Radicado: 81001-23-39-000-2023-00043-01 Demandante: Oscar Mauricio León Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 81001-23-39-000-2023-00043-01 Demandante: ÓSCAR MAURICIO LEÓN BERMÚDEZ Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE ARAUCA Temas: Contra providencia dictada en una acción de tutela.
No cumple el requisito de inmediatez SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 4 de julio de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Arauca, que declaró improcedente la acción de tutela. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 21 de junio de 2023, en ejercicio de la acción de tutela, el señor Óscar Mauricio León Bermúdez pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión del auto del 2 de febrero de 2022, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Arauca, que moduló el fallo de segunda instancia, dictado por el Tribunal Administrativo de Arauca, en la acción de tutela 81001333300220210003000. 2.
Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Que su digno Despacho TUTELE DE MANERA EXCEPCIONAL, EL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO.
SEGUNDO: Que en consecuencia a lo anterior, se ordene al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE ARAUCA, para que proceda a dejar intacta la orden de segunda instancia proferido por su superior “Tribunal Administrativo de Arauca”.
TERCERO: Que se le ordene al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE ARAUCA, obtenerse de modificar, cambiar, modular las ordenes impartidas por sus superiores. Pues modificar, modular o cambiar dichas ordenes, no solo atenta contra los derechos de las partes; sino, contra garantías procesales como doble instancia, cosa Juzgada, seguridad jurídica entre otras. 3.
Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes El señor Oscar Mauricio León Bermúdez es secretario en el Juzgado Primero Penal de Arauca y cuenta con diagnóstico de diferentes enfermedades, todas de origen común. Radicado: 81001-23-39-000-2023-00043-01 Demandante: Oscar Mauricio León Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El 30 de septiembre de 2020, la Nueva EPS remitió concepto de rehabilitación desfavorable a las patologías, por lo que el demandante solicitó calificación de pérdida de capacidad laboral ante Colpensiones.
Mediante Resolución No.2394 del 30 octubre de 2020, la directora ejecutiva de la Dirección Seccional del Norte de Santander suspendió, a partir del 1º de noviembre de 2020, el pago mensual del auxilio económico y de las prestaciones, porque la incapacidad laboral por enfermedad común del señor Oscar Mauricio León Bermúdez superó los 180 días.
El señor Óscar Mauricio León Bermúdez presentó acción de tutela contra la Dirección Ejecutiva Administración Judicial Seccional de Norte de Santander, la Nueva EPS y Colpensiones con el objeto de que se ordenara el pago de las incapacidades adeudadas, causadas entre el 21 de octubre y el 1º de diciembre de 2020 y se dejara sin efecto la Resolución No.2394 del 30 de octubre de 2020.
La tutela se tramitó bajo el radicado 81001333300220210003000 y correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Arauca, que, por sentencia del 9 de abril de 2021, ordenó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Seccional Norte de Santander que, dentro del término de cinco días siguientes a la notificación de esa providencia, reconociera y pagara las tres incapacidades adeudadas y respondiera de fondo las peticiones presentadas por el actor.
Inconforme con la decisión, las partes apelaron y el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia del 12 de mayo de 2021, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado frente a los derechos de petición y adicionó el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia, para disponer que las entidades vinculadas en el proceso que coordinaran el pago de incapacidades del señor León Bermúdez.
El señor León Bermúdez presentó dos incidentes de desacato en procura del cumplimiento de las órdenes de tutela. El 2 de febrero de 2022, el Juez Segundo Administrativo de Arauca, en el trámite del segundo incidente de desacato, decidió, entre otras cosas, cerrar el incidente sin imponer sanción y modular la orden dictada por el Tribunal Administrativo de Arauca en la sentencia del 12 de mayo de 2021 sobre la determinación de las responsabilidades de las entidades demandadas y vinculadas frente a los pagos o reintegros por incapacidades otorgadas al demandante, en concreto, decidió: ORDÉNESE al director Seccional de la administración judicial de Norte de Santander, Sergio Alberto Mora Leal, lo siguiente: Iniciar las actuaciones legales para obtener el reintegro de lo pagado por concepto de incapacidades que no le correspondía asumir.
Para tales fines deberá́ tener en cuenta: -Si la incapacidad subsiste hasta por 180 días, el pago lo hará́ el empleador los 2 primeros, y del día 3 al 180 lo asumirá́ la Nueva EPS. Si excede de 180 días, el día 181 al 540 lo pagará COLPENSIONES. Si excede de 540 días, la obligación de pago se traslada a las EPS y a las Entidades Obligadas a Compensar (EOC) siempre que se cumplan los requisitos del art. 2.2.3.3.1 del Decreto 1333 de 2018. -Si llega a haber espacios superiores a 30 días calendario entre la finalización de una incapacidad y el comienzo de otra, dará́ lugar a que se reinicie nuevamente el conteo, de la misma forma del párrafo anterior, conforme al Decreto 1333 de 2018 art. 2.2.3.2.3. -Si la Nueva EPS no remitió́ oportunamente el Concepto de Rehabilitación (CRE) a COLPENSIONES en los plazos fijados en el art. 142 del Decreto 019 de 2012, será́ la Nueva EPS la que con fundamento en esa norma deba asumir el pago de un subsidio equivalente a la respectiva incapacidad temporal después de los 180 días iniciales con cargo a sus propios recursos, hasta cuando se emita el correspondiente concepto.
Radicado: 81001-23-39-000-2023-00043-01 Demandante: Oscar Mauricio León Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 -Las incapacidades del 12 de abril, 12 de mayo, 02 y 9 de junio de 2020, respecto de las cuales manifiesta la Rama Judicial no contar con transcripción de la EPS porque no se enviaron a la seccional el certificado de incapacidades e historia clínica, le corresponderá́ en uso de sus funciones, adelantar las gestiones administrativas o judiciales que sean necesarias para que se subsane esa situación y poder solicitar el reintegro también de los valores por ellas pagadas al accionante.
Del inicio de las gestiones para reclamar el reintegro de lo pagado por las incapacidades que corresponda, deberá́ dar cuenta a este juzgado en un término de 20 días. El señor Óscar Mauricio León Bermúdez presentó recurso de reposición contra esa decisión y el Juzgado Segundo Administrativo de Arauca la resolvió de manera desfavorable el 11 de marzo de 2022.
El 23 de septiembre de 2022, el señor Óscar Mauricio León Bermúdez elevó “solicitud de consulta” ante el magistrado que dictó el fallo de tutela de segunda instancia para que emitiera concepto sobre las facultades de los jueces administrativos para modificar las órdenes del superior e indicara el mecanismo para que el fallo de tutela de segunda instancia se mantuviera intacto.
El 28 de febrero de 2023, el magistrado del Tribunal Administrativo de Arauca, señaló no tener en sus funciones la de emitir conceptos o absolver consultas sobre los mecanismos legales o constitucionales a seguir. El 21 de abril de 2023, el señor Óscar Mauricio León Bermúdez le pidió al Juzgado Segundo Administrativo de Arauca que mantuviera intacto el fallo de tutela del 12 de mayo de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo de Arauca.
Señala que la Dirección Ejecutiva de la Dirección Seccional del Norte de Santander, mediante Resolución No. DESAJCUR23-2121 del 16 de mayo de 2023, nuevamente, suspendió el pago mensual del auxilio económico y de las prestaciones. 4. Fundamentos de la acción de tutela La parte actora señaló que el Juzgado Segundo Administrativo de Arauca transgredió el derecho fundamental al debido proceso al modular la orden impartida por el superior (Tribunal Administrativo de Arauca) en el fallo de tutela del 12 de mayo de 2021. 5.
Intervenciones El juez segundo administrativo de Arauca pidió que se declarara improcedente la acción de tutela. Expuso que los hechos de la demanda no tienen relación con los que motivaron la acción de tutela que conoció el despacho en 2021 y, por el contrario, tiene que ver con una nueva suspensión del pago de auxilio mensual hecha por el Consejo Seccional de la Judicatura de Norte de Santander.
Frente a los incidentes de desacato promovidos por el demandante, señaló que ya fueron decididos y que no tramitó el memorial presentado por el en año 2023 porque no pedía que se abriera incidente de desacato, sino que se mantuviera intacto el fallo de tutela del 12 de mayo de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo de Arauca. Que, además, había pasado más de un año desde que fue dictado al auto que moduló las responsabilidades de los intervinientes en la acción de tutela para el recobro de los pagos. 6.
Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Arauca, mediante sentencia del 4 de julio de 2023, declaró improcedente la acción de tutela, porque no cumplió el requisito de inmediatez. Radicado: 81001-23-39-000-2023-00043-01 Demandante: Oscar Mauricio León Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Precisó que el auto que resolvió el incidente de desacato y moduló el fallo de tutela de segunda instancia fue dictado el 2 de febrero de 2022 y notificado el 3 de febrero de 2022, que contra esa decisión el demandante presentó recurso de reposición que fue resuelto de manera desfavorable por auto del 11 de marzo de 2022 y notificado 14 de marzo de 2022, que como la acción de tutela fue presentada el 21 de junio de 2023, esto es, 1 año y 2 meses después, estaba superado el término razonable de 6 meses para cuestionar la decisión judicial.
Explicó que si bien «el accionante menciona dos peticiones elevadas, una ante el Tribunal Administrativo de Arauca de 23 de septiembre de 2022, y otra ante el Juzgado accionado el 21 de abril de 2023, sobre solicitud de concepto y de mantener intacta la orden proferida por el superior, pero ello no permitiría atenuar la aplicación del requisito de inmediatez». 7.
Impugnación Inconforme con la decisión, el demandante impugnó la sentencia de primera instancia, porque, a su juicio, no se tuvo en cuenta que el juzgado demandado, en auto del 2 de febrero de 2022, moduló la decisión de tutela de segunda instancia y afectó su derecho fundamental al debido proceso. Que si la acción de tutela no es procedente, se explicara cuál era la herramienta jurídica para mantener intacta una sentencia de segunda instancia, que fue modificada por un inferior.
Que, además, se compulsaran copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que evalúe el actuar de la autoridad judicial demandada y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que ejerza vigilancia administrativa. Por lo demás, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela frente a la modulación de la orden proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por el señor Óscar Mauricio León Bermúdez para dejar sin efectos el auto del 2 de febrero de 2022, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Arauca, que moduló la orden proferida en sentencia de segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Arauca, en la acción de tutela 81001333300220210003000 La Sala anticipa que no se cumple el requisito general de inmediatez, por cuanto la solicitud de amparo fue presentada luego de 1 año, 4 meses y 13 días de haber sido notificada la providencia acusada.
Por lo tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de amparo. Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela, y (ii) análisis del caso concreto. 2. De la acción de tutela contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela La Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela, de acuerdo con tres hipótesis: (i) cuando la tutela se dirige en contra de la sentencia de tutela en sentido estricto;
(ii) cuando se dirige Radicado: 81001-23-39-000-2023-00043-01 Demandante: Oscar Mauricio León Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 contra una actuación anterior al fallo, y (iii) cuando se efectúa en contra de decisión posterior. En la primera hipótesis, la Corte Constitucional señaló que la regla es la de que no procede la acción de tutela, la cual no admite excepción si la sentencia ha sido proferida por esa corporación, sea por su Sala Plena o por sus Sala de Revisión de Tutela, caso en el cual solo procederá el incidente de nulidad de dichas sentencias y deberá promoverse ante esa Corte.
Ahora, si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional “cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación” (Resaltado fuera de texto). Para la Corte, en cualquiera de las anteriores excepciones a la regla de improcedencia de la solicitud de amparo contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, como es que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial1.
Ahora, en sentencia T-322 de 2019, la Corte Constitucional resaltó que previo a la verificación de la existencia de un fraude, era pertinente constatar si el fallo de tutela cuestionado fue objeto de la eventual revisión atribuida a esa corporación judicial, pues de lo contrario se tornaría improcedente la acción de tutela2. En esa decisión, la Corte resaltó que quien pretenda la revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional debido a su no selección, debía cumplir con una exigente carga argumentativa dirigida a demostrar: (i) que el juez de tutela incumplió un deber básico de conducta que se opone a los requerimientos medulares que se anudan a la tarea de administrar justicia, manifiesta en una actuación dolosa o extremadamente negligente y (ii) que la sentencia cuestionada no puede ser admitida debido a que resulta evidentemente incorrecta, implicando además -en principio- una afectación grave del patrimonio público.
Por lo anterior, señaló que no serían de recibo “razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante por la sentencia atacada. Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional”. Por otro lado, en sentencia T-023 de 2023, la Corte sostuvo que “de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en principio son improcedentes las acciones de tutela en contra de una decisión de tutela antes de que el trámite de selección y eventual revisión se haya surtido.
Esta regla de improcedencia, sin embargo, no es absoluta. En casos excepcionales, la acción de tutela contra decisiones de tutela puede ser procedente si, a pesar de que la parte accionante no participó en el trámite de selección o este no se ha surtido, las 1 La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, estableció los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, y dijo: «b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última». 2 En sentencia de tutela del 23 de marzo de 2023, dictada en el proceso No. 11001-03-15-000-2023-00545-00, así fue expuesto por esta Sala, con ponencia de la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 81001-23-39-000-2023-00043-01 Demandante: Oscar Mauricio León Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pruebas practicadas en sede de revisión evidencian prima facie la existencia de una situación de fraude que se habría materializado en los fallos de tutela de instancia”. 3.
Análisis del caso en concreto Como se expuso en los antecedentes, la parte actora cuestiona el auto del 2 de febrero de 2022, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo de Arauca, que moduló la orden de amparo dada por el Tribunal Administrativo de Arauca sobre los responsables para adelantar los pagos o reintegros por las incapacidades otorgadas al señor León Bermúdez.
De conformidad con la información que reposa en el sistema para la gestión Judicial Samai, la providencia del 2 de febrero de 2022 fue notificada por correo electrónico el 3 de febrero de 2022. Por su parte, la demanda de tutela fue presentada el 21 de junio de 2023, esto es, luego de 1 año, 4 meses y 13 días de haberse notificado la providencia objeto de tutela, término que supera el plazo límite previsto para la Sala Plena de esta Corporación, incluso si se contara el plazo a partir del auto del 11 de marzo de 2023, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el demandante contra la decisión del 2 de febrero de 2022 (notificado el 14 de marzo de 2022) se superaría el plazo razonable para la presentación de la acción de tutela.
La Sala no desconoce que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera los derechos fundamentales sean permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual.
En este caso, sin embargo, no se advierte alguna circunstancia de modo, tiempo o lugar que justifique la demora en presentar la acción de tutela. De modo que, si la parte demandante estimaba que la providencia objeto de tutela vulneró sus derechos fundamentales, lo propio era que presentara la acción de tutela tan pronto como fue notificada.
Conviene insistir en que cuando se cuestionan providencias judiciales, la oportunidad de la solicitud de amparo se determina a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia impugnada que declaró improcedente la acción de tutela.
Finalmente, la Sala debe precisar que resultan improcedentes las solicitudes del actor, en las que, por un lado, pide que se informe cuál es la herramienta jurídica para mantener intacta una providencia que fue modificada por otro juez de tutela y, por el otro, que se compulsen copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial para que evalúe la actuación Juzgado Segundo Administrativo de Arauca y a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura para que ejerza vigilancia administrativa.
La acción de tutela no tiene como fin resolver consultas del demandante sobre los mecanismos a los que debe acudir para cuestionar decisiones judiciales y si el señor León Bermúdez estima que la autoridad judicial demandada incurrió en una conducta disciplinaria puede realizar las correspondientes denuncias. Lo mismo ocurre con la solicitud de vigilancia administrativa, pues el demandante puede solicitarla ante la autoridad competente sin necesidad de ejercer la acción de tutela para el efecto.
Radicado: 81001-23-39-000-2023-00043-01 Demandante: Oscar Mauricio León Bermúdez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En todo caso, la Sala precisa que la jurisprudencia de la Corte Constitucional3 ha dispuesto que el juez encargado del cumplimiento podrá ajustar o modular de manera excepcional las órdenes de tutela, siempre que cumpla con las siguientes reglas: « i) La facultad de modificación debe ejercerse con la finalidad precisa de lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce efectivo del derecho fundamental tutelado; ii) Al juez le es dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para alcanzar dicha finalidad y iii) La nueva orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.» Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. 3 Ver providencias A-001 de 2021 y A-269 de 2021. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN