11001031500020230190000 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 29 de agosto de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-01900-00 Accionante: Johana Caviedes Pabón Accionado: Consejo de Estado - Sección Quinta y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional. Síntesis del caso: La parte demandante enjuició las providencias judiciales por medio de las cuales se accedió a las pretensiones planteadas en una demanda de nulidad electoral. De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Johana Caviedes Pabón contra el Tribunal Administrativo de Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 18 de abril de 2023, Johana Caviedes Pabón, por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, “derecho de defensa, seguridad jurídica, respeto por el precedente” e igualdad, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las Sentencias de 10 de marzo y 24 de noviembre de 2022, proferidas dentro del proceso de nulidad electoral No. 20001-23-33-000-2021-00001-00/01/022. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa, seguridad jurídica, respeto por el precedente e igualdad los cuales han sido vulnerados por el Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado con ocasión a la expedición de las sentencias de primera 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 Mediante Auto proferido el 22 de abril de 2021, dentro del Rad. 20001-23-33-000- 2021-00001-00, se decretó la acumulación de los procesos con Rad. 20001-23-33-000-2021-00007-00 y 20001-23-33-000-2021-00009-00.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01900-00 Demandante: Johana Caviedes Pabón Demandado: Consejo de Estado - Sección Quinta y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 y segunda instancia de fecha de fecha 10 de marzo de 2022 y la sentencia de segunda instancia de fecha 24 de noviembre de 2022 adoptadas dentro del proceso electoral acumulado seguido en contra de JOHANA CAVIEDES PABON y radicados bajo los números 20-001-33-33-000-2021-01-00, 20-001-33-33-000- 2021-07-00, 20-001-33-33-000- 2021-09-00.

SEGUNDO: Que como consecuencia de lo anterior, se deje sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado de fecha 24 de noviembre de 2022 dentro de los procesos electorales radicados acumulados bajo los números 20-001-33-33-000-2021-01-00, 20-001-33- 33-000- 2021-07-00, 20-001-33-33-000- 2021-09-00 que confirmó la sentencia de primera instancia emitida por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante la cual se decretó la nulidad del acto de elección como personera del Municipio de Aguachica a la Dra. JOHANA CAVIEDES PABON.

TERCERO: Una vez sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado de fecha 24 de noviembre de 2022, ORDENAR a la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO que dentro del término de ocho (8) días siguientes a la notificación de la decisión profiera una nueva sentencia mediante la cual revoque la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo del Cesar y como consecuencia de ello se denieguen las pretensiones de la parte demandante.” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) En sesión ordinaria virtual, que consta en el Acta No. 87 de 13 de noviembre de 2020, el Concejo Municipal de Aguachica (Cesar) designó a Johana Caviedes Pabón como personera de este municipio para el periodo 2020-2024. 5. 2) En enero de 2021, Carlos Alberto Uribe Sandoval, Fredy José Martínez Jiménez y Octavio José Guerra Espinosa presentaron demandas, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, para que se declarara la nulidad del Acta No. 87 de 13 de noviembre de 2020, dado que se expidió con infracción de las normas en que debía fundarse. 6.

Como fundamento principal de las demandas, se alegó que, el 13 de diciembre de 2019, Johana Caviedes Pabón suscribió el contrato de prestación de servicios No. DP-4456-2019 con la Defensoría del Pueblo, motivo por el cual se encontraba inhabilitada para ocupar el cargo de personera del municipio de Aguachica, de conformidad con lo dispuesto en el literal g del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. 7. 3) El 10 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Cesar profirió sentencia en la cual encontró acreditado que, para el momento de la designación como personera del municipio de Aguachica, Johana Caviedes Pabón se encontraba incursa en la inhabilidad prevista en el primer supuesto del literal g del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, motivo por el cual accedió a las pretensiones de las demandas y, en ese sentido, negó las excepciones de mérito planteadas por la parte demandada, declaró la nulidad del acto del acto administrativo contenido en el Acta de Sesión Radicación: 11001-03-15-000-2023-01900-00 Demandante: Johana Caviedes Pabón Demandado: Consejo de Estado - Sección Quinta y otro Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 Ordinaria (se trascribe) “N° 051 del 6 de agosto de 2020”3 y definió las reglas que el Concejo Municipal de Aguachica debía tener en cuenta para elegir un nuevo personero. 8. 4) Esta decisión fue apelada4 por Fredy José Martínez Jiménez, Johana Caviedes Pabón y el Consejo Municipal de Aguachica.

El 24 de noviembre de 2022, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió desfavorablemente los recursos de apelación presentados, pues consideró que estaban acreditados todos los requisitos constitutivos de la causal de inhabilidad de intervención en la celebración de contratos. 9. El fundamento de la vulneración radicó, a juicio de la parte accionante, en que el Tribunal Administrativo de Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. 10.

Sobre este último, entiéndase la violación directa de la Constitución, la demandante señaló que las autoridades judiciales accionadas vulneraron su derecho al debido proceso dado que decretaron la nulidad solicitada de acuerdo con el primer supuesto del literal g del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y no con la segunda hipótesis de dicha norma.

En este mismo sentido, aseguró que el juez de segunda instancia se extralimitó en sus competencias ya que no se limitó a analizar la sentencia de primera instancia y el recurso de apelación, sino que también tuvo en cuenta las demandas y, a partir de esto, varió la fijación del litigio. 11. Señaló que se configuró un defecto sustantivo dado que se decidió con fundamento en el primer supuesto del literal g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y no en la segunda hipótesis de dicha norma, que era la que resultaba aplicable de conformidad con la fijación del litigio hecha por las 3 Mediante Auto de 7 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar corrigió esta decisión en el sentido de indicar que el acto que se declaró nulo fue el Acta No. 87 de 13 de noviembre de 2020. 4 Fredy José Martínez Jiménez planteó 3 reparos: (1) (se trascribe) “el Tribunal debió indicar que se configuraron los presupuestos necesarios para predicar la causal de inhabilidad conforme a la primera de las hipótesis del literal g del artículo 174 de la ley 136 de 1994, con ocasión a los fundamentos esbozados en los conceptos de violación de las demandas acumuladas y el acervo probatorio y no simplemente señalar que ello era una mera deducción, comoquiera que si se realizó un señalamiento fehaciente, claro y directo de dicho escenario como causal de inhabilidad en los conceptos de violación invocados.”;

(2) el tribunal (se trascribe) “no logró desarrollar en su Integridad cada uno de los elementos que integran la causal de nulidad deprecada, es decir, no señaló dentro del elemento objetivo que el contrato en cuya celebración la elegida hubiere intervenido, lo fue en interés propio o en interés de terceros, ni indicó que el lugar de ejecución del contrato correspondió al mismo municipio donde resultó electa la Dra. CAVIEDES PABÓN” y (3) cuestionó que el juez de primera instancia no se haya pronunciado de fondo sobre la excepción de mérito denominada (se trascribe) “inaplicabilidad de la inhabilidad enlistada en el literal g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994”.

Johana Caviedes Pabón y el Consejo Municipal de Aguachica plantearon 3 reparos en el mismo sentido: (1) El elemento objetivo que se requiere para que se configure la causal de inhabilidad invocada no se presentó en este caso, ya que el contrato No. DP-4456-2019 se celebró con la Defensoría del Pueblo, entidad que, a su juicio, no pertenece al nivel central o descentralizado de la administración;

(2) en este caso no se cumplió el propósito de la inhabilidad, el cual es evitar conflictos entre los intereses particulares, que tuvo como contratista, y los públicos, que luego deberá defender como personero y (3) señalaron que la inhabilidad en cuestión no aplica a contratos en los cuales la (se trascribe) “administración ofrece un servicio público a todos los ciudadanos, en igualdad de condiciones y en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales”.

Johana Caviedes Pabón presentó un argumento adicional consistente en que el juez de primera instancia desconoció la fijación del litigio que hicieron las partes pues, a pesar de que en esta etapa se definió que la nulidad del acto se estudiaría a la luz de la segunda hipótesis de la causal g del artículo 174 de la Ley 134 de 1994, lo que hizo el tribunal fue hacerlo con base en la primera hipótesis de la citada norma.

A partir de esto, aseguró que la interpretación hecha por los accionados fue irrazonable. 12. Por último, alegó que se incurrió en un desconocimiento del precedente contenido en las Sentencias de la Corte Constitucional C-618 de 1997, C-903 de 2008 y C-393 de 2019, así como en la Sentencia del Consejo de Estado de 30 de septiembre de 2021, Rad. 66001-23-33-000-2020- 00499-03.

Con estas providencias, la accionante pretendió demostrar que las causales de inhabilidad son de interpretación restrictiva, motivo por el cual no se podía fallar con base en una causal que no había sido invocada en la demanda ni incluida en la fijación del litigio. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros5 13. Fredy José Martínez Jiménez solicitó que se negara el amparo solicitado comoquiera que no se configuraron las causales específicas de procedibilidad alegadas.

En este sentido, señaló que la parte actora pretende usar la tutela como una instancia adicional para resolver divergencias interpretativas de la ley. 14. La Sección Quinta del Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cesar solicitaron, en escritos separados, que se negaran las pretensiones de la demanda como quiera que las sentencias proferidas por estas corporaciones no incurrieron en los defectos alegados por la parte actora. 15.

Carlos Alberto Uribe Sandoval, Octavio José Guerra Hinojosa, el Municipio de Aguachica y el Concejo Municipal de Aguachica guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de derechos. 2.2. Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.3. Identificación de defectos. 2.4. Fijación de la controversia. 2.5. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.6. Conclusión. 2.1. Identificación de derechos 16. Pese a que la parte accionante señaló en su solicitud de amparo como vulnerados varios derechos y principios, esta Sala centrará su análisis en la violación del derecho al debido proceso, pues ante una presunta vulneración de garantías constitucionales en el marco de una actuación judicial, cobra relevancia estudiar si este derecho fue lesionado durante el desarrollo del trámite judicial ordinario.

Asimismo, la vulneración de las 5 Mediante Auto de 24 de abril de 2023, el despacho sustanciador resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como parte demandada al Tribunal Administrativo de Cesar y a la Sección Quinta del Consejo de Estado, (3) vincular, en calidad de terceros interesados, a la Carlos Alberto Uribe Sandoval, Fredy José Martínez Jiménez, Octavio José Guerra Hinojosa, al Municipio de Aguachica y al Concejo Municipal de Aguachica y (4) negar la medida provisional solicitada por el accionante.

En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo. 2.2. Identificación de la providencia objeto de estudio 17. La Sala se centrará en analizar los reparos invocados respecto de la Sentencia de Segunda instancia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 24 de noviembre de 2022, puesto que, pese a que también se enjuició la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, la decisión del Consejo de Estado fue la que resolvió el litigio.

Asimismo, ante una eventual decisión favorable a las súplicas de amparo, será la autoridad que resolvió la controversia en segunda instancia, la encargada de dar cumplimiento a lo que se ordene. 2.3. Identificación de defectos 18. La Sala estima pertinente precisar que, si bien, la parte actora alegó de manera independiente la violación directa a la Constitución y el desconocimiento del precedente, lo cierto es que los reparos allí planteados resultan ser una reiteración de los hechos a título del defecto sustantivo, motivo por el cual estos defectos serán estudiados simultáneamente. 2.4.

Fijación de la controversia 19. Determinar, una vez verificados los requisitos de la acción de tutela contra providencia judicial, si la Sección Quinta del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, incurrió en un defecto sustantivo al decidir el proceso de nulidad electoral en cuestión con base en la primera hipótesis del literal g del artículo 174 de la Ley 134 de 1994. 2.5.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6 20. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional7, como pasa a explicarse. 6 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 7 De conformidad con la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez [de tutela] no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.

En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito en comento requiere la conjunción de 2 elementos: (1) la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela y (2) que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia; y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad.

Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional [Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019].

La Sala encontró que Johana Caviedes Pabón pretendió someter su pleito a una instancia adicional ya que, luego de analizar el expediente, se advirtió que la accionante reiteró los mismos reparos que ya había planteado en el recurso de apelación y en el escrito de tutela, y los cuales fueron contestados por la Sección Quinta del Consejo de Estado en la Sentencia de 24 de noviembre de 2022. 22.

En el recurso de apelación, la parte actora planteó el argumento consistente en que el Tribunal Administrativo de Cesar declaró la nulidad electoral solicitada con fundamento en una causal que no fue invocada por los demandantes y que no se incluyó en la fijación del litigio (se trascribe): “No obstante, con extrañeza observa esta defensa que el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia de instancia trae a colación el supuesto No. 1 del literal g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 lo cual configura una abierta violación al debido proceso, derecho de defensa y principio de congruencia que debe revestir las decisiones judiciales.

( ) Así las cosas, en este caso desborda el Tribunal Administrativo de Cesar el margen de decisión dentro del presente asunto, pues en la sentencia se traen a colación situaciones sobre las cuales no fue dado tratamiento a lo largo del proceso y respecto de las cuales no fue fijado el litigio” 23. Luego, en el escrito de tutela, la parte actora reiteró este argumento de la siguiente forma (se trascribe): “En este caso podemos ver como se aplicó por el Tribunal Administrativo del Cesar y la Sección Quinta del Consejo de Estado la inhabilidad contemplada en el primer supuesto normativo del literal G del artículo 174 de Ley 136 de 1994, norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional es inadecuada su aplicación a la situación fáctica objeto de revisión precisamente porque no fue esta la norma por la cual se dio inicio al juicio de nulidad electoral, se enmarco la defensa, se fijó el litigio y se presentaron los recursos de apelación.” 24.

La anterior inconformidad fue resuelta, en el juicio ordinario electoral, por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el siguiente sentido (se trascribe): “Al respecto, la Sección Quinta no encuentra que dentro del desarrollo de la audiencia inicial la conclusión sea como la vio la accionada. Se afirma de ese modo porque el tribunal a quo se decantó por incluir todo el panorama del contenido del literal g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y, ello resulta acorde con lo indicado en dos de las tres demandas acumuladas.

( ) En consecuencia, para la Sala la fijación del litigio sí incluyó la conducta de intervención en la celebración del contrato, prevista en el literal g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. Además, que como se vio en consideraciones precedentes fue mencionada expresamente en dos de las demandas acumuladas, sin que se advierta que se trató de una mera inferencia como lo indicó el a quo” 25.

De esta forma, se advierte que la parte actora, vía constitucional, alegó aspectos que ya habían sido expuestos en el proceso ordinario y Radicación: 11001-03-15-000-2023-01900-00 Demandante: Johana Caviedes Pabón Demandado: Consejo de Estado - Sección Quinta y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 analizados, en su momento, por el juez natural de la causa, lo cual impide al juez de tutela pronunciarse sobre los mismos. 26.

Por último, la Sala considera que el juez de segunda instancia no desconoció el precedente contenido en las Sentencias de la Corte Constitucional C-618 de 1997, C-903 de 2008 y C-393 de 2019, así como en la Sentencia del Consejo de Estado de 30 de septiembre de 2021, Rad. 66001-23-33-000-2020-00499-03. Esto es así porque, como se evidencia en la sentencia enjuiciada, la decisión de fallar conforme al primer supuesto del literal g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 se dio, no por un desconocimiento del carácter restrictivo de las causales de inhabilidad, como señaló la parte accionante, sino porque, según lo pretendido en 2 de las 3 demandas y lo actuado en la audiencia inicial, dicha causal sí fue invocada por los demandantes y sí se incluyó en la fijación del litigio. 27.

Así las cosas, se recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre el demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario. En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante.

Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional8. 2.6. Conclusión 28. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de tutela solicitado por Johana Caviedes Pabón, por las razones señaladas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier 8 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01900-00 Demandante: Johana Caviedes Pabón Demandado: Consejo de Estado - Sección Quinta y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedencia ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 recurso contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin9.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 9 secgeneral@consejodeestado.gov.co.