123.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 De esta manera, lo que constituye relevancia para determinar si la docente tiene el derecho, o no, al reconocimiento de la pensión gracia, es si ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, y si se trató de una vinculación de carácter territorial o nacionalizada.

En ese orden, es preciso resaltar que la única vinculación que acreditó la señora Marlene Londoño de Laguna con antelación al 31 de diciembre de 1980 proviene de la educación contratada, lo anterior en desarrollo del procedimiento dispuesto p or el Decreto 2768 de 1975, modificado por el Decreto 2484 de 1976, aplicable al presente caso según se expuso en el marco normativo relacionado ut supra.

Por tanto, el cuerpo docente adscrito a los centros educativos contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, en tanto el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentaba a dicho ministerio los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratificara las novedades de personal, ostentaban indudablemente el carácter de docentes nacionales 25, pues tal y como se ha mencionado previamente por esta Sala, el tiempo en que la educación fue administrada por las denominaciones católicas, se encontraban sujetas a las disposiciones y directrices expedidas por el Ministerio de Educación Nacional y financiadas con recursos directos de la Nación. Así, se colige que el carácter oficial de la Educación Misional Contratada que se desarrolló en el país desde 1975 hasta el año 2001 y del cuerpo docente adscrito a los centros educativos contratados cuyos nombramientos provenían por ratificación de 25 Al respecto, véase la sentencia de 7 de abril de 2016 con radicado 15001- 23-31-000-2008-00002-01 (3261-2014) proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 dicho ministerio, son de naturaleza jurídica nacional. Repárese que, en el caso bajo análisis, la información coincide en las diferentes certificaciones laborales expedidas por el coordinador de la educación contratada, lo que permite verificar que la accionante laboró en la Coordinación de Educación Contratada de la Diócesis de Buenaventura.

Situación que no es desconocida por la demandante, comoquiera que en todos sus pronunciamientos reconoce que su vínculo como docente previo al 31 de diciembre de 1980 fue bajo dicha modalidad. En esos términos, dado que el nombramiento de la aquí demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 proviene del Ministerio de Educación Nacional, no cabe duda de que se encuentra en la literalidad del artículo 1 de la Ley 91 de 1989 que determinó que el personal nacional corresponde a los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional.

Sumado a ello, la Sección Segunda de esta Corporación en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 202226, dejó claro que para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, los docentes deben acreditar la vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplir con los demás requisitos legales, siendo así un requisito indispensable para conceder esa prestación. Así, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conforme a las reglas de la sana crítica, a esta Sala no le queda duda que la accionante no colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia dado que no acreditó la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 del orden territorial o nacionalizado, situación que impide continuar con el análisis de los demás requisitos 26 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 contemplados en las normas que regulan la materia.

En estas condiciones, los argumentos expuestos por la apelante carecen de fundamento fáctico y legal, por cuanto como quedó demostrado, no cumplió la totalidad de los requisitos legales y jurisprudenciales exigidos para ser beneficiaria de la pensión reclamada. 3. Conclusión Conforme a lo expuesto, a la señora Marlene Londoño de Laguna no le asiste el derecho a la pensión gracia, por lo que esta Subsección confirmará la sentencia del 27 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda. 4.

Condena en costas Respecto de las costas procesales, se debe tener en cuenta el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, que señala expresamente que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezcan que se causaron y en la medida de su comprobación», presupuesto que fue desarrollado en providencia del 7 de abril de 2016.

No obstante, teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de ninguna de las partes con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 25000234200020160234701 (0072-2018) Demandante: Marlene Londoño de Laguna w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 F A L L A PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 27 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las súplicas de la demanda presentada por la señora Marlene Londoño de Laguna contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO. No condenar en costas en esta instancia.

TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado