Micelio
25000234200020160498601Consejo de Estado · Sección Segunda (Subsección A)Sentencia2018-05-09

Radicación interna: 2041-2018 · LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Gabriel Valbuena Hernandez

Actor: Gladys Uribe Naranjo·Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestion Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Proteccion S

w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-2018) Demandante: Gladys Uribe Naranjo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Límites pensionales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 27 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió a las pretensiones de la demanda.

II.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA 1 1 Folios 31 a 40. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 La señora Gladys Uribe Naranio en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 2, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones Declarar la nulidad del Oficio 201650050953722 del 28 de abril de 2016, proferido por la UGPP, por medio del cual se negó la solicitud de eliminar el tope pensional fijado en la sentencia C-258 de 2013.

Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a COLPENSIONES a pagar sus mesadas pensionales conforme lo venía haciendo antes del 1º de julio de 2013, y reconocer las diferencias que surgieron con ocasión de la aplicación ilegal de la sentencia C-258 de 2013, debidamente indexadas. Fundamentos fácticos La demandante relató que (i) nació el 15 de octubre de 1941;

(ii) prestó sus servicios en la Rama Judicial, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación por más de 20 años; (iii) el último cargo que ocupó fue el de Procuradora 181 Judicial II Penal de Bogotá; (iv) adquirió el estatus jurídico el 15 de octubre de 1991; (v) la Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL), por Resolución 9070 de 19 de mayo de 2003, le reconoció una pensión de jubilación, efectiva a partir del 1º de septiembre de 2002;

(vi) la aludida administradora, a través de la Resolución UGM 2204 del 26 de julio de 2011, dio cumplimiento a la sentencia del 1º de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en adelante CPACA Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18).

Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 que dispuso la reliquidación de su prestación para que esta sea equivalente al 75% de la asignación más elevada que haya devengado en el último año de servicio y (vii) la UGPP negó la petición de eliminar el tope de sus mesadas pensionales y reintegrar las sumas que le fueron descontadas a partir del 1º de julio de 2003, a través del oficio acusado. 1.1.

Normas violadas y concepto de violación La actora invocó como disposiciones vulneradas las siguientes: los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 53, 58, 83, 90 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política; 36 y 85 del CCA; 1º de la Ley 57 de 1887; 88 de la Ley 100 de 1993; 12 del Decreto 717 de 1978; 4º del Decreto 911 de 1978; el Decreto 546 de 1971; el Acto Legislativo 01 de 2005; la Ley 797 de 2003; el Decreto 510 de 2003 y las sentencias C-258 de 2013 y C-089 de 1997.

Al desarrollar el concepto de violación expresó que la UGPP no podía limitar su pensión, por cuanto «los topes establecidos en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013 [ ], únicamente están dirigidos para los Magistrados de la Altas Cortes y los Congresistas, más no para los beneficiarios del régimen especial regulados en el Decreto 546 de 1971».

Insistió en que el tope de 25 smlmv «no se aplica a los pensionados del régimen especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público, porque así lo concluyó la Corte Constitucional mediante sentencias C-089/97 y T-169/03 [ ]». Que a las pensiones reconocidas antes del «31 de julio de 2010 [Acto legislativo 01 de 2005] se les debe garantizar el derecho adquirido de quienes obtuvieron su pensión sin límite de cuantía por haberse causado antes de esa fecha y con base en los factores Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18).

Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 de liquidación pensional percibidos durante el último año de servicio».

2. AUDIENCIA INICIAL 3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en diligencia del 16 de septiembre de 2019, (a) determinó que no existe ninguna irregularidad que genere nulidad; (b) señaló que no se configuran los medios exceptivos propuestos por la entidad demandada y (c) fijó el litigio, así: «[ ] si la accionante, como beneficiaria de una pensión reconocida conforme al régimen previsto en el Decreto 546 de 1971, dada su condición de ex Procuradora Judicial II Penal, le es aplicable o no la sentencia C-258 de 2013, expedida por la Corte Constitucional, que ordenó los reajustes de las mesadas pensionales al tope de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes y, en caso negativo, si la entidad demandada está obligada a reintegrar las sumas descontadas por este concepto».

3. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en sentencia del 27 de julio de 2017, declaró la nulidad del Oficio 201614201244121 del 28 de abril de 2016; condenó a la UGPP a reintegrar, a partir del 1º de julio de 2013, «los descuentos que por concepto de aplicación de la sentencia C- 258 de 2013, se efectuaron sobre la pensión de jubilación de la señora GLADYS URIBE NARANJO»; y negó la condena en costas, con sustento en las siguientes consideraciones: La UGPP «efectuó una indebida aplicación de la sentencia C-258/13 de la H. Corte Constitucional, al reajustar de forma automática la pensión de la actora a partir de la mesada correspondiente al mes 3 Folios 186 a 190. 4 Folios 231 a 246.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 de julio de 2013, sin que ésta hiciera parte del régimen pensional establecido por el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 [ ], sino del consagrado por el Decreto 546 de 1971, de conformidad con el pronunciamiento judicial emanado de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que definió la situación pensio nal particular de la señora Gladys Uribe Naranjo».

El Oficio 201614201244121 del 28 de abril de 2016, «se encuentra incurso en causal de nulidad por violación de las normas que regulan el régimen pensional aplicable a la demandante [ ]». Por último, negó la condena en costas porque esta no fue solicitada y «constituye un ingreso económico renunciable».

4. EL RECURSO DE APELACIÓN La UGPP5 solicitó revocar la anterior decisión y negar las pretensiones, porque «no solo dio estricto cumplimiento a la orden impartida por la Corte Constitucional, sino que dio correcta aplicación a una norma constitucional, como es el caso del artículo 48 superior, adicionado por el Acto Legislativo No. 01 de 2005, la cual había sido inobservada antes de la expedición de la Sentencia C-258 de 2013».

Enfatizó que con su proceder no vulneró derecho fundamental alguno de la actora, máxime cuando el constituyente consideró que 25 smlmv es un monto «razonable para el desarrollo de una vida digna, [el cual excede] incluso lo devengado por la mayoría de la población del Estado Colombiano por concepto de pensión, siendo esta posición adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013». 5 Folios 252 a 260.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Que no se puede soslayar que «conforme a la sentencia T-892 de 2013, la Corte Constitucional reiteró y exhortó el cumplimiento de sus precedentes, en especial, el establecido en la sentencia C-258 de 2013, indicando que la ratio decidendi de la citada sentencia, relacionada con los topes pensionales, tiene efectos erga omnes y aplica a todos los regímenes pensionales sin distinción alguna».

Consideró que el oficio acusado es un acto de trámite o informativo y, en ese orden, no tuvo la virtualidad de crear, reconocer, modificar o extinguir una situación jurídica particular de la accionante.

5. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA El ponente, de acuerdo con lo establecido en el numeral 4º del artículo 247 del CPACA, corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar el respectivo concepto6. La UGPP7 reiteró los argumentos de la alzada. La demandante y el agente del Ministerio Público guardaron silencio 8.

III. CONSIDERACIONES 1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 9, el Consejo de 6 Folio 303. 7 Folio 309 a 316. 8 Folio 317. 9«El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18).

Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 328 10 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por la entidad apelante. 2.

Cuestión previa La Sala considera que el Oficio cuestionado 201650050953722 del 28 de abril de 2016, es un acto administrativo pasible de control judicial, por cuanto resolvió de forma negativa la reclamación de la demandante tendiente a que se elimine el tope de sus mesadas pensionales y reintegren las sumas que le fueron descontadas a partir del 1º de julio de 2003; lo anterior, para dar cumplimiento al ordenamiento superior y a la sentencia C-258 de 2013. 3.

Problema jurídico De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la UGPP, a la Sala le corresponde determinar si ¿a la señora María Ruby Jaramillo Sánchez se le vulneraron principios y derechos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.[…]» 10«ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUP ERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que, en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18).

Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 fundamentales al ajustarle, de forma automática, su mesada pensional al tope de 25 smlmv, a partir del 1º de julio de 2003? Para tal efecto, inicialmente se aludirá (i) a la sentencia C -258 de la Corte Constitucional;

(ii) al ajuste automático de las mesadas al tope de 25 smlmv; (iii) a los límites máximos de las pensiones, y (iv) al caso concreto. 3.1 Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. La Corte Constitucional, en relación con el tope de 25 smlmv que deben tener las mesadas de las pensiones reconocidas con fundamento en el régimen especial de congresistas, puntualizó que no constituye una medida regresiva y atiende el límite que siempre se ha fijado en el ordenamiento jurídico, en especial, en Ley 797 de 2003 y el Acto Legislativo 1 de 2005: Tal como se señaló en las sentencias C–089 de 1997 y C–155 de 1007, debe acudirse a las reglas de tope contenidas en la normativa legal y constitucional vigente, pues ellas reflejan la decisión democrática del Congreso en ejercicio de su facultad de establecer leyes y de reformar la Constitución. Así, tanto la Ley 797 de 2003 como el Acto Legislativo 01 de 2005 coinciden en una regla de tope de 25 smmlv, ese ha sido el criterio razonable fijado por el Congreso a partir de amplios debates y con fundamento en diferentes estudios aportados por el Ministerio de Hacienda y otros organismos públicos encargados de velar por la sostenibilidad del sistema de pensiones.

De igual manera, y como se explicó en precedencia, en ausencia de norma expresa en el régimen especial, rige la del sistema general de pensiones, conforme a la cual las pensiones sí están sujetas tope y, ese tope es 25 smlmv. Para la Sala, ese criterio razonable debe tomarse en consideración en esta oportunidad con miras a eliminar los obstáculos que la inexistencia de topes en el régimen derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 genera.

También planteó tres hipótesis respecto de la aplicación de la sentencia C-258 de 2013, así: (i) a partir de la referida providencia, ninguna pensión de jubilación causada bajo el régimen especial de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 congresistas (artículo 17 de la Ley 4ª de 1992), puede reconocerse o liquidarse «por fuera de las condiciones que fijan la interpretación conforme a la Constitución»;

(ii) como efecto inmediato del aludido fallo y sin necesidad de reliquidación, desde el 1º de julio de 2013, ninguna mesada podrá exceder 25 SMLMV, por lo que «[…] deberán ser reajustadas automáticamente a este tope por la autoridad administrativa»; y (iii) para efectos de revocar o liquidar las pensiones de jubilación reconocidas confirme al artículo 17 de la ley 4ª de 1993, obtenidas con fraude a la Ley o con abuso del derecho, deberá adelantarse un procedimiento administrativo que observe el debido proceso, y las decisiones serán susceptibles de controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Respecto del último punto ordenó: Cuarto.- Las pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con abuso del derecho o con fraude a la ley, en los términos del acápite de conclusiones de esta sentencia, se revisarán por los representantes legales de las instituciones de seguridad social competentes, quienes podrán revocarlas o reliquidarlas, según corresponda, a más tardar el 31 de diciembre de 2013.

Ahora bien, resulta pertinente señalar que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional diferenció entre las pensiones adquiridas con o sin fraude a la ley o abuso del derecho. Dentro de la última hipótesis (pensiones adquiridas sin fraude a la ley o abuso del derecho), distinguió dos situaciones: • La primera referida a aquellos derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y que fueron adquiridos cumpliendo todos los requisitos legales, atendiendo los criterios jurisprudenciales vigentes, bajo la convicción de estar actuando de buena fe y bajo los factores salariales de cotización establecidos por el Gobierno Nacional no por voluntad del cotizante.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 • En la segunda, se encuentran aquellas situaciones en las que, aun cuando no encuadran en las hipótesis de abuso del derecho ni fraude a la ley, resulta improcedente predicar de ellas un completo cumplimiento de las condiciones para beneficiarse del régimen pensional dispuesto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

Esta distinción obedece, a que el máximo tribunal constitucional observó que el régimen del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se extendió a funcionarios que al 1° de abril de 1994 no estaban cobijados por el régimen especial, y por ende, en su criterio no podían ser beneficiarios del mismo, por lo que a su juicio dichos servidores “obtuvieron una liquidación o reliquidación de la pensión con clara desproporción, en relación con la que les habría correspondido en una aplicación conforme a la Constitución del mencionado régimen”.

La Corte Constitucional previó para las dos situaciones descritas un trato diferente por parte de las entidades de seguridad social. En efecto, en cuanto a los derechos pensionales causados al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, de aquellos beneficiarios que se encontraban efectivamente en el régimen al 1º de abril de 1994 y que cumplieron todos los requisitos legales, la Corte reiteró que las mesadas correspondientes debían “ser ajustadas, sin necesidad de hacer reliquidaciones caso por caso, hasta bajar a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, tope pensional que fue dispuesto por el Constituyente como razonable.

Es decir, aquí no se trata de una reliquidación sino de un ajuste hacia el futuro”. Mientras que frente aquellos derechos pensionales que fueron reconocidos con fundamento en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, pero sin tener en cuenta la totalidad de las exigencias para la aplicación de dicho régimen (según la interpretación realizada por Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18).

Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 la Corte Constitucional), sin que pueda predicarse que existió abuso del derecho a fraude a la ley, el alto tribunal constitucional estableció que las entidades de seguridad social competentes, mediante el procedimiento administrativo previsto en los artículos 19 o 20 de la Ley 797 de 2003, deben entrar a revisar o reliquidar las mesadas pensionales correspondientes, aun cuando estén por debajo del tope de 25 smlmv, pero sin afectar el derecho al mínimo vital.

En este punto, la Corte Constitucional dispuso: Quinto.- En los demás casos de pensiones reconocidas de manera contraria a lo dispuesto en los numerales i 11, ii 12 y iii 13 del ordinal tercero, quienes tienen a su cargo el reconocimiento y pago de las pensiones decretadas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992 deberán en el marco de su competencia tomar las medidas encaminadas para hacer efectivo el presente fallo, aplicando en lo pertinente, los artículos 19 y 20 la Ley 797 de 2003, en los términos del apartado de conclusiones de esta sentencia. 3.2 Topes pensionales El ordenamiento jurídico ha establecido limitaciones al reconocimiento pensional, incluso de las prestaciones reconocidas en el marco de regímenes especiales amparados por la transición, así: 11 (i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1º de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo. 12 (ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. 13 (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 • La Ley 4ª de 21 de enero de 1976 14, en su artículo 2º 15, estableció la prohibición de que el valor de la pensión excediera de 22 smlmv. • La Ley 71 de 19 de diciembre de 1988 16, en su artículo 2º17, dispuso un límite de 15 smlmv. • El Decreto 1160 de 2 de junio de 1989 18, en su artículo 3º19, reiteró un límite máximo para la pensión de jubilación por aportes de 15 smlmv. • La Ley 100 de 23 de diciembre de 1993 20, en el parágrafo 3º de su artículo 18 21, autorizó al Gobierno Nacional a limitar el monto de la pensión en el régimen de prima media con prestación definida a 20 smlmv. • El Decreto 314 de 4 de febrero de 1994 22, en su artículo 2º, fijó que las pensiones a cargo del Instituto de Seguros Sociales no podrán ser superiores a 20 smlmv 23. 14 «por la cual se dictan normas sobre materia pensiona l de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones». 15 «Las pensiones a que se refiere el Artículo anterior no podrán ser inferiores al salario mínimo mensual más alto, ni superiores a 22 veces este mismo salario» (negrita con subrayas fuera del texto). 16 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones». 17 «Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales » (negrita con subrayas fuera del texto). 18 «por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988 ». 19 «Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales ». 20 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 21 «Cuando el Gobierno Nacional límite la base de cotización a veinte (20) salarios mínimos, el monto de las pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida no podrá ser superior a dicho valor ». 22 «Por el cual se limita la base de cotización obligatoria d el Sistema General de Pensiones». 23 «En desarrollo del parágrafo tercero del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales ».

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 • La Ley 797 de 29 de enero de 2003 24, en el inciso 4º de su artículo 5º 25, señaló un tope pensional de 25 smlmv. • El Acto Legislativo 01 de 22 de julio de 2005, en el parágrafo 1º del artículo 1º 26, elevó a rango constitucional el límite para el reconocimiento pensional a 25 smlmv.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la pensión adquirido en virtud de la extensión de los regímenes especiales no impide el reconocimiento y la reliquidación pensional con limitación, así la norma rectora no lo consagre, por cuanto prevalecen los principios de igualdad, sostenibilidad financiera del sistema, interés general y distribución equitativa de los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social27.

En efecto, en sentencia C-089 de 1997, plasmó de forma inequívoca su postura frente a la aplicación del monto máximo de 20 smlmv para los servidores públicos excluidos del Sistema de Seguridad Social Integral (Ley 100 de 1993), por cuanto « una interpretación diferente, conduciría a la existencia de un grupo de pensionados privilegiados, excluídos [sic] de los límites máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones»28. 24 «Por la cual se reforman algunas disposiciones d el sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 25 «El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado.

Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales». 26 «A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública». 27 Ver sentencias de la Corte Constitucional C-089 de 1997 y T-360 de 2018. 28 Corte Constitucional, sentencia C-089 de 26 de febrero de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18).

Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Luego, en fallo C-155 de 1997, insistió en que es legítimo que la ley fije un límite máximo al monto de la pensión, sin que por ello se entienda conculcado el derecho a la seguridad social 29.

En la sentencia C-258 de 2013, previamente analizada, precisó que resulta «desproporcionado y contrario a los principios constitucionales del Estado Social de Derecho y a los que inspiran el sistema general de pensiones, la interpretación conforme a la cual las mesadas de quienes se encuentran en transición no están sujetas a tope»30.

Por lo expuesto, en providencia T-360 de 2018, concluyó que «debido a que los topes pensionales han sido una constante en el ordenamiento jurídico, resultaría contradictorio que, por ejemplo, una autoridad judicial interprete que una mesada pensiona l por el hecho de ser especial, tiene una cuantía ilimitada», y recordó que «en caso de que las normas especiales de tales regímenes no dispusieran un límite cuantitativo para las mesadas, debía aplicarse el tope señalado en las reglas generales, específicamente en la Ley 100 y las disposiciones que la modifican en lo pertinente» 31. 3.3 Caso concreto De conformidad con el análisis normativo y jurisprudencial realizado en los párrafos que preceden, en el caso de la señora Gladys Uribe Naranjo se encuentra acreditado lo siguiente: ➢ La demandante nació el 15 de octubre de 194132 y prestó sus servicios a la Rama Judicial, la Contraloría General de la República, 29 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 19 de marzo de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz. 30 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 31 Corte Constitucional, sentencia T-360 de 31 de agosto de 2018, M. P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 32 Folio 17.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación. ➢ Según certificación del 15 de agosto de 2014 de la Jefe de División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación, la actora devengó en el período comprendido entre el 11 de febrero de 2010 y el 23 de septiembre de 201333, los siguientes emolumentos: sueldo básico, gastos de representación, prima especial de servicio, bonificación judicial (bonificación por compensación), prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones y bonificación por servicios. ➢ Mediante Resolución 9070 del 19 de mayo de 2003, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) le reconoció a la accionante una pensión de jubilación, a partir del 1º de septiembre de 2002.

La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del salario promedio de lo devengado en el último año de servicio, de conformidad con lo establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985. Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron: asignación básica (2002), bonificación por servicios prestados (1/12), prima especial de servicios (2002), gastos de representación (2002) y bonificación por compensación (2002)34. ➢ A través de la sentencia del 1º de marzo de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, declaró la nulidad de las Resoluciones 14809 del 23 de mayo de 2005 y 4788 del 10 de agosto de 2005 y ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión de jubilación de la demandante, a partir del 1º de septiembre de 2002, para que sea equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que haya devengado en el último año de servicio. «Igualmente tendrá derecho la Caja Nacional de Previsión Social de hacer los descuentos correspondientes a los 33 Folios 2 a 4. 34 Folios 16 a 23.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 aportes no efectuados por la parte actora en el último año de servicio sobre esos nuevos factores [ ]» 35. ➢ Por Resolución UGM 2204 del 26 de julio de 2011, CAJANAL EICE – EN LIQUIDACIÓN dio cumplimiento a la sentencia de 1º de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso reliquidar la pensión de la accionante, elevando la cuantía de la prestación a la suma de $9.373.599.02, efectiva a partir del 10 de octubre de 2002 36. ➢ El 31 de marzo de 2016, la actora solicitó de la UGPP el pago de su pensión de jubilación «sin tener en cuenta los topes pensionales establecidos en la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013»37.

Lo anterior, porque esos límites máximos «están dirigidos para los Magistrados de las Altas Cortes y a los Congresistas, más no para los beneficiarios del régimen especial regulados en el Decreto 546 de 1971». ➢ Por Oficio 201650050953722 del 28 de abril de 2016, la UGPP negó lo reclamado, en los siguientes términos: Verificados los aplicativos de la Unidad se pudo constatar que, usted se encuentra activo en nómina de pensionados con la Resolución No. 8743 de 4 de septiembre de 2012, su mesada pensional para el año 2014 es de $15.400.000 Mcte, la cual fue ajustada dando aplicación a la sentencia C-258 de 2013, reajustando la mesada pensional conforme a lo ordenado por este lineamiento jurisprudencial. [ ] De las normas antes transcrita se concluye que al haberse incorporado los funcionarios de la Rama Judicial al Sistema General de Pensiones, quedaron sometidos al tope establecido en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, pues no se estableció ninguna excepción al respecto, por lo que estos funcionarios no pueden tener mesadas pensionales por encima de los topes o límites de cuantía establecidos. 35 Folios 22 a 38. 36 Folios 5 a 8. 37 Folios 9 a 16.

Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 [ ] Así las cosas, esta Unidad se encontraba obligada a ajustar el valor de todas las mesadas pensionales que superan el valor de todas las mesadas pensionales que superan el monto de 25 salarios mínimos legales mensuales a partir del 1º de julio de 2013, en cumplimiento a lo dispuesto en la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013, atendiendo que ninguna entidad pública puede abstenerse de aclarar los fallos judiciales, como lo indicó la propia Corte Constitucional en la sentencia T-329 de 1994. 3.3.1 Análisis del caso concreto Como la pensión de jubilación de la actora fue reliquidada con fundamento en el régimen especial de la Rama Judicial, gracias a una decisión judicial en firme, la UGPP bien podía ajustarla al tope de 25 smlmv, sin necesitad de adelantar un trámite previo.

Para la Sala, el ajuste automático de la mesada pensional de la accionante al tope de 25 smlmv, tal como lo ordenó la sentencia C - 258 de 2013, no comporta (a) vulneración de derecho fundamental alguno; (b) desconocimiento de un derecho adquirido; o (c) la adopción de una medida regresiva, pues atiende límites que siempre han existido en el ordenamiento jurídico.

La anterior medida se justifica, por cuanto (i) da prelación a los principios de igualdad, sostenibilidad financiera del sistema, interés general y distribución equitativa de los recursos limitados del Sistema de Seguridad Social, (ii) está acorde con lo o rdenado en la aludida sentencia de la Corte Constitucional, (iii) armoniza con el ordenamiento jurídico que desde tiempo atrás y ahora (Ley 797 de 2003 y Acto Legislativo 1 de 2005) ha establecido limitaciones al reconocimiento prestacional [topes máximos], y (iv) no genera un grupo de pensionados privilegiados.

En este punto, resulta pertinente advertir que mantener derechos pensionales sin limitación alguna, como lo pretende la demandante, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 implica establecer privilegios a un grupo que se encuentra en una posición favorable respecto de las condiciones actuales de la mayoría, que quebranta los principios estructurales del sistema de seguridad social (solidaridad, equidad y eficiencia).

También enfatizar que la importancia de la sostenibilidad financiera del sistema radica en que permite lograr la cobertura universal y el pago futuro de las pensiones a cargo del sistema. Por ello, el derecho a la pensión, mantenido como en este caso con fundamento en el régimen especial de la Rama Judicial, no impide el ajuste de las mesadas al tope de 25 smlmv, por cuanto este límite, independiente de su monto, no es novedoso y data, al menos, desde la Ley 4ª de 1976.

Así las cosas, como el marco constitucional, legal y jurisprudencial esbozado en acápites precedentes permite establecer que las mesadas pensionales están sujetas a un tope máximo, lo cual está acorde con lo ordenado en la sentencia C-258 de 2013 y acatado por la UGPP a partir del 1º de julio de 2013, se revocará la decisión del a quo que accedió a las pretensiones de la demanda.

En esa medida, no le asiste derecho a la actora a la devolución de las diferencias que pretende. 4. Condena en costas de segunda instancia El concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho 38, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso 39 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como 38 Artículo 361 del Código General del Proceso. 39 Artículo 171 No. 4 en conc.

Art. 178 ib. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 peritos y de secuestres, transporte de expediente al superi or en caso de apelación. En cuanto a la condena en costas en vigencia del CPACA este Despacho y la Corporación ya lo ha analizado con detenimiento 40 de modo que en atención a esa orientación y de conformidad con lo señalado por el numeral 4.º del artículo 365 del CGP, aplicable por disposición del artículo 188 CPACA se condenará en costas de ambas instancias a la demandante, vencida en el proceso.

Liquídense por la Secretaría del Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A:

PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 27 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Gladys Uribe Naranjo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para, en su lugar, NEGARLAS, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO. SE CONDENA en costas de ambas instancias a la demandante, de acuerdo con lo señalado en precedencia. Se liquidarán por la Secretaría General del Tribunal Administrativo. 40 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 3 de marzo de 2016. Rad. 25000-23-42-000-2012-01460-01 (1753-2014). Consejero ponente doctor GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ.

En el mismo sentido: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016. Rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014). Consejero ponente doctor WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04986-01 (2041-18). Demandante: Gladys Uribe Naranjo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 TERCERO En firme esta decisión devolver el expediente al Tribunal de origen y efectuar las respectivas anotaciones en el programa SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado