Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE (E): MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: UNIÓN DE TRANSPORTADORES DE LA INDUSTRIA DEL TRANSPORTE MARÍTIMO Y FLUVIAL – UNIMAR Y LA ASOCIACIÓN NACIONAL DE OFICIALES DE LA MARINA MERCANTE COLOMBIANA – ASOMMEC Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subsidiariedad y relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unión de Transportadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC, contra la sentencia del 31 de agosto de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que declaró improcedente la acción de tutela, por no cumplir con los requisitos de argumentación mínima y de relevancia constitucional.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela1 y por conducto de apoderado judicial, la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC pidieron la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimaron vulnerado por la sentencia del 26 de mayo de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En concreto, formularon las siguientes pretensiones: Por lo anteriormente expuesto solicitamos respetuosamente tutelar el derecho fundamental al debido proceso, y en consecuencia DECLARAR LA NULIDAD de la sentencia 3674–2014 de mayo 26 de 2022.
ORDENA R a la Sala proferir una nueva sentencia donde se decida la procedencia de la declaración de unidad de empresa, establecida en el Artículo 194 del C.S.T., respetando la Constitución y la Ley, y la intangibilidad de la cosa juzgada del año 2002, fallada en estricta aplicación del principio de favorabilidad establecido en el Artículo 53 de la Carta Política de 1991, y los Artículos 14, 16, 20 y 21 del C.S.T. que ordenan la primacía de las leyes laborales sobre las comerciales, y la inembargabilidad de los derechos mínimos de los trabajadores. 1 Radicada el 27 de julio de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 27 de octubre de 2000, la Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR– y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC solicitaron al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que declarara la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. (CIFM). 2.2.
Por Resolución No. 070 del 18 de enero de 2002, el director territorial de Cundinamarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social declaró la unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia en calidad de Administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante C.A, decisión que fue confirmada en sede de reposición y apelación, por las Resoluciones Nos. 889 del 21 de mayo y 1212 del 30 de julio de 2002, respectivamente. 2.3.
La Federación Nacional de Cafeteros de Colombia interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para obtener la nulidad de los anteriores actos administrativos. 2.4. La demanda correspondió al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que, por sentencia del 23 de abril de 2009, declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 070, 889 y 1212 de 2002.
En consecuencia, ordenó que en un término no mayor a 15 días se rehiciera la actuación administrativa tendiente a definir la declaración o no de la unidad de empresa, teniendo en cuenta, para el efecto, a todas las personas naturales y jurídicas, en especial, a la Federación Nacional de Cafeteros. 2.5. En cumplimiento de la anterior decisión, por auto del 8 de octubre de 2012, el director Territorial de Cundinamarca del Ministerio de Trabajo rehízo la actuación administrativa.
Posteriormente, mediante Resolución No. 0777 del 15 de junio de 2012, denegó la solicitud de declaración de unidad de empresa entre la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia como administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. en Liquidación Obligatoria. 2.6. UNIMAR interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el anterior acto administrativo.
Sin embargo, fueron resueltos desfavorablemente por Resoluciones Nos. 01528 del 28 de 2012 y 02037 del 18 de junio de 2013. 2.7. UNIMAR y ASOMMEC presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Federación Nacional de Cafeteros y la Fiduciaria la Previsora S.A., para obtener la nulidad de las Resoluciones 0777 del 15 de junio de 2012, 01528 del 28 de septiembre de 2012 y 02037 del 18 de junio de 2013 y, a título de restablecimiento del derecho, pidieron que se declarara la existencia de la unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia. 2.8.
La demanda correspondió al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que admitió la demanda y, posteriormente, por auto del 3 de diciembre de 2017, el despacho sustanciador ordenó la vinculación de la Federación Nacional de Cafeteros. Por auto del 2 de octubre de 2019, el despacho sustanciador convocó a las partes para celebrar la audiencia inicial, decisión contra la cual la parte actora interpuso recurso de reposición con fundamento en que no se había vinculado a Fedecafé, en calidad de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador entidad gremial de derecho privado. El recurso de reposición fue desestimado por auto del 5 de noviembre de 2019. 2.9. La parte actora promovió acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con el objeto de que se vinculara a Fedecafé en calidad de persona jurídica gremial de derecho privado.
La acción de tutela fue declarada improcedente por sentencia del 12 de diciembre de 2019, dictada por esta Sección, y confirmada mediante fallo del 20 de febrero de 2020, dictado por la Sección Primera de esta Corporación, con sustento en que las providencias cuestionadas se dictaron en el trámite del proceso ordinario que se encontraba en curso –proceso radicado No. 2019- 04866-01–. 2.10.
Mediante Sentencia del 26 de mayo de 2022, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la parte actora. En concreto, la autoridad judicial demandada consideró que no se desconoció el artículo 194 del CST, habida cuenta de que, entre la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., en liquidación obligatoria, y la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, en calidad de administradora del Fondo Nacional del Café, no existió predominio económico ni mucho menos similitud, conexidad o complementariedad. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. De manera preliminar, la parte actora manifestó que la acción de tutela cumple los requisitos de procedibilidad contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia del 26 de mayo de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, vulneró el derecho al debido proceso, por las siguientes razones: 3.2.
Que la consejera ponente de la providencia acusada incurrió en “falsedad ideológica”, por cuanto en el informe que rindió en el trámite de la acción de tutela de radicado No. 2019-04866-01 identificó a la Federación de Cafeteros en forma ambigua, esto es, como entidad pública o privada. Que en ese mismo informe “manipula la propiedad de bienes públicos”, al tener a UNIMAR y ASOMMEC como una sola. 3.3.
Que, además, en la providencia acusada no estudió el cargo de “manipulación propiedad bienes públicos. Manipulación objeto social del Fondo Nacional del Café” y, por el contrario, lo entendió como “desconocimiento del artículo 194 del Código Sustantivo del Trabajo”. Esa circunstancia, adujo, derivó en que se excluyera una parte vital del proceso y alterara la esencia de la demanda, para establecer las vías de hecho en que incurrió el Ministerio del Trabajo. 3.4.
Por otro lado, sostuvo que la consejera ponente negó el objeto social de la CIFM, al afirmar que no existía por encontrarse la entidad en liquidación obligatoria desde el año 2000 y que, en ese sentido, omitió señalar que fue el propio Consejo de Estado el que ordenó rehacer la actuación administrativa para que se decidiera sobre la solicitud de declaratoria de unidad de empresa. 3.5.
Que incurrió en violación de la Constitución Política, específicamente del artículo 338, porque olvidó que el objeto social del Fondo Nacional del Café lo desarrolla, por contrato, la Federación Nacional de Cafeteros. 3.6. Adicionalmente, consideró que la sentencia objeto de tutela vulneró la cosa juzgada, pues en el año 2002 el Ministerio del Trabajo ya había definido sobre la unidad de empresa entre la Compañía de Inversiones de la Flora Mercante S.A. y la Federación Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Nacional de Cafeteros. Que el fallo de tutela del 23 de abril de 2009 no ordenó anular las pruebas recolectadas en el proceso ni las conclusiones del Ministerio de Trabajo en el año 2002, últimas que atendieron el artículo 53 de la Constitución Política y que, por lo tanto, debieron acogerse. 3.7.
Que, aunque en el cargo por falsa motivación se alegó la falsedad ideológica por parte del Ministerio del Trabajo, en la providencia se registró un tema diferente relacionado con la falta de estudio del objeto social de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. 3.8. Finalmente, sostuvo que, si bien en la demanda planteó el cargo relativo a que el Ministerio del Trabajo hizo prevalecer la ley comercial sobre la Constitución y sobre la ley laboral, lo cierto es que en la providencia acusada se entendió que se relacionaba con el desconocimiento de las obligaciones laborales a cargo de la extinta Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. 4.
Intervenciones 4.1. La asesora jurídica del Ministerio del Trabajo solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en que no es ni fue empleadora de la parte actora, lo que implicaba que no existieran obligaciones ni derechos recíprocos entre los dos. Que, por lo tanto, resultaba claro que no vulneró ni puso en peligro ningún derecho fundamental de la parte demandante. 4.2.
El apoderado judicial del Ministerio de Hacienda y Crédito Público pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo y la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad, por cuanto no podía pronunciarse respecto de un conflicto que versaba entre UNIMAR y ASOMMEC con el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En ese sentido, adujo que la presunta vulneración o amenaza del derecho fundamental invocado no era producto de acciones promovidas por ese ministerio. 4.3.
El apoderado judicial de la Federación Nacional de Cafeteros solicitó que se declarara infundada la acción de tutela promovida por la parte demandante, porque considera que lo que pretende, a través de las acusaciones a la consejera ponente de la providencia judicial atacada, era que se instituyera una instancia adicional para discutir nuevamente el problema jurídico ya tratado ante la autoridad administrativa y la jurisdicción competente.
Que, por lo tanto, resultaba claro que la tutela no cumplía el requisito de relevancia constitucional. 4.4. A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y el presidente de la Fiduprevisora S.A. no rindieron informe sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. 5.
Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por sentencia del 31 de agosto de 2022, declaró improcedente la acción de tutela, por las razones que a continuación se resumen: 5.1.1. A juicio del a quo, el reproche relacionado con la “manipulación de bienes públicos como el objeto social de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café y de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.” no cumplió la carga mínima de argumentación, toda vez que no se alegó la configuración de Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador algún defecto, en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-590 de 2005). 5.1.2 Que, en todo caso, si en gracia de discusión, se tuviera que dicho argumento encuadra en un defecto fáctico, lo cierto era que la parte actora no precisó cuáles fueron las pruebas valoradas de manera indebida o de las cuáles se omitió su valoración, de ahí que, ante esa falta de identificación, al juez de tutela no le era dable entrar a verificar de oficio el análisis probatorio realizado por el juez ordinario. 5.1.3.
Por otra parte, el juez de primera instancia consideró que los demás reparos formulados por la parte demandante no cumplían con el requisito de relevancia constitucional, y que, de todas maneras, no tenían la vocación de prosperar, por cuanto la providencia acusada aplicó debidamente la normatividad establecida sobre la unidad de empresa –artículo 194 del CST– al concluir que: (i) no existía similitud entre los objetos sociales de la Federación Nacional de Cafeteros en su calidad de administradora del Fondo del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., dado que las actividades desarrolladas eran “totalmente disímiles entre sí”;
(ii) no existía conexidad, porque la “única relación que existió fue la inversión que realizó la Federación Nacional de Cafeteros en calidad de administrador del Fondo Nacional del Café a la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. en liquidación obligatoria”, y (iii) tampoco existió complementariedad, dado que para el momento en que se solicitó la unidad de empresa, la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. se encontraba en liquidación obligatoria y el Fondo Nacional del Café, por su parte, no tenía trabajadores a su servicio, y, al ser una cuenta parafiscal, sus recursos solo se podían destinar al desarrollo de la industria cafetera y contractual. 5.1.4.
Adicionalmente, el a quo consideró que en la sentencia objeto de tutela “se resolvió el cargo denominado manipulación propiedad de bienes públicos. Manipulación objeto social del Fondo Nacional del Café’” en el sentido de establecer que el Fondo Nacional del Café no era propiedad de la Federación Nacional de Cafeteros. 5.1.5. Que el argumento relativo a la violación de la cosa juzgada tampoco cumplía con el requisito de relevancia constitucional, pues la autoridad judicial demandada se había pronunciado sobre la aplicación de las resoluciones proferidas en el año 2002 por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. 5.1.6.
Que, en todo caso, no se incurrió en violación a la cosa juzgada, porque la decisión del 23 de abril de 2009 resolvió sobre la nulidad de las Resoluciones Nos. 070 del 18 de enero de 2002, 889 del 21 de mayo de 2002 y 1212 del 30 de julio de 2002; mientras que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que se profirió la providencia atacada se cuestionaron las Resoluciones 000777 del 15 de junio, 00001528 del 28 de septiembre de 2012 y 00002037 del 18 de junio de 2012.
Además, por cuanto las resoluciones del año 2002 “fueron declaradas nulas por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación”. 6. De la solicitud de adición o aclaración de sentencia y del auto que la rechazó 6.1. El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la adición o aclaración de la sentencia del 31 de agosto de 2022, para que se tuviera en cuenta el informe que presentó en el trámite del proceso de tutela. 6.2.
Por auto del 20 de octubre de 2022, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, rechazó la solicitud de adición y aclaración, porque se presentó Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador extemporáneamente. Con todo, en gracia de discusión, dijo que advertía que la solicitud no estaba llamada a prosperar, porque el hecho no incluirse la contestación de dicha autoridad, no influía en la parte resolutiva de la decisión. 7.
Impugnación 7.1. La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, solicitó que se revocara y, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la acción de tutela, bajo los siguientes argumentos: 7.2. Que contra lo afirmado por el a quo, en la acción de tutela sí se alegó la configuración de defectos, específicamente, i) por falsedad ideológica, que, según dijo, se presentó por la “manipulación de propiedad de bienes públicos”, consistente en que la consejera ponente presentó de forma ambigua “el patrimonio público como si fuera privado y viceversa”, y afirmó erradamente que “el objeto social del administrado no existe”, y ii) por omisión, porque “la Consejera Ponente modificó lo dicho en la demanda, para evitar tratar el tema de manipulación de bienes públicos”. 7.3.
Por otro lado, sostuvo que en el escrito de tutela sí se sustentó la relevancia constitucional. Que, por lo tanto, el juez de primera instancia no podía negar la procedencia de la acción de tutela tomando como suyos argumentos propios de la sentencia cuestionada, como lo era considerar que se aplicó debidamente el artículo 194 del CST, pues, aunque estuviera de acuerdo con la apreciación del juez natural, lo cierto era que en su calidad de juez de tutela tenía prohibido inmiscuirse en el proceso y su deber era determinar si “el fallador incurrió en vías de hecho”. 7.4.
Manifestó que era violatorio del principio de favorabilidad aducir que una empresa en liquidación obligatoria no tiene objeto social y que, por lo tanto, no se configuraron las relaciones de similitud, conexidad y complementariedad en los términos del artículo 194 del CST. Que, además, no se tuvo en cuenta que la CIFM solo desapareció luego de que la Superintendencia de Sociedades declaró terminado el proceso liquidatorio de esa entidad y ordenó la cancelación de su personería jurídica en el registro mercantil. 7.4.1.
En este punto resaltó que, considerar que el llamamiento a liquidación obligatoria era “causal de anulación del artículo 194 del CST” era inconstitucional y desconocía que en el año 2001 el Ministerio del Trabajo reconoció que la CIFM S.A. sí tenía objeto social. Que, de hecho, aunque para el a quo las consideraciones y hallazgos que hizo el Ministerio del Trabajo en esa época no tenían valor por una declaratoria de nulidad del Consejo de Estado, lo cierto era que dicha corporación judicial “no ordenó, ni podía hacerlo, violar el principio de favorabilidad, en la apreciación e interpretación de las fuentes del formales del derecho, cuando el Ministerio hizo prevalecer los principios constitucionales y la ley laboral sobre la ley comercial”.
CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»4. 2.
Planteamiento de los problemas jurídicos 2.1. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si el juez de primera instancia acertó al declarar improcedente la solicitud de amparo por: (i) falta de argumentación mínima, por no sustentar ningún defecto respecto del alegato relativo a la “manipulación de propiedad de bienes públicos” y (ii) no cumplir el requisito de relevancia constitucional. 3.
Sobre el cumplimiento de argumentación mínima 3.1. En el caso concreto, el a quo consideró que la acción de tutela era improcedente respecto del alegato de “manipulación de bienes públicos como el objeto social de la Federación Nacional de Cafeteros como administradora del Fondo Nacional del Café y de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A.”; debido a que la parte actora no cumplió con la carga mínima de argumentación al no sustentarlo en ningún defecto. 3.2.
La Sala comparte la decisión de declarar la improcedencia del mencionado alegato, pero no por incumplimiento de la carga mínima de argumentación, sino del requisito de la subsidiariedad, como pasa a explicarse. 3.2.1. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la 4 SU-573 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 3.2.2. No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados.
De manera que, la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó4: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 3.2.3.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición. Pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 3.2.4.
En el presente asunto, la parte actora alega que la autoridad judicial demandada omitió estudiar el cargo de “manipulación propiedad bienes públicos. Manipulación objeto social del Fondo Nacional del Café”. 3.2.5. Siendo así, la Sala advierte que la parte demandante contó con otro medio de defensa para obtener el pronunciamiento que ahora echa de menos, esto es, la solicitud de adición de la sentencia. 3.2.5.1.
Como se sabe, el artículo 287 del CGP establece que la adición de la sentencia procede cuando se omite «resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento». La adición de la sentencia es el medio legal eficaz e idóneo, establecido en los estatutos procesales, para que las partes pidan al juez que se pronuncie frente a alguna de las cuestiones que se proponen en la demanda, en la contestación o en el recurso de apelación, o frente a los puntos que, por expreso mandato legal, deben definirse en la sentencia. 3.2.6.
Es claro, entonces, que la adición de la sentencia era el medio de defensa eficaz con que contaban UNIMAR y ASOMMEC para que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, se pronunciara respecto del cargo que, según dice, se omitió resolver, esto es: “la manipulación propiedad bienes públicos. Manipulación objeto social del Fondo Nacional del Café”. 3.2.7.
En esas condiciones, para la Sala, si la parte demandante estimaba que la providencia acusada no se pronunció sobre el objeto de la litis, ha debido solicitar la Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador adición de esa decisión en ese sentido. Por lo tanto, al no ejercer el mecanismo idóneo previsto procesalmente, la tutela deviene en improcedente en cuanto a la alegada omisión. 4.
Sobre el requisito de relevancia constitucional 4.1. Ahora, respecto de los demás argumentos, la Sala encuentra, al igual que el a quo, que la tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, pero por las siguientes razones. 4.1.1. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 4.1.1.1.
En ese sentido, la Corte Constitucional5 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4.1.1.2.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»7. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida 5 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.
Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 4.2.
En el caso concreto, la Sala advierte que la demanda de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, debido a que, por un lado, propone una discusión que no se refiere a la ratio decidendi de la providencia cuestionada y, por otro, reitera los argumentos propuestos en el proceso ordinario. Veamos. 4.2.1. La demandante alega que se configuró un defecto por “falsedad ideológica” con fundamento en que la consejera ponente de la providencia objeto de tutela presentó de forma ambigua “el patrimonio público como si fuera privado y viceversa” y afirmó erradamente que “el objeto social del administrado no existe”.
Sin embargo, justifica el anterior alegato en el informe que habría rendido la magistrada al interior del proceso de tutela de radicado No. 2019-04866-01, circunstancia que demuestra que, en realidad, no es un cuestionamiento dirigido contra la sentencia del 26 de agosto de 2022 que, en últimas, es la providencia que aquí se cuestiona. 4.2.2.
Lo mismo ocurre respecto del reproche relativo a que la providencia acusada vulneró el principio de favorabilidad, porque, según la parte demandante, adujo que una empresa en liquidación obligatoria no tenía objeto social ni tuvo en cuenta que la CIFM solo desapareció con la cancelación de la personería jurídica en el registro mercantil. 4.2.3.
Al respecto, la Sala advierte que el reproche que plantea la parte demandante, nuevamente, no guarda relación con el fundamento de la sentencia del 26 de agosto de 2022, por cuanto en esa decisión no se afirmó que “una empresa en liquidación no tenía objeto social” ni que pierde la personería jurídica antes de la correspondiente cancelación en el registro mercantil.
De las consideraciones de la providencia acusada, claramente se extrae que lo que se argumentó fue que el inicio de un proceso liquidatorio de una sociedad, conllevaba al cambio de objeto social estatutario por uno de linaje legal, limitado a ejecutar los actos propios de la liquidación, así se lee: “(…) señalaron los demandantes que no fue estudiado el objeto social de la Compañía Inversiones de la Flota Mercante S.A., bajo el pretexto que en ese momento se encontraba en liquidación, argumento que, en su sentir, es errado, porque el objeto social de las personas jurídicas se mantiene mientras exista en la vida jurídica la entidad encargada de llevarlo a cabo y no se cancelado su registro mercantil”.
Para despejar este planteamiento la Sala precisa que el proceso liquidatorio de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., se produjo en el marco de la Ley 222 de 1995, cuyo artículo 166 estableció que son funciones del liquidador (…). Nótese que uno de los efectos o consecuencias del inicio del proceso de liquidación obligatoria era el de cambiar el objeto social estatutario y remplazarlo por un objeto social de linaje legal, consistente en la realización de los bienes que conforman el patrimonio de la concursada, para que con el producto de esa venta se pagaran las deudas a cargo de ella así como los gastos generados por la misma liquidación. (…) De acuerdo con lo expuesto, el inicio del proceso liquidatorio da lugar a que comience el fin de la sociedad y, por no tanto, ya no puede desarrollar el objeto social estatutariamente definido, sino que la capacidad de la sociedad se restringe, se cercena, con lo cual se limita a ejecutar “los actos propios de la liquidación”, es decir, a ejecutar las gestiones propias de la fase liquidatoria que habría de extinguir la personería jurídica de manera definitiva.
Revisados los actos administrativos demandados, se tiene que sobre este tópico el Ministerio de Trabajo argumentó que no era viable encontrar algún común denominador entre el objeto social de la Federación Nacional de Cafeteros, como administradora del Fondo Nacional del Café y la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A., dado el estado liquidatoria de esta última, lo que Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador condujo que ella debía dedicarse exclusivamente a ejecutivas las gestiones propias de esa situación, lo que no coincidía con el objeto social de la mencionada Federación (…).
(Subraya la Sala). 4.2.4. Finalmente, frente al alegato relativo a que no se tuvieron en cuenta las consideraciones y hallazgos del Ministerio del Trabajo, la Sala advierte que se trata de una reiteración de los argumentos que se plantearon en el proceso ordinario, resueltos por la autoridad judicial demandada en la sentencia acusada en el sentido de señalar que la sentencia del 23 de abril de 2009 declaró la nulidad de las resoluciones expedidas por la mencionada cartera ministerial y, por lo tanto, no podían tenerse en cuenta los fundamentos de dichos actos administrativos.
Así se precisa en la providencia acusada: Finalmente, en cuanto al argumento, según el cual el Ministerio del Trabajo para negar la solicitud de unidad de empresa no tuvo en cuenta el estudio técnico elaborado en el año 1998 ni los argumentos expuestos por la misma entidad en las Resoluciones 0070, 00889 y 0212 de 2002, por medio de las cuales declaró la unidad de empresa, la Sala precisa que estos actos administrativos ya fueron sometidos a estudio de revisión de legalidad ante el Consejo de Estado, al punto que se declaró su nulidad mediante sentencia del 23 de abril de 2009 y se ordenó rehacer toda la actuación administrativa; en tal sentido, tales actos administrativos o sus fundamentos no pueden ser ahora tenidos en cuenta, porque los mismos fueron declarados nulos, en atención a que fueron producidos con desconocimiento del debido proceso, motivo por el cual este cargo de anulación no está llamado a prosperar. 4.2.5.
Siendo así, aunque la parte actora alega la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, así como de los contenidos en los artículos 5, 53 y 338 de la Constitución Política, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses. 4.2.6. Por último, la Sala debe precisar que los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela son más estrictos cuando se cuestiona una decisión expedida por un órgano de cierre, como ocurre en este caso, que se acusa una sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Así lo explicó la propia Corte Constitucional, en la sentencia T-398 de 2017: 3.3.2. Cuando se trata de una acción de tutela contra una providencia de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido clara en manifestar que los requisitos de procedibilidad son más estrictos, pues se trata de decisiones judiciales de los órganos de cierre de la jurisdicción ordinaria y contenciosa administrativa, quienes se encargan de unificar jurisprudencia. Por ello, “la tutela contra providencias judiciales de las Altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”. 4.3.
Queda así resuelto el problema jurídico: el a quo acertó al declarar la improcedencia de la acción de tutela, pero por las razones expuestas en esta providencia, esto es, la falta de cumplimiento de los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia. 4.4.
Por todo lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo y, en su lugar, denegará las pretensiones de la demanda de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04090-01 Demandante: Unión de Trabajadores de la Industria del Transporte Marítimo y Fluvial – UNIMAR y la Asociación Nacional de Oficiales de la Marina Mercante Colombiana – ASOMMEC 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA