CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 3 de diciembre de 2025 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00399-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Defensoría de Familia - Centro Zonal Santa Rosa de Cabal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y Comisaria de Familia Santa Rosa de Cabal Asunto: autoridad competente para adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en el PARD a favor de una menor de edad y definir de fondo su situación jurídica.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111 modificados, respectivamente, por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
El 14 de marzo de 2025, una ciudadana dio a conocer la presunta vulneración de derechos en contra de la menor de edad V.M.F4 ante la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, la cual ordenó realizar la respectiva verificación de derechos a través del equipo interdisciplinario. Dicha diligencia se realizó ese mismo día, concluyendo que la menor de edad se encontraba en situación de violencia intrafamiliar.
Por lo anterior, la citada Comisaría dio apertura al PARD en favor de la menor de edad V.M.F., ordenando su ubicación en medio institucional en la Asociación Mundos Hermanos sede Pereira. 2. El 12 de mayo de 2025, la menor de edad V.M.F ingresó al Hospital Santa Mónica del municipio de Dosquebradas, para ser atendida por un presunto abuso 1 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se anota en este acápite reposa en el expediente del conflicto núm. 1100103060002025039900 en SAMAI. 4 Por tratarse de una menor de edad, con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad se omitirá su nombre y el de sus familiares, y sólo se utilizarán las iniciales de sus nombres.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 sexual del cual fue víctima en el interior del medio institucional donde se encontraba ubicada, por lo que la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal adelantó las actuaciones administrativas pertinentes para su protección. 3. El 22 de mayo de 2025, la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal remitió el asunto por competencia a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, al considerar que ante el presunto abuso sexual en contra de la menor de edad V.M.F. era competencia preferente y exclusiva del defensor de familia continuar con el PARD, conforme lo dispuesto en el articulo 5 parágrafo 1 de la Ley 2126 de 2021. 4.
El 28 de mayo de 2025, en aplicación al interés superior de la menor de edad V.M.F., la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal de Cabal avocó conocimiento del trámite y modificó la medida provisional de ubicación en medio institucional, de la Asociación Mundos Hermanos sede Pereira a la Institución Arcoíris Claret Femenino en el municipio de Pereira. 5.
Asi mismo, el 28 de mayo de 2025, la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, propuso conflicto negativo de competencia, ante el juez de familia de Pereira (reparto) al considerar que el trámite debía continuar en conocimiento de la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, por ser la autoridad competente para conocer asuntos donde se encuentran relacionados hechos de violencia intrafamiliar. 6.
A través de auto núm. 543 del 12 de junio de 2025, el Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal rechazó el trámite por competencia, aludiendo que al ser un trámite de única instancia era competencia de los Juzgados Civiles Municipales, y, remitió la diligencia al Juzgado Primero Civil Municipal de Santa Rosa de Cabal. 7. Mediante de auto del 29 de julio de 2025, el Juzgado Primero Civil Municipal de Santa Rosa de Cabal, requirió a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, a efectos de que certificara la actual ubicación de la menor de edad V.M.F. 8.
Mediante escrito del 29 de julio de 2025 la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, atendió el requerimiento del juzgado informando que mediante auto de 1° de julio de 2025: (i) modificó la medida provisional de ubicación en medio institucional adoptada en favor de la menor de edad V.M.F. y la ubicó en medio familia solidaria en cabeza del señor M. O. T. (padrino de bautizo), quien reside en la Vereda San Andrés del municipio de Chinchiná – Caldas; y (ii) remitió el PARD a la Comisaría de Familia de Chinchiná, para que continuara conociendo del asunto teniendo en cuenta la ubicación de la menor.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 9. Mediante auto del 31 de julio de 2025, el Juzgado Primero Civil Municipal de Santa Rosa de Cabal, rechazó el trámite por competencia, indicando que debía ser conocido por el juez del domicilio donde se encuentra la menor de edad, esto es, al Juzgado Promiscuo de Familia de Chinchiná por lo que procedió a remitirlo. 10.
El 12 de agosto de 2025, el Juzgado Promiscuo de Familia de Chinchiná, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y remitió las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, a efectos de que dirimiera el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal y la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal. 11.
Recibido el conflicto en la Sala se comunicó el asunto a las autoridades involucradas, para que se pronunciaran sobre el mismo. Consta en el expediente que mediante escrito de 9 de octubre de 2025, la Comisaría de Familia de Chinchiná allegó a la Sala la Resolución núm. 35 del 20 de agosto de 2025, en la que consta que dicha comisaría continuó el trámite del PARD remitido por la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal el 29 de julio de 2025, y resolvió la situación jurídica de la menor de edad V.M.F. así:
ARTÍCULO PRIMERO: DEFINIR LA SITUACIÓN JURIDICA de la niña V.M.F.
ARTÍCULO SEGUNDO: MODIFICAR la medida de restablecimiento de derechos de la niña V.M.F. consistente en la ubicación en familia extensa y sustituirla por la de la ubicación de su familia de origen al lado de la señora B.B.F.V. en calidad de progenitora.
ARTÍCULO TERCERO: OTORGAR LA CUSTODIA de la niña V.M.F. de forma compartida entre sus progenitores […]. […]
ARTÍCULO SEPTIMO: REMITIR POR COMPETENCIA TERRITORIAL el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a la Comisaria de Familia de Santa Rosa de Cabal- Risaralda, para que realice el seguimiento a las medidas ordenadas y rindan los correspondientes informes social y psicológico, determinando el cambio de medida o de situación jurídica, en caso de ser necesario. […]
ARTÍCULO NOVENO: ORDENAR al equipo psicosocial de la autoridad administrativa competente, realizar el seguimiento por un término que no exceda los seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, termino en el cual se determinará si procede el cierre del proceso cuando el mismo, ya hubiera superado la vulneración de derechos y cuente con las condiciones para garantizar sus derechos, conforme lo establece el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. […] Igualmente, de la documentación remitida a la Sala por la Comisaria de Familia de Chinchiná consta, que ésta en cumplimiento del numeral séptimo de la citada Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Resolución núm. 35 del 20 de agosto de 2025, el 26 de agosto de 2025, remitió el PARD a la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal por competencia territorial, para que realizara el seguimiento psicosocial.
Y que, luego de ello, el 3 de septiembre de 2025, la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal remitió por competencia para el respectivo seguimiento a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, señalando que «conforme a lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006 y la Ley 2126 de 2021, está comisaria de Familia tiene competencia en materia de violencia intrafamiliar y violencia sexual en el marco de la familia, mas no para el conocimiento ni seguimiento de casos relacionados con presunto abuso sexual, los cuales corresponden al ICBF». 12.
Mediante escrito de 30 de octubre la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal precisó, que el PARD de la menor V.M.F. ya había sido resuelto por la Comisaría de Familia del Municipio de Chinchiná, y que se encontraba pendiente por resolver la autoridad competente para realizar el seguimiento de las medidas ordenas por dicha comisaría. II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el 26 de agosto de 2025 el edicto número 371 por el término de cinco días (28 de agosto al 3 de septiembre de 2025), para la presentación de consideraciones o alegatos por parte de las autoridades involucradas y personas interesadas en el trámite del conflicto.
Según constancia Secretarial del 27 de agosto de 2025, se comunicó sobre el inicio de este trámite al Juzgado Promiscuo de Familia de Chinchiná – Caldas, a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, a la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Juzgado Cuarto de Familia de Pereira, al Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, al Juzgado Primero Civil Municipal de Santa Rosa de Cabal, a la Comisaría de Familia de Chinchiná, a la señora B.B. F. V. (madre de la menor de edad V.M.F.) al señor A.M.S. (padre de la menor de edad V.M.F.), al señor M. O. T. (Familia Solidaria – Padrino de la menor de edad V.S.F.). y a la Personería Municipal de Chinchiná. Según consta en informe secretarial del 4 de septiembre de 2025, vencido el término de fijación del edicto, las autoridades involucradas y los particulares interesados en el presente conflicto guardaron silencio.
Mediante informe del 9 de octubre de 2025, la Secretaría de la Sala informó al despacho ponente que la Comisaría de Familia de Chinchiná remitió documentos al expediente. Igualmente informó que el 30 de octubre de 2025, la Defensoría de Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, también aportó información al expediente.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Defensoría de Familia Centro Zonal Santa Rosa de Cabal - Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) Sus argumentos se toman del oficio que presentó el 30 de octubre de 2025, mediante el cual, sostuvo: […] es la comisaria de familia quien tiene la competencia para conocer de este caso, así en la actualidad se encuentre en etapa de seguimiento a la medida, lo anterior dado que: La Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal asumió legítimamente la competencia para conocer el caso, y ha desarrollado diligencias preliminares y adoptado medidas provisionales conforme al debido proceso.
La aparición de presuntos hechos de violencia sexual no constituye una causa autónoma que justifique el traslado del proceso, sino una circunstancia adicional que debe ser conocida y gestionada por la misma autoridad que inició el procedimiento. Finalmente, señala que es importante «generar un precedente con este caso para que en el futuro cada autoridad administrativa asuma la competencia propia de sus funciones y de esta manera prestar el mejor servicio para nuestros NNA, sin dilataciones y posibles re victimizaciones». 2.
Comisaría de Familia Santa Rosa de Cabal No presentó consideraciones. Sus argumentos se toman del oficio del 3 de septiembre de 2025, mediante el cual remite por competencia el asunto para seguimiento a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, en el cual señaló que «conforme a lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006 y la Ley 2126 de 2021, está comisaria de Familia tiene competencia en materia de violencia intrafamiliar y violencia sexual en el marco de la familia, mas no para el conocimiento ni seguimiento de casos relacionados con presunto abuso sexual», los cuales corresponden al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) en su calidad de autoridad administrativa de protección. En consecuencia, considera que, «en aplicación de los principios de protección integral, prevalencia y corresponsabilidad consagrados en la citada normativa, remite el proceso con el fin de que ese centro zonal adelante las actuaciones correspondientes y se garantice la protección y restablecimiento de los derechos de la menor».
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos5.
La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia6. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.
Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia, (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).
En el libro primero del citado código se regula un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido 5 Sentencia T-1015 del 7 de septiembre de 2010. 6 Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991).
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 vulnerados». Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. • La Ley 1878 de 20187 introduce modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia) de las cuales se destacan las siguientes: El artículo 1° modifica el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, «en todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.
Esta modificación prevé que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación, cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3° de la Ley 1878 modifica el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adiciona el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.
El artículo 6° modifica el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento a las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098 con sus modificaciones, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 20198 modifica el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018.
De esta norma, destaca la Sala: 7 «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 8 «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.
El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, así como, la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad (mayores y menores de edad).
La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera pueda prolongarse hasta que el Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modifica las reglas de competencia establecidas en el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006.
El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla en tres fases o etapas: i) la verificación de los derechos (artículo 52, modificado por el artículo 1º de Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los artículos 3º y 4º de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento a esas medidas transitorias (artículo 103, modificado por el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. 1.2 Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas.
Reiteración9 9 Entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencia administrativa núm. 110010306000-2025-00102, decisión del 28 de mayo de 2025, reiterado en decisiones del 11 de junio de 2025 con radicados 110010306000-2025-00108 y 110010306000- Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 1.2.1 Competencia de la Sala La Ley 1878 de 201810 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir de manera integral en todo el territorio nacional11.
Como antes se mencionó, el artículo 3º de la citada ley modifica el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adiciona el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.
En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en las cuales determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia conocer del conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, y d) La competencia de la Sala en el caso concreto. a. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas. 2025-00112; decisión del 26 de noviembre de 2025, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Conflicto de competencia administrativa núm. 110010306000-2025-00426. 10 «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 11 Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).
Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el libro primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala. b. La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso).
Reiteración12 Dispone la norma en cita: Artículo 21. Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es competente para conocer los conflictos de competencia que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.
Ante esta disposición, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA, respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resulta opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA, modificados, respectivamente, por los artículos 2º, 19 y 27 de la Ley 2080 de 2021. 12 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001-03-06-000-2022-00276 00 del 7 de febrero de 2023; y Radicación 11001-03-06-000-2025-00390 00 del 15 de octubre de 2025 Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 De esta manera, los jueces de familia y la Sala de Consulta tienen una competenciaa prevención para resolver los conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia, conforme a las normas enunciadas. c. El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia13 La Ley 1878 de 2018 modificó el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), cuyo propósito fue reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional) y lograr que la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes fuera realmente efectiva.
Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), esto es: i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), y ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y más adelante, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019. i) Trámite al que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018.
Reiteración14 El artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 regula la «iniciación de la actuación administrativa» del PARD. Este trámite se extiende también al artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3º del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 cobija ambos preceptos. El artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, para precisar aspectos atinentes al auto de apertura del PARD y a su contenido.
De las modificaciones realizadas debe resaltarse el parágrafo tercero, conforme al cual: 13 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001-03-06-000-2023-00341- 00 del 4 de octubre de 2023. 14 Cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 201611001-03-06-000-2022 00276-00 del 7 de febrero de 2023.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Parágrafo 3º: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. […] [Subraya la Sala].
En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, a partir del momento en que tengan conocimiento de la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente.
Estas autoridades son los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (artículo 21, numeral 16 del CGP, arriba analizado). Es así como, respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre tales autoridades en la etapa inicial del PARD15, hay norma especial16, en virtud de lo cual, los jueces de familia que tengan jurisdicción desde el punto de vista territorial17,son los competentes para resolverlos; en oposición, la misma Ley 1878 de 2018 no contempla una disposición especial en materia de conflictos de competencia en la etapa de seguimiento, es decir, en la fase de evaluación de las medidas de protección definitivas, en consecuencia de lo cual, frente a tales conflictos, la Sala de Consulta mantiene su competencia para dirimirlos, conforme lo establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, tal como se explicará en el numeral siguiente.
De otra parte, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia18 dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que éste, actuando en remplazo de la autoridad administrativa19, avoque conocimiento y defina la situación jurídica del 15 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra en este artículo y en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3º de la Ley 1878 cobija a ambos artículos. 16 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial - Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006 y sus modificaciones, entre ellas, las dispuestas en la Ley 1878 de 2018, de modo que, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA solo se aplican para suplir sus vacíos. 17 Regla de competencia territorial.
Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. 18 Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 19 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».
A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 niño, niña o adolescente, situación que ha de decirse, con la Ley 1878 en su artículo 4° parágrafo 4º quedó calificada como falta gravísima20.
La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial21. Entonces, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía) ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido por vencimiento de los términos para el trámite y conclusión del PARD, puede presentarse conflicto de competencias administrativas entre el juez y la correspondiente autoridad administrativa.
Esta precisa hipótesis no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia, razón por la cual, queda sometida a la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en especial a las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39), y que por mandato de su artículo 2º, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos22.
Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia (o los que cumplan sus funciones en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces), y las autoridades administrativas en el marco de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos regulados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. ii) Los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y más adelante, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: 20 L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima». 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220017600 del 22 de septiembre de 2022.
Reiterada en la radicación 11001030600020220023600 del 13 de diciembre de 2022, entre otras. 22 Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código».
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Por su parte, el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018 que inicialmente modificó el artículo 103 del Código de Infancia y Adolescencia, y que posteriormente fue a su vez modificado por el artículo 208 de la Ley 1952 de 2019, introduce tres cambios importantes al mencionado código, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.
Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a. Decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos». b. - Ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos». c. - «La declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
En todo caso, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, la declaratoria de adoptabilidad solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala23, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.
Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval, por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución 11199 del 2 de diciembre de 2019 por la cual reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la 23 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220023400 del 7 de diciembre de 2012. 11001030600020220017600 del 22 de septiembre de 2022, entre otras.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018.
Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […] 1.2. El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […].
Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] 4.
Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5. El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […]. 3. Asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.
Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias en esta Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 etapa.
En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, la Sala mantiene su competencia para dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. En el marco legal descrito, la Sala pasa a analizar su competencia en el presente caso, y con base en ello fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. d. La competencia de la Sala en el caso concreto Como quiera que el proceso administrativo de restablecimiento de derechos se inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de 2018), dicha norma le es aplicable en su integridad.
El presente asunto se refiere a la definición de la autoridad competente para adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas por la Comisaría de Familia de Chinchiná mediante Resolución núm. 35 del 20 de agosto de 2025 dentro del PARD de la menor de edad V.M.F., como consecuencia del presunto abuso sexual, que se advirtió durante la etapa inicial del PARD.
De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional o, si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal es una autoridad del orden nacional y la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, es una autoridad del orden municipal; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, relacionada con la definición de la autoridad competente para adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de los derechos adoptadas en favor de la menor de edad V.M.F.; y iii) todas las autoridades involucradas, han negado su competencia sucesivamente, para adelantar el seguimiento del PARD de la menor de edad V.M.F. Ahora, bien, como la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
Además, la Sala conoce, porque el proceso se encuentra en etapa de seguimiento. Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Además, la Sala tiene la competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva24. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho, para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes que reposan en el expediente, la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para continuar el PARD que se encuentra en etapa de seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en la Resolución núm. 35 del 20 de agosto de 2025 por la Comsaria de Familia de Chinchiná en el PARD adelantado en favor de la menor de edad V.M.F. Lo anterior, por cuanto, si bien inicialmente se configuró un conflicto negativo de competencia ante la Sala, entre la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Santa Rosa de Cabal y la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, relativo a determinar la autoridad competente para tramitar el PARD de la menor de edad V.M.F. En el trámite de dicho conflicto, la Comisaría de Familia del Municipio de Chinchiná, informó que mediante Resolución 035 del 20 de agosto de 2025 avocó conocimiento 24 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 y definió la situación jurídica de la menor de edad V.M.F. y ordenó a la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, por competencia territorial, realizar el seguimiento de la medida. La Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal negó competencia y trasladó el proceso a la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, invocando el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2126 de 2021, por tratarse de hechos en los que se presentó un presunto abuso sexual.
Por lo anterior, lo que corresponde a la Sala es determinar qué autoridad entre la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal y la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Santa Rosa de Cabal- debe realizar el seguimiento al PARD a favor de la menor de edad V.M.F. La Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, señala que es la Comisaria de Familia de Santa Rosa de Cabal, la competente para conocer el seguimiento a la medida, lo anterior dado que dicha Comisaría asumió legítimamente la competencia para conocer el caso, y ha desarrollado diligencias preliminares y adoptado medidas provisionales.
Sostuvo que, la aparición de presuntos hechos de violencia sexual no constituye una causa autónoma que justifique el traslado del proceso, sino una circunstancia adicional que debe ser conocida y gestionada por la misma autoridad que inició el procedimiento. Por su parte, la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, manifestó que la competencia para adelantar el seguimiento es de la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, señalando que «conforme a lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006 y la Ley 2126 de 2021, está comisaria de Familia tiene competencia en materia de violencia intrafamiliar y violencia sexual en el marco de la familia, mas no para el conocimiento ni seguimiento de casos relacionados con presunto abuso sexual», los cuales corresponden al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) en su calidad de autoridad administrativa de protección. Para resolver el problema jurídico planteado la Sala analizará: i) El proceso administrativo de restablecimiento de derechos: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo.
Reiteración. ii) Seguimiento a las medidas transitorias de restablecimiento de derechos según lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018. Reiteración. iii) Función armónica entre la autoridad administrativa que tiene la competencia del proceso y el coordinador del Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
Reiteración Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 iv) Autoridades vinculadas al procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Reiteración. v) El enfoque diferencial frente a la protección de los derechos de las niñas víctimas de violencia sexual iv) El caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable 5.1. El proceso administrativo de restablecimiento de derechos: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo. Reiteración25 El proceso administrativo de restablecimiento de derechos está regulado en los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, los cuales fueron modificados por los artículos 3° y 4°, respectivamente, de la Ley 1878 de 201826.
El artículo 99 de dicha ley, modificado por el artículo 3º de la Ley 1878, regula la etapa inicial del proceso en los siguientes términos: Artículo 99. Iniciación de la actuación administrativa. El niño, la niña o adolescente, su representante legal, la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, o cualquier persona, podrá solicitar ante el Defensor o Comisario de Familia, o en su defecto el Inspector de Policía la protección de los derechos de aquel cuando se encuentren vulnerados o amenazados.
Cuando del estado de verificación el Defensor o el Comisario de Familia o, en su defecto, el Inspector de Policía tengan conocimiento de la vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, dará apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, mediante auto contra el cual no procede recurso alguno. En el auto de apertura de investigación se deberá ordenar: […]
PARÁGRAFO 1 º. Si la autoridad competente advierte la ocurrencia de un posible delito, deberá denunciarlo ante la autoridad penal competente de manera inmediata.
PARÁGRAFO 2 º. En los casos de inobservancia de derechos, la autoridad administrativa competente deberá movilizar a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, dictando las órdenes específicas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes de manera que se cumplan en un término no mayor a diez (10) días. […]. 25 Consejo de Estado, sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 23 de marzo de 2023, radicación 11001-03-06-000-2023-00002-00. Consejo de Estado, sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 18 de junio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00019-00. 26 Modifica algunos artículos de la Ley 1098 de 2006. Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Respecto al trámite, el artículo 100 de la citada normativa, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 dispone lo siguiente: Una vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] De las pruebas practicadas antes de la audiencia de pruebas y fallo, mediante auto notificado por estado, se correrá traslado a las partes por un término de 5 días, para que se pronuncien conforme a las reglas establecidas en el procedimiento civil vigente.
Vencido el término del traslado, mediante auto que será notificado por estado, se fijará la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, en donde se practicarán las pruebas que no hayan sido adelantadas, se dará traslado de estas y se emitirá el fallo que en derecho corresponda. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derecho o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.
Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.
Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. […] [Subraya la Sala]. En relación con el fallo, el artículo 101 de la norma prevé: [l]a resolución deberá contener una síntesis de los hechos en que se funda, el examen crítico de las pruebas y los fundamentos jurídicos de la decisión. Cuando contenga una medida de restablecimiento deberá señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente.
La resolución obliga a los particulares y a las autoridades prestadoras de servicios requeridos para la ejecución inmediata de la medida. [Subraya la Sala] Finalmente, en relación con el carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria del estado de vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878, consagra que: Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 […] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.
En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Del recuento normativo expuesto, es claro para la Sala que, con el fin de garantizar el interés superior del menor de edad y la protección constitucional y legal de los niños, las niñas y los adolescentes, el Legislador ha buscado que en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos las actuaciones se adelanten con celeridad y eficacia, y, además, las autoridades administrativas cuenten con un procedimiento claro que les permita actuar de forma armónica y oportuna, en pro de restablecer, en el menor tiempo posible, los derechos superiores violentados.
Es así como, incluso, el artículo 100 ya citado, dispone que, el incumplimiento de los términos por parte de las autoridades administrativas o judiciales competentes para adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, es causal de falta gravísima27. 27 Ley 1098 de 2006, artículo 100, Parágrafo 4o. El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Ahora bien, en cuanto al vencimiento de términos en el proceso administrativo y la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, el artículo 103 del Código de la Infancia y Adolescencia, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878, establece que la autoridad administrativa pierde la competencia, en la fase del seguimiento, si no define de fondo la situación jurídica del menor de edad, en las siguientes oportunidades: i) Cuando supere los seis meses iniciales, sin que se haya definido la situación jurídica del menor o sin que se hubiere resuelto el recurso de reposición. ii) Cuando excede el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, esto es, al superar los seis meses, sin que la autoridad administrativa haya prorrogado dicho término, o iii) Cuando se haya vencido el término total que puede durar el PARD, incluyendo el seguimiento, esto es, dieciocho meses. 5.2.
Seguimiento a las medidas transitorias de restablecimiento de derechos según lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018. Reiteración28. Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, la Sala debe hacer las siguientes precisiones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.
La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de octubre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00372-00, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 28 de mayo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00153-00.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos. Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.
En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).
El proceso administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.
En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.
Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser decidida por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala29, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.
Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de octubre de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00006-00.
Reiterada en los siguientes conflictos: 11001-03-06- 000-2017-00167-00 del 12 de diciembre de 2017 y 11001-03-06-000-2019-00016-00 del 27 de marzo de 2019, entre otros. Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución núm. 11199 del 2 de diciembre de 201930, que reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.
El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […]. 1.2.
El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2. El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […]. 4.
Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5. El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […] 31. 30 «Por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)». 31 «Artículo 1º.
Reglamentación del mecanismo. Reglaméntese el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, con el fin de decidir sobre el otorgamiento o no del respectivo aval, de acuerdo con las condiciones y requisitos establecidos para ello en la presente resolución. Artículo 2°.
Objetivo del mecanismo. Analizar los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que sean puestos a consideración del Director Regional o de la Dirección de Protección, según sea el caso, para determinar la pertinencia de otorgar a la autoridad administrativa, el aval para la ampliación del término de seguimiento, cuando se advierta que de acuerdo con las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, no es posible definir de fondo el proceso en el término máximo establecido en la Ley 1098 de 2006, a pesar de haber cumplido con cada una de las etapas procesales.
Parágrafo primero. Este mecanismo no constituye una instancia del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, y no es una etapa procesal para subsanar yerros o actuaciones que no se realizaron durante los 18 meses de duración del proceso, por lo cual no podrán presentarse Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 3. Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, al defensor de familia, al comisario de familia o al inspector de policía, según el caso, o bien al juez de familia, cuando actúe en reemplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. 5.3.
Función armónica entre la autoridad administrativa que tiene la competencia del proceso y el coordinador del Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Reiteración32 La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia este último modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 (descritos en el acápite anterior), permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) Evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) Con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.
Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6º de la Ley 489 de 199833 y 3º del CPACA (Ley 1437 de 2011). ante el Director Regional, procesos en los que se configure pérdida de competencia o cualquier causal de nulidad».
(Subrayas añadidas). 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de mayo de 2025, 11001- 03-06-000-2025-00160-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de mayo de 202511001-03-06-000-2025-00161-00. 33 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 200734, compilado en el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 201535, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.
Al respecto, el mencionado artículo determina lo siguiente: Artículo 2.2.4.9.2.5. Seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento. En los términos del inciso 2° del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, para el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento de derechos adoptadas por los Defensores de Familia o Comisarios de Familia, estos deberán remitir de manera inmediata al Coordinador del Centro Zonal o Seccional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o quien haga sus veces, información y copia de la decisión correspondiente debidamente ejecutoriada.
La anterior se entiende sin perjuicio de la obligación que les asiste a los Defensores y Comisarios de Familia para hacer seguimiento y evaluación de las medidas definitivas de restablecimiento de derechos, que adopten en desarrollo de sus funciones. La Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo.
Sin embargo, aunque el seguimiento se realiza de forma coordinada, la autoridad que debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, que determine e imponga la medida de restablecimiento definitiva, es la autoridad administrativa que tiene la competencia del proceso. Se recuerda que, definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente corresponde a la decisión que debe tomar la autoridad que tiene la competencia del PARD para determinar el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad. 5.4.
Autoridades vinculadas al procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Reiteración36 34 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». 35 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho». 36 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de octubre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2022-00269-00.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 El análisis de cualquier situación que afecte o incida en la vida de los niños, niñas y adolescentes tiene como referentes primordiales la Constitución Política de 1991, la Convención Internacional de los Derechos del Niño37, y el Código de la Infancia y la Adolescencia expedido por la Ley 1098 de 2006.
Asimismo, deben tenerse presentes otras disposiciones legales, en especial la Ley 294 de 1996, sobre violencia intrafamiliar y sus modificaciones38 y la Ley 1146 de 200739. El conjunto normativo enunciado y las demás disposiciones que lo complementan o reglamentan, asignaron a autoridades especializadas el deber de velar por la conservación de la familia y el interés superior de los niños, niñas y adolescentes; distribuyeron competencias y organizaron procedimientos administrativos y servicios estatales y sociales destinados a brindar protección y a restablecer los derechos de los menores.
El Código de la Infancia y la Adolescencia enlistó y definió los derechos de los menores y reguló su garantía y prevención, para lo cual estableció una serie de «medidas de restablecimiento de los derechos» y el procedimiento administrativo para su concreción y efectividad40. Su finalidad es la protección de los niños, niñas o adolescentes que se encuentren en condiciones de riesgo o vulnerabilidad, así como la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que les fueron vulnerados (artículo 50 de la Ley 1098 de 2006)41.
Con el fin de garantizar el acceso a los mecanismos de defensa y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, sujetos de especial protección por mandato de los artículos 44 y 45 de la Constitución Política42 la competencia 37 Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y aprobada por la Ley 12 de 1991 (enero 22). 38 «Por la cual se desarrolla el artículo 42 de la Constitución Política y se dictan normas para prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar». 39 Ley 1146 de 2007 (julio 10) «Por medio de la cual se expiden normas para la prevención de la violencia sexual y atención integral de los niños, niñas y adolescentes abusados sexualmente». 40 Ley 1098 de 2006, Títulos I, II y III. 41“Título II, Garantía de derechos y prevención, Capítulo II.
Medidas de restablecimiento de los derechos. Artículo 50. «Restablecimiento de los derechos. Se entiende por restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados.» 42 Constitución Política, artículo 44. «Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajos riesgosos.
Gozarán también de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. / La familia, la sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 para conocer y decidir sobre los procesos de restablecimiento de los derechos y la imposición de las medidas previstas para tal fin, se radicó en diferentes autoridades, unas con carácter principal, otras con carácter subsidiario, e incluso, otras que ejercen dicha competencia de forma supletoria y excepcional. a) Defensorías de Familia.
Titularidad principal para asegurar el restablecimiento de los derechos de la infancia y la adolescencia. Reiteración43 Los artículos 79 y 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) asignaron a las Defensorías de Familia, configuradas como grupo interdisciplinario, una responsabilidad principal y genérica de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en los siguientes términos: Artículo 79.
Defensorías de familia. Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes. [subrayado por fuera del texto original]. El mismo Código radicó en el Defensor de Familia las acciones particulares y concretas que debe realizar el Estado para hacer efectiva la garantía de los derechos de los menores y su reparación: Artículo 82.
Funciones del defensor de familia. Corresponde al Defensor de Familia: 1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza. 2. Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes. 3.
Emitir los conceptos ordenados por la ley, en las actuaciones judiciales o administrativas. 4. Ejercer las funciones de policía señaladas en este Código. de los infractores. / Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.» // Artículo 45. «El adolescente tiene derecho a la protección y a la formación integral./ El Estado y la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de la juventud». 43Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de octubre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2022-00269-00.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 5. Dictar las medidas de restablecimiento de los derechos para los niños y las niñas menores de catorce (14) años que cometan delitos. 6. Asumir la asistencia y protección del adolescente responsable de haber infringido la ley penal ante el juez penal para adolescentes. […]. Esta Sala ha considerado44 que de la disposición transcrita se deduce una cláusula general de competencia cuya titularidad ejerce el defensor de familia con el grupo interdisciplinario, que conforman las defensorías de familia, como autoridad experta para procurar la garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, prevenir su vulneración, y lograr su restablecimiento.
Para la Sala, no admite duda que las defensorías y los defensores de familia han sido instituidos especial y específicamente para hacer efectiva la protección especial constitucional de sus derechos cuando se encuentran en situaciones de violación o seria amenaza contra los mismos. Esta competencia principal a cargo de las defensorías y los defensores de familia no implica eliminar competencias concretas de otras autoridades obligadas en casos específicos a actuar en desarrollo de la protección constitucional reforzada, bien sea con carácter exclusivo, porque se trabaja de manera concurrente con el ICBF.
Estas autoridades por supuesto, operan bajo las modalidades y en las circunstancias que la ley fija al establecerlas, como sucede en los casos de vulneración o amenaza de los derechos en un escenario de violencia intrafamiliar, como se analizará más adelante. Pero aún en estos casos de competencia de otras autoridades, las defensorías y los defensores de familia están obligados a prestar acompañamiento y asistencia complementaria a partir de su competencia principal y general, además de los principios de colaboración y concurrencia, interés superior, protección integral y prevalencia de los derechos de los niños (artículos 44, 113 y 209 de la Constitución Política, y 7, 8, 9 y 10 de la Ley 1098 de 2006)45. 44 Al respecto se pueden revisar el conflicto de competencia con radicado número 11001-03-06-000- 2015-00148-00. 45 La Sala recuerda nuevamente el principio de corresponsabilidad, al cual se hizo referencia en los conflictos de competencias radicados con los números 2015-00018 y 2015-00019, en donde se expresó: «En virtud de lo expuesto, la competencia asignada al comisario de familia no exonera a la Defensoría de Familia del deber de adoptar las demás medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar a favor de las niñas ASMG y MMG, así como de efectuar el seguimiento de dichas medidas y brindar su colaboración y apoyo a la Comisaría de Familia».
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 b) Comisarías de Familia: competencia subsidiaria en ausencia de defensorías de familia y competencia principal en asuntos relacionados con la violencia intrafamiliar. Ley 2126 de 2021 Reiteración46 La competencia para conocer y decidir los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, y para dictar, en el curso de estos, medidas de protección o restablecimiento de derechos en favor de los niños, se encuentra a cargo de diferentes autoridades, unas con carácter principal (defensores de familia y comisarios de familia)47; otras, de manera subsidiaria (comisarías de familia)48, y algunas, incluso, de forma supletoria y excepcional (inspectores de policía y jueces de familia).
De acuerdo con los artículos 96 y 98 de la Ley 1098 de 2006, a las Comisarías de Familia se les asigna una competencia subsidiaria para conocer y desarrollar el PARD en favor de los niños, niñas y adolescentes, cuando en el municipio donde no hay defensor de familia, bien porque el cargo no está creado o bien por ausencia de su titular.
Por razón de sus funciones y de lo dispuesto en la citada Ley 1098, tanto las comisarías de familia como las defensorías de familia forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y debían operar bajo los lineamientos técnicos impartidos por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Ahora bien, la Ley 2126 de 202149, reguló la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarías de Familia y derogó expresamente los artículos 83 y 86 de la Ley 1098 de 2006.
Dicha ley derogó, en algunos casos, desde su vigencia (4 de agosto de 2021) y, en otros casos, dos años después de su vigencia, disposiciones contenidas en la Ley 1098 de 2006. 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de octubre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2022-00269-00. 47 Artículo 96. Autoridades competentes.
Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente Código. // El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. 48 Artículo 98.
Competencia subsidiaria. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector De Policía. 49 Ley 2126 de 2021 «Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones».
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Respecto de la naturaleza jurídica de las Comisarías de Familia, antes prevista en el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006, el artículo 3° de la Ley 2126 de 2021 estableció: Artículo 3°. Naturaleza jurídica. Las Comisarías de Familia son dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales, conforme a los términos establecidos en la presente ley.
A su vez, el artículo 5° de la Ley 2126 de 2021, reguló la competencia de los comisarios y comisarías de familia, los cuales conocerán en los casos de violencia en el contexto familiar, concepto que según dicha norma se debe entender como: […] comprende toda acción u omisión que pueda causar o resulte en daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, patrimonial o económico, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión que se comete por uno o más miembros del núcleo familiar, contra uno o más integrantes del mismo, aunque no convivan bajo el mismo techo.
Dicho artículo estableció la competencia de las comisarías según quién cometa la conducta, así: También serán competentes cuando las anteriores conductas se cometan entre las siguientes personas: a) Las y los cónyuges o compañeros permanentes, aunque se hubieren separado o divorciado. b) El padre y la madre de familia, aun cuando no convivan en el mismo hogar, si el maltrato se dirige contra el otro progenitor o progenitora. c) Las personas encargadas del cuidado de uno o varios miembros de una familia en su domicilio o residencia o cualquier lugar en el que se realice la conducta, que no sean parte del núcleo familiar, y de los integrantes de la familia. d) Personas que residan en el mismo hogar o integren la unidad doméstica sin relación de parentesco. e) Personas con las que se sostiene o se haya sostenido una relación de pareja, cohabitacional o no, de carácter permanente que se caracterice por una clara e inequívoca vocación de estabilidad.
La Ley 2126 de 2021 destacó la necesidad de adoptar medidas para evitar los constantes conflictos de competencia entre los comisarios de familia y defensores de familia cuando en un mismo municipio concurren esas dos autoridades. En tal sentido, el parágrafo 1° del artículo 5° de dicha ley, propuso criterios diferenciadores para delimitar las competencias, así: Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 1.
El comisario o la comisaria de familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes cuando se presenten vulneraciones o amenazas de derechos dentro del contexto de la violencia familiar, excepto cuando se trate de cualquier forma de violencia sexual. 2. El defensor o la defensora de familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes en las circunstancias de vulneración o amenaza de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia familiar. 3.
El defensor o la defensora de familia será competente respecto de cualquier forma de violencia sexual, sin distinción de quien cometa la vulneración. En caso de existir dentro del mismo núcleo familiar otros niños, niñas y adolescentes víctimas de violencias distintas a la sexual, el defensor o la defensora de familia asumirá competencia frente a todos ellos. […] [Subraya y resalta la Sala].
Ahora bien, el artículo 47 de la Ley 2126, estableció que dicha ley entraría en vigencia a partir de su promulgación, lo cual ocurrió el 4 de agosto de 2021, salvo algunas disposiciones cuya vigencia prorrogó en el tiempo, así:
ARTÍCULO 47. Vigencia. La presente ley rige a partir de su promulgación, salvo el parágrafo 1 del artículo 5, los artículos 6o, 8o, 9o, 11, 22, 25, el inciso 1 del artículo 27, el artículo 28, el artículo 29 a excepción de su parágrafo 3o y el Capítulo VII, que entrarán a regir a partir de los dos (2) años de su entrada en vigencia.
PARÁGRAFO 1 °. Los casos que estén bajo el conocimiento de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, y que difieran de la competencia establecida en el Parágrafo Primero del Artículo 5º de la presente ley, continuarán siendo tramitados hasta su finalización, ante la autoridad que los esté conociendo. En tal sentido, la distribución de competencias entre las defensorías de familia y las comisarías de familia, reguladas en el parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 2621 de 2021, antes citado, entró en vigencia, el 4 de agosto de 2023.
De otro lado, el artículo 48 de la Ley 2126 de 2021 derogó, a partir de su promulgación, el artículo 86 de la Ley 1098 de 2006 que establecía las funciones de los comisarios de familia. En su lugar, la Ley 2126 en el artículo 12 estableció las funciones de las comisarías de familia entre las cuales se cita:
ARTÍCULO
12. FUNCIONES DE LAS COMISARÍAS DE FAMILIA. Corresponde a las Comisarías de Familia: 1. Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de quienes estén en riesgo o hayan sido víctimas de la violencia establecida en el artículo 5o de la presente ley. 2. Orientar a las personas en riesgo o víctimas de las violencias a que hace referencia esta ley, sobre sus derechos y obligaciones.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Además, en el artículo 13 reguló las competencias de los comisarios, entre las cuales estableció: 7. Adoptar las medidas de protección, atención y estabilización necesarias para garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos vulnerados o amenazados en casos de violencia en el contexto familiar, verificando su cumplimiento y garantizando su efectividad, en concordancia con la Ley 1257 de 2008. 8.
Practicar rescates en eventos en los cuales el niño, niña o adolescente sea una posible víctima de violencia en el contexto familiar. Previamente, deberá adoptar la decisión por escrito, valorar las pruebas que demuestran que se reúnen en cada caso los requisitos para que proceda el allanamiento con la finalidad exclusiva de efectuar el rescate y proteger al niño, niña o adolescente. […] [Subrayas de la Sala].
El parágrafo de dicha norma establece:
PARÁGRAFO 1 °. En casos de vulneración de derecho de niños, niñas y adolescentes se preferirá el procedimiento establecido en la Ley 1098 de 2006 o la norma que la modifique o adicione, sin perjuicio de que adicionalmente se adopten las medidas de protección o las demás que sean necesarias. Es decir, a partir de la vigencia de la Ley 2126 de 2021, las funciones de las comisarías de familia son las reguladas en los artículos 12 y 13 de dicha norma y para las defensorías de familia lo serán conforme el parágrafo 1° del artículo 5° de la mencionada ley. 5.5 El enfoque diferencial frente a la protección de los derechos de las niñas víctimas de violencia sexual El artículo 44 de la Constitución Política, establece que los menores de edad deben ser especialmente protegidos por la familia, la sociedad y el Estado frente a toda forma de violencia, incluido el abuso sexual.
Este mandato se articula con el artículo 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño, que exige a los Estados adoptar medidas administrativas, sociales, educativas y legislativas para prevenir y atender cualquier perjuicio físico o mental ocasionado a los niños, incluidos los malos tratos y el abuso sexual, mientras se encuentren bajo custodia de cualquier persona responsable de su cuidado.
En desarrollo de estos mandatos, el ordenamiento jurídico colombiano ha previsto una serie de disposiciones destinadas a garantizar la protección integral de los niños, niñas y adolescentes frente a la violencia sexual. Entre ellas se destacan los artículos 18 y 20 de la Ley 1098 de 2006, que reconocen el derecho a la protección contra toda forma de maltrato infantil y abuso sexual, así como la Ley 1146 de Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 200750, que define la violencia sexual contra niños, niñas y adolescentes como cualquier acto de naturaleza sexual cometido utilizando la fuerza o formas de coerción física, psicológica o emocional, aprovechando condiciones de indefensión, desigualdad o relaciones de poder entre víctima y agresor.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que las niñas, en particular, están expuestas a un mayor grado de vulnerabilidad frente a la violencia sexual, debido tanto a su edad como a su condición de género por lo que ha exigido la aplicación de una protección reforzada por el enfoque diferencial, que tome en cuenta los factores de discriminación que inciden en su situación. Particular relevancia tiene la Sentencia T-448 de 2018, según la cual: La violencia sexual contra las niñas y mujeres, cuando es cometida aprovechando la vulnerabilidad que erróneamente se predica de su sexo, constituye una violación del derecho a la igualdad y a la prohibición de discriminación. En consideración a lo anterior, se han establecido especiales medidas de prevención, investigación, sanción y reparación, así como la garantía de acceso a un recurso judicial efectivo y, bajo este entendido, el Estado y los funcionarios a este pertenecientes deben asumir sus responsabilidades con la debida diligencia, en contraste, el incumplimiento de las obligaciones que exige esta especial protección, implica que son también responsables de los delitos en que se hubiese incurrido y sus consecuencias.
La Corte51 también, ha sostenido que, en los casos en los cuales existe riesgo o indicios de violencia basada en género, las autoridades deben valorar integralmente el contexto y las circunstancias particulares de la víctima, evitando decisiones apoyadas en estereotipos y desplegando actuaciones diligentes que prevengan su revictimización. Resalta que la falta de exhaustividad en el análisis de la prueba, la indiferencia institucional o la ausencia de una valoración adecuada del contexto pueden vulnerar el derecho fundamental a una vida libre de violencia, lo que impone a las autoridades el deber de responder de manera cuidadosa, completa y acorde con las condiciones reales de vulnerabilidad que enfrenta la víctima.
En este marco, la Sala resalta que los conflictos de competencia en casos de violencia sexual contra niñas no pueden convertirse en una fuente adicional de riesgo, revictimización o retraso en la protección. El traslado sucesivo del expediente entre entidades, sin que ninguna asuma de manera clara su responsabilidad, contraviene el deber constitucional y convencional de proteger de manera reforzada a las niñas víctimas de violencia sexual.
La respuesta estatal debe ser inmediata, eficaz, articulada y centrada en el interés superior de la menor 50 Por medio de la cual se expiden normas para la prevención de la violencia sexual y atención integral de los niños, niñas y adolescentes abusados sexualmente. 51 La Sentencia T-093 de 2019 Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 de edad, evitando cualquier dilación que pueda afectar la continuidad y efectividad de las medidas de restablecimiento de sus derechos.
En consecuencia, el examen del conflicto competencial en este caso debe realizarse teniendo presente que la niña V.M.F. es víctima de una presunta violencia sexual y, por tanto, sujeto de especial protección reforzada. La determinación de la autoridad competente para el seguimiento del PARD no puede verse como una discusión meramente procedimental, sino como una decisión que incide directamente en la garantía de sus derechos fundamentales y en la continuidad de la atención que requiere, razón por la cual se exige una actuación diligente, coordinada y libre de cualquier tipo de remisión injustificada entre autoridades. 6.
Caso Concreto De los elementos obrantes en el expediente y de las intervenciones allegadas en sede de conflicto, la Sala observa que durante el trámite del PARD se presentaron dos momentos que deben diferenciarse para precisar el alcance del conflicto que corresponde resolver. En un primer momento, se configuró un conflicto negativo de competencia ante la Sala, entre la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Santa Rosa de Cabal y la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, relativo a determinar la autoridad competente para tramitar el PARD.
En el trámite de dicho conflicto, la Comisaría de Familia del Municipio de Chinchiná, informó que mediante Resolución 035 del 20 de agosto de 2025 avocó conocimiento y definió la situación jurídica de la menor de edad V.M.F. y ordenó a la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, por competencia territorial, realizar el seguimiento de la medida.
La Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal negó competencia y trasladó el proceso a la Defensoría de Familia del ICBF – Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, invocando el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 2126 de 2021, por tratarse de hechos en los que se presentó un presunto abuso sexual. En tal sentido, lo que corresponde a la Sala es determinar qué autoridad - entre la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal y la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Santa Rosa de Cabal- debe adelantar el seguimiento al PARD a favor de la menor de edad V.M.F. a partir del 20 de agosto de 2025, fecha en la cual, mediante Resolución núm. 35, se adoptó la decisión de fondo y se inició la fase de seguimiento de las medidas.
En ese contexto, pasa la Sala a resolver: En el PARD iniciado en favor de la menor de edad V.M.F. se expidió la Resolución núm. 35. del 20 de agosto de 2025 la cual quedó debidamente ejecutoriada el 26 de agosto de 2025, sin embargo, es Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 importante señalar que el 12 de agosto de 2025, se planteó el presente conflicto de competencia administrativa, y según lo establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas.
De lo anterior se puede concluir que, el término de 6 meses para adelantar la etapa de seguimiento aún no ha iniciado. En tal sentido y de acuerdo con el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término no mayor a seis meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, en este caso, desde el 26 de agosto de 2025, por ende, la autoridad administrativa que se declare competente en esta decisión deberá tener en cuenta dichos términos, para determinar la situación de fondo de la menor de edad V.M.F De acuerdo con el parágrafo 1º del articulo 5º de la Ley 2126 de 2021, el cual entró a regir a partir del 4 de agosto de 2023, el defensor o la defensora de familia será competente respecto de cualquier forma de violencia sexual, sin distinción de quien cometa la vulneración. En tal sentido, Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal es quien deberá adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en el PARD en favor de la menor de edad V.M.F. tal como lo ha venido efectuando (según información allegada al expediente dicha defensoría ha realizado dos visitas de seguimiento el 3 y 14 de octubre de 2025), y posteriormente debe concretar la situación definitiva, momento en el cual determinará si procede el cierre del proceso en caso de que ya se haya superado la vulneración y cuente con las condiciones para garantizar sus derechos, conforme lo establece el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.
Como se mencionó en el acápite 5.3 de esta decisión, la Sala, en otros pronunciamientos52, se ha referido a la función armónica entre la autoridad administrativa que tiene competencia del proceso y el coordinador del centro zonal, para adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos, a partir del análisis sistemático de los artículos 96 y 103 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 6º de la Ley 1878).
En efecto, el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006 indica que «[e]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y 52 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 28 de mayo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00153-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de mayo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00160-00;
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar». Adicionalmente, el párrafo 4º del artículo 103, con su modificación, señala que «[e]n los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas o adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer el seguimiento por un término que no exceda seis meses contados a partir de la ejecutoria del fallo […]».
En este sentido, si bien la Sala ha precisado que el artículo 103 ibidem, con su modificación, asigna la función de seguimiento la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, en este caso a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, tal función debe ejercerse con la colaboración y el apoyo de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
Las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar y trabajar de manera articulada en el desarrollo de esta tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6º de la Ley 489 de 1998 y 3º del CPACA (Ley 1437 de 2011). La Sala debe advertir que la función de colaboración y apoyo del coordinador del centro zonal del ICBF en el seguimiento a las medidas de protección no puede ni debe entenderse como opcional, por el contrario, es una obligación legal y constitucional la que le asiste de efectuar el seguimiento junto con la autoridad judicial que ha asumido conocimiento del proceso.
Por lo anterior, la Sala ordenará remitir el expediente a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, para que continúe y finalice el PARD iniciado en favor de la menor de edad V.M.F. Para la Sala es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin de proteger y salvaguardar eficazmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Por tal razón, es menester hacer un llamado a las autoridades que han conocido del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la menor de edad V.M.F. para que desarrollen su labor dando cabal cumplimiento a los principios administrativos de eficacia y celeridad (artículo 209 de la Constitución Política), so pena de las sanciones que se puedan generar por el desconocimiento de los términos establecidos en las normas.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 Igualmente, tratándose de una niña víctima de presunta violencia sexual, el análisis del conflicto de competencias no puede desvincularse de los deberes constitucionales y convencionales de protección reforzada que obligan a todas las autoridades a actuar con debida diligencia, evitar cualquier forma de revictimización y garantizar la continuidad del acompañamiento institucional. 7.
Exhortos La menor de edad V.M.F. es sujeto de especial protección constitucional considerando, además de su edad, su género, y que, de conformidad con lo narrado en el expediente, fue víctima de violencia sexual. Se evidencia la vulneración de los derechos de la menor de edad y el paso del tiempo tiene el potencial de agravarla aún más. Por consiguiente, la Sala reitera que cualquier decisión o actuación administrativa o judicial que las autoridades adopten o desarrollen en relación con la menor de edad debe tener como referente la salvaguarda de sus derechos, que son de interés superior en nuestro ordenamiento jurídico y, en consecuencia, la finalidad principal de restablecerlos, protegerlos y garantizarlos, toda vez que, por disposición constitucional (artículo 44) y mandato internacional (Convención de los Derechos del Niño, entre otras), son de carácter prevalente sobre los intereses y derechos de otras personas.
En el caso particular de las niñas víctimas de violencia sexual53 y, en especial, frente a quienes confluyen múltiples factores de vulnerabilidad, debe recordarse que, con la Convención de Belém do Pará, ratificada en el país mediante la Ley 248 de 1995, los Estados parte acordaron «actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer» (art. 7, literal b).
Este deber exige a las autoridades asumir sus competencias de manera eficiente, célere y eficaz en aras de garantizar los derechos comprometidos. En esa misma línea, mediante la Ley 1257 de 2008, el Legislador colombiano estableció una serie de medidas en procura de garantizar en favor de la mujer el derecho a una «vida libre de violencia», así como al «acceso a los procedimientos administrativos y judiciales para su protección y atención» (artículo 1).
A la vez, determinó la obligación de actuar de manera coordinada y ofrecer una «atención diferenciada», lo que implica que, en beneficio de las niñas «se asegure su acceso efectivo a los derechos consagrados en la presente ley» (artículo 8, numeral 6), en el ejercicio de las competencias de las autoridades. En armonía con lo anterior, la Corte Constitucional ha reiterado que las autoridades deben asumir sus responsabilidades considerando que las víctimas de este flagelo 53 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de noviembre de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-0409-00.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 resultan expuestas a un mayor grado de vulnerabilidad y de afectación de sus garantías constitucionales y legales54. La Sala procederá a exhortar a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal para que, en cumplimiento de la competencia asignada en esta decisión y de sus deberes legales, actúen de manera urgente, diligente y coordinada, con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la menor de edad V.M.F. y para que observen, en el desarrollo de sus funciones, la obligación de actuar de manera célere y prioritaria garantizando los derechos superiores de la infancia, sin dilaciones ni obstaculizaciones.
En armonía con lo anterior y, especialmente, en procura de velar por el interés superior de la menor de edad V.M.F., se exhortará a la Defensoría del Pueblo - Delegada de la Infancia y la Vejez a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia para este asunto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal para que adelante el respectivo seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en el PARD tramitado en favor de la menor de edad V.M.F. de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3º del parágrafo 1° del artículo 5° de la Ley 2126 de 2021 y posteriormente defina la situación jurídica de la menor de edad V.M.F.
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Defensoría Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal a efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR al Juzgado Promiscuo de Familia de Chinchiná – Caldas, a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal, a la Comisaría de Familia de Santa Rosa de Cabal, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Juzgado Cuarto de Familia de Pereira, al Juzgado Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal, al Juzgado Primero Civil Municipal de Santa Rosa de Cabal, a la Comisaría de Familia de Chinchiná, a la señora B.B. F. V. (madre de la menor de edad V.M.F.) al señor A.M.S. (padre de la menor de edad V.M.F.) y señor M. O. T. (Familia Solidaria – Padrino de la menor de edad V.S.F.). 54 Corte Constitucional, Sentencia T-448 de 2018.
Radicación 11001-03-06-000-2025-00399-00 CUARTO: EXHORTAR a la Defensoría de Familia del ICBF- Centro Zonal Santa Rosa de Cabal para que en el menor tiempo posible adelante el respectivo seguimiento del PARD y defina de fondo la situación jurídica de la menor de edad V.M.F.
QUINTO: EXHORTAR a la Defensoría del Pueblo - Delegada de la Infancia y la Vejez y a la Procuraduría General de la Nación -Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres- para que, conforme a las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, evalúe la procedencia de efectuar el acompañamiento y la vigilancia para este asunto.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
SEPTIMO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ÁLVAREZ JOHN JAIRO MORALES ÁLZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.