Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Luz Fanny Barón Bautista contra los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de amparo. La señora Luz Fanny Barón Bautista, quien actúa través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 28 de abril de 2021, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), con el cual se decidió, en segunda instancia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 25307-33-33-003-2017-00404-01), en el sentido de revocar el de 15 de mayo de 2020 del Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Girardot, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para negarlas; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas proferir una nueva providencia en la que se concedan las súplicas allí formuladas. 1.2 Hechos.
Relata la actora que el 28 de febrero de 2003 su hijo, el señor Julio César Valero Barón (q. e. p. d.), ingresó al Ejército Nacional, en condición de soldado campesino, y el 8 de marzo de 2004 fue dado de baja por muerte en «simple actividad», cuando prestaba sus servicios en el Batallón de Infantería Aerotransportado 28 “Colombia”, con sede en Tolemaida (Cundinamarca), razón por la cual el 4 de noviembre de 2016 deprecó del Ministerio de Defensa Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, lo que le fue negado a través de Resolución 2168 de 9 de junio de 2017, con fundamento en que el Decreto 2728 de 1968 no establecía esa prestación social en el evento en que el deceso acaeció en simple actividad.
Dice que, por lo anterior, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional (expediente 25307-33-33-003-2017-00404-01), encaminada a obtener la anulación del acto administrativo relacionado en precedencia y lo deprecado en sede administrativa, de la que conoció el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Girardot que, con sentencia de 15 de mayo de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones, al estimar que sí le asiste el derecho a recibir la pensión de sobrevivientes, comoquiera que cumple los requisitos señalados en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, por ende, ordenó su pago, pero «[…] desde el 4 de noviembre de 2013», por prescripción trienal.
Que, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, el 28 de abril de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) revocó la determinación adoptada en primera instancia, para negar las súplicas ordinarias, al considerar que la tutelante no logró demostrar «[…] la dependencia económica respecto de su hijo (q. e. p. d.), requisito esencial para ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes […]», máxime cuando acudió a reclamar la aludida prestación social después de más de 13 años de su fallecimiento.
Aduce que la providencia reprochada incurre en (i) defecto fáctico, habida cuenta de que los magistrados accionados valoraron de manera inadecuada las declaraciones de las señoras María Audelina Sandoval Méndez y María del Carmen Yate Tique, que daban cuenta de que su hijo Julio César Valero Barón (q. e. p. d.) era quien le suministraba los medios necesarios para su sustento, y (ii) sustantivo, porque realizaron una interpretación errónea de la letra d del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, pues esta no dispone que para acreditar la dependencia económica con el causante sea indispensable demostrar «[…] la carencia total y absoluta de recursos».
Que también adolece de desconocimiento del precedente, dado de que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 12 de abril de 2018, en la que se desató un caso de similares contornos, sostuvo que «[…] la dependencia económica no puede asumirse desde la óptica de la [falta] total de recursos económicos, sino en la falta de condiciones materiales mínimas para la subsistencia. Es de anotar que dicho concepto debe ser analizado en armonía con los postulados constitucionales y legales que enmarcan la seguridad social, tales como la protección especial a las personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta».
Sostiene que la sentencia objeto de censura quebranta sus garantías superiores, puesto que es sujeto de especial protección por ser adulto mayor, «[…] dependía económicamente de su hijo […], pues este le brindaba manutención y cuidaba de ella, y a partir de la fecha del deceso se ha visto afectada […], pues no tiene una vida digna, no solo por la ausencia económica sino porque le ha tocado soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de [su] fallecimiento».
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 11 de noviembre de 2021, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y dispuso vincular al señor Ministro de Defensa Nacional, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio de la ponente de la sentencia reprochada, aseveran que en el sub lite no se presenta el quebranto de las garantías superiores alegadas, porque el análisis fáctico y jurídico realizado corresponde a la normativa aplicable. 2.1.2 El señor Ministro de Defensa Nacional guardó silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 28 de abril de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) revocó la de 15 de mayo de 2020, con la que el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Girardot accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 25307-33-33-003-2017-00404-01), para negarlas; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos.
Por último, en el fallo de 5 de agosto de 2014, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social e igualdad de la actora;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada quedó ejecutoriada el 10 de mayo de 2021 y la solicitud de amparo se instauró el 8 de noviembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 28 días), y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto conforme a las causales específicas denominadas defectos fáctico y sustantivo y desconocimiento del precedente invocadas por la actora. 3.5.1 Hechos probados. Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) Resolución 2168 de 9 de junio de 2017, por cuyo conducto el Ministerio de Defensa Nacional negó la pensión de sobrevivientes reclamada por la actora, con ocasión del fallecimiento de su hijo Julio César Valero Barón (q. e. p. d.), puesto que el Decreto 2728 de 1968 no contemplaba el reconocimiento de la aludida prestación cuando la muerte ocurrió en simple actividad. b) Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la accionante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 25307-33-33-003-2017-00404-01), con el propósito de obtener la anulación de la Resolución citada en precedencia y lo deprecado en sede administrativa, de la que conoció el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Girardot que el 30 de enero de 2018 la admitió y el 30 de abril de 2019 celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en la que decretó, entre otros elementos de convicción, la práctica de los testimonios de las señoras María Audelina Sandoval Méndez y María del Carmen Yate Tique, con el objeto de que informaran acerca de «[…] la dependencia económica de la demandante» con el causante. c) Audiencia de pruebas realizada el 7 de noviembre de 2019, en la que se recaudaron los referidos testimonios.
La señora Sandoval Méndez indicó (i) que conoce a la tutelante desde el año 1996, por cuanto ella trabajó en un taller de confección de ropa de su propiedad, ubicado en el barrio Murillo Toro de Bogotá, (ii) en ese mismo lugar laboraba su hijo Julio César Valero Barón (q. e. p. d.), quien le entregaba el dinero que ganaba a su mamá para pagar arriendo y servicios públicos y que le consta esa situación por cuanto muchas veces aquel le pedía dinero prestado o que le adelantara el sueldo para dárselo a su progenitora, y (iii) en el año 2002 la tutelante y su hijo (quienes conformaban el núcleo familiar) se fueron a vivir, por dificultades económicas, a El Colegio a la casa de un familiar y aquel ayudaba a un tío en la plaza de mercado de ese municipio para colaborar con los gastos de su mamá, quien estaba enferma de las manos y no pudo continuar con las labores de costura, situación de la que se enteró porque tiene una casa en ese municipio y se desplaza allí periódicamente.
Por su parte, la señora Yate Tique adujo que (i) distingue a la actora desde hace 26 años aproximadamente, porque vivían en el mismo edificio en Bogotá, en el que también quedaba ubicado el taller de confección de la señora Sandoval Méndez, (ii) su hijo le brindaba asistencia económica, tanto en Bogotá (donde habitaron hasta finales del año 2001), consistente en el pago del arriendo y los servicios públicos, los cuales cubrían con la remuneración que aquel recibía en el taller de costura, como en El Colegio, a donde se trasladaron a inicios del año 2002, lugar al que viajaba un par de veces al mes para vender ropa por catálogo, y en el que pudo corroborar que el señor Valero Barón (q. e. p. d.) llevaba a su residencia víveres y el dinero que recibía en la plaza de mercado para colaborar con el sostenimiento de su mamá, y (iii) se enteró telefónicamente que aquel se quitó la vida, mientras prestaba servicio militar en ese ente territorial. d) Mediante sentencia de 15 de mayo de 2020, el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Girardot accedió parcialmente a las pretensiones incoadas, en atención a que en el caso sub judice se colman «los requisitos establecidos en los artículos 46 [a] 48 de la Ley 100 de 1993», por consiguiente, ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de la tutelante a partir del 8 de marzo de 2004, pero con efectos fiscales desde el 4 de noviembre de 2013 por prescripción trienal, decisión contra la que el Ministerio de Defensa Nacional formuló recurso de apelación. e) Fallo de 28 de abril de 2021, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) desató la precitada alzada, en el sentido de revocar el de primera instancia, al considerar que la actora no satisfizo la exigencia de la dependencia económica necesaria para otorgarle la prestación social que reclama, puesto que en el «[…] expediente no reposa ningún medio de prueba del cual pueda extraerse que desde la fecha de fallecimiento del señor Julio Cesar Valero Barón (q. e. p. d.) (ocurrida el 08 de marzo de 2004), hasta la fecha de presentación de la demanda (10 de octubre de 2017), la demandante no hubiere contado con los recursos necesarios para garantizar su congrua subsistencia, pues solo hasta después de más de 13 años del fallecimiento acude a [deprecar] el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y la invocación de dificultades económicas, no es causa legal para la reclamación». 3.5.2 Defecto fáctico.
Sea lo primero anotar que una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión». La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra. 3.5.3 Defecto sustantivo.
Sea lo primero anotar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales. 3.5.4 Desconocimiento del precedente.
Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe. 3.5.5 Solución al caso concreto.
En el sub lite se tiene que la actora aduce que la providencia censurada incurre en (i) defecto fáctico, comoquiera que las autoridades accionadas no tuvieron en cuenta que los testimonios de las señoras María Audelina Sandoval Méndez y María del Carmen Yate Tique demostraban que su hijo Julio César Valero Barón (q. e. p. d.) era quien le suministraba los medios económicos necesarios para su manutención;
(ii) defecto sustantivo, porque realizaron una interpretación restrictiva del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, norma que si bien es cierto que exige, para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a los padres, la dependencia económica con el causante, también lo es que aquella no implica «[…] la carencia total y absoluta de recursos» económicos; y (iii) desconocimiento del precedente, dado que se inobservó la postura jurisprudencial contenida en sentencia de unificación de 12 de abril de 2018 del Consejo de Estado, en la que se precisó que «[…] la dependencia económica no puede asumirse desde la óptica de la carencia total de recursos económicos, sino en la falta de condiciones materiales mínimas para la subsistencia […]».
Con el fin de determinar si los anteriores reproches tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno indicar que la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues al desaparecer en forma definitiva la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, se corre el riesgo de que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir, por ello, se concibió la pensión de sobrevivientes con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de esta prestación. En relación con la pensión de sobrevivientes, la Ley 100 de 1993, en su artículo 46, estableció (en su origen) los requisitos para su reconocimiento, en el sentido de que el afiliado «se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte» y que «habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas dentro del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte»; en tal sentido la norma establecía: Artículo 46.
Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca. 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que éste hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a) Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, y b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca la muerte.
Parágrafo. Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se tendrá en cuenta lo dispuesto en los parágrafos del artículo 33 de la presente ley [negrillas fuera de texto]. Con posterioridad, el artículo 12 de la Ley 797 de 2003 modificó las precitadas exigencias, pues aumentó en cincuenta (50) semanas, por lo menos, el número requerido de veintiséis (26) para que el afiliado al sistema hubiere cotizado dentro de los tres años anteriores a su fallecimiento, por lo que dispuso: El artículo 46 de la Ley 100 de 1993 quedará así: Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes.
Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: a) Muerte causada por enfermedad: si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinticinco por ciento (25%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento; b) Muerte causada por accidente: si es mayor de 20 años de edad, haya cotizado el veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte años de edad y la fecha del fallecimiento.
Parágrafo 1°. Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.
En lo atañedero a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 señaló: BENEFICIARIOS DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES. […] d) <Aparte tachado INEXEQUIBLE sentencia C-111 de 2006> A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este; e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
PARÁGRAFO. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil. De lo trascrito se tiene que los padres del causante de la prestación social, podrán ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes cuando falten el cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, sin que sea necesario acreditar la dependencia económica absoluta respecto del fallecido.
Al respecto, la sentencia C-111 de 2006 de la Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad parcial de la letra d del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, precisó: En el asunto sub-judice, es claro que la norma demandada vulnera el citado principio y deber de solidaridad, al exigir como requisito indispensable para proceder al reconocimiento y pago de la pensión de la sobrevivientes, la dependencia económica total y absoluta de los padres frente a los hijos, pues a través de dicho requerimiento se aparta de los criterios de necesidad y de salvaguarda al mínimo existencial como condiciones reales que sirven de fundamento para legitimar el cobro de la mencionada prestación. En efecto, la disposición acusada se limita a prohibir de manera indiscriminada su reclamación, cuando se obtienen por los padres cualquier tipo de ingresos distintos a los que surgen de dicha relación prestacional, sin tener en cuenta la suficiencia o no de los mismos para asegurar una vida en condiciones dignas, como lo ordena el citado mandato constitucional de la solidaridad.
Si bien como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, el Estado no tiene el carácter de benefactor, ello no lo habilita para adoptar medidas legislativas que impliquen un desconocimiento de su obligación positiva de proteger a las personas que se encuentran en condiciones de inferioridad (C.P. art. 13), como sucede con los padres que debido a su avanzada edad se encuentran subordinados económica y materialmente a sus hijos.
El aludido pronunciamiento también sostuvo: En este contexto, se han identificado por la jurisprudencia un conjunto de reglas que permiten determinar si una persona es o no dependiente, a partir de la valoración del denominado mínimo vital cualitativo, o lo que es lo mismo, del conjunto de condiciones materiales necesarias para asegurar la congrua subsistencia de cada persona en particular.
Estos criterios se pueden resumir en los siguientes términos 1. Para tener independencia económica los recursos deben ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la subsistencia y la vida digna. 2.El salario mínimo no es determinante de la independencia económica 3.No constituye independencia económica recibir otra prestación. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo reconoce expresamente el artículo 13, literal j de la Ley 100 de 1993. 4.La independencia económica no se configura por el simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o un ingreso adicional. 5.Los ingresos ocasionales no generan independencia económica.
Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes. 6.Poseer un predio no es prueba suficiente para acreditar independencia económica. El anterior derrotero jurisprudencial fue acogido por esta Corporación en sentencia de unificación CE-SUJ-SII-10-2018 de 12 de abril de 2018, en la que se precisó que la exigencia de la dependencia económica, en materia de pensión de sobrevivientes, «[…] está orientada a constatar la suficiencia o no de recursos del núcleo familiar de manera que se les asegure una vida en condiciones dignas.
No obstante, esto no conlleva la necesidad de demostrar que se carece por completo de recursos, pues tal interpretación desconoce el principio de proporcionalidad, al sacrificar derechos de mayor entidad, como los del mínimo vital y el respeto a la dignidad humana y los postulados constitucionales de solidaridad y protección integral a la familia».
De lo expuesto se colige que la expresión dependencia económica del causante exigida por la letra d del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de los padres, no puede ser interpretada como una carencia absoluta de recursos, sino que se refiere a que la ausencia del afiliado afecte las condiciones mínimas para su subsistencia, máxime cuando esa prestación social tiene como principal propósito la protección del núcleo familiar del fallecido.
En el sub lite se advierte que el 4 de noviembre de 2016 la tutelante reclamó del Ministerio de Defensa Nacional la pensión de sobrevivientes originada con el fallecimiento de su hijo Julio César Valero Barón (q. e. p. d.) en hechos acaecidos el 8 de marzo de 2004, cuando prestaba su servicio militar en el Batallón de Infantería Aerotransportado 28 “Colombia”, con sede en Tolemaida (Cundinamarca), lo que le fue negado, a través de Resolución 2168 de 9 de junio de 2017, por lo que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dicho organismo (expediente 25307-33-33-003-2017-00404-01), con el fin de obtener la anulación del aludido acto administrativo y lo deprecado en sede administrativa.
Del anterior asunto ordinario conoció el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Girardot que, con sentencia de 15 de mayo de 2020, decidió, en atención al principio de favorabilidad, aplicar la Ley 100 de 1993, por ende, accedió parcialmente a las pretensiones incoadas, al considerar que el causante colmó el requisito de tiempo de servicios establecido en el artículo 46 de dicha normativa y la tutelante cumplió las exigencias para ser beneficiaria de la mencionada prestación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), con sentencia de 28 de abril de 2021, revocó la determinación adoptada en primera instancia, con fundamento en que si bien el señor Valero Barón (q. e. p. d.) satisfizo el presupuesto de las cincuenta (50) semanas cotizadas dentro de los tres años anteriores a su fallecimiento, contenido en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, su señora madre no acreditó la dependencia económica requerida para que se le otorgara la prestación social reclamada.
Revisada la sentencia reprochada, se observa que los magistrados accionados consideraron: Pues bien, de conformidad con los medios de prueba recaudados dentro del plenario, se encuentra acreditado que el Soldado Campesino Julio Cesar Valero Barón (q.e.p.d.) estuvo vinculado al Ejército Nacional, del 28 de febrero de 2003 al 08 de marzo de 2004, esto es por 1 año y 10 días, […] 375 días que equivalen a 53.5714 semanas, por lo que estuvo afiliado al Sistema de Seguridad Social de las Fuerzas Militares por más del tiempo mínimo exigido por la ley 100 de 1993 para que sus beneficiarios, si los hubiere, puedan acceder al derecho a la pensión de sobrevivientes. […] En el caso concreto observa la Sala que la [tutelante], en calidad de madre del Soldado Campesino del Ejército Nacional (q. e. p. d.), no logr[ó] demostrar el requisito de dependencia económica, pues si bien fue beneficiaria de la indemnización por muerte, esa circunstancia por sí sola no hace inferir el nacimiento del derecho al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, porque la indemnización tiene una naturaleza diferente a la pensión de sobrevivientes, que está prevista en el ordenamiento, en caso de los padres, siempre que aquellos hayan tenido dependencia económica del causante, en los términos que bien analiza la jurisprudencia, esto es que los padres acrediten que las condiciones mínimas de subsistencia de ellos, dependía del hijo.
Las testigos escuchadas en el curso del proceso, no aportan elementos que permitan concluir la dependencia económica de la señora Luz Fanny Barón Bautista con su hijo Julio Cesar Valero [Barón], pues ellas dan fe de la colaboración económica que el causante le brindaba a su progenitora para cumplir con las obligaciones del hogar, sin embargo también informaron, según su conocimiento, que la señora Luz Fanny trabajaba para cubrir los gastos de su manutención, en este escenario queda en evidencia que el señor Julio César brindaba una colaboración económica a su madre; sin embargo, este hecho en manera alguna significa dependencia económica.
Es más, las declarantes manifiestan que en la ciudad de Bogotá en un taller de confección de ropa y en Mesitas del Colegio en una plaza de mercado, el causante trabajaba para ayudar económicamente a su mamá, sin embargo, nada refieren sobre la situación económica de la señora Luz Fanny cuando su hijo se fue a prestar servicio militar en las filas del Ejército Nacional, esto es por más de un año. No están probadas las circunstancias de modo, tiempo y lugar como ocurría esa dependencia plena en los términos de la exigencia legal, en el tiempo en que prestó el servicio militar; período por el que reclama el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
En el expediente no reposa ningún medio de prueba del cual pueda extraerse que desde la fecha de fallecimiento del [causante] (ocurrida el 08 de marzo de 2004), hasta la […] presentación de la demanda (10 de octubre de 2017), la demandante no hubiere contado con los recursos necesarios para garantizar su congrua subsistencia, pues solo hasta después de más de 13 años del fallecimiento acude a reclamar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, y la invocación de dificultades económicas, no es causa legal para la reclamación. Ahora bien, con el propósito de desatar el defecto fáctico invocado se advierte que los magistrados accionados examinaron las pruebas obrantes en el proceso ordinario, para concluir que el señor Valero Barón (q. e. p. d.) estuvo vinculado al Ejército Nacional entre el 28 de febrero de 2003 y el 8 de marzo de 2004, es decir, por 375 días, que equivalen a 53.57 semanas, lapso que supera el enunciado en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 (50 semanas), lo que, en principio, le otorgaría a sus beneficiarios la posibilidad de acceder a la pensión de sobrevivientes, por ende, procedieron a estudiar si se encontraba demostrada dentro de esas diligencias la dependencia económica de la demandante con el causante.
Sobre la exigencia de la dependencia económica concluyeron que si bien la tutelante fue beneficiaria de la indemnización a que había lugar por la muerte del señor Valero Barón (q. e. p. d.) otorgada por el Ejército Nacional, ello no implica que se tenga por satisfecho el aludido requisito, como tampoco es dable inferirlo de las declaraciones de las señoras María Audelina Sandoval Méndez y María del Carmen Yate Tique, dado que estas, según su criterio, evidenciaron que el causante únicamente «[…] brindaba una colaboración económica a su madre», puesto que aquella también trabajaba para su manutención. Además, transcurrieron más de 13 años entre la fecha de su fallecimiento (8 de marzo de 2004) y la de presentación de la demanda ordinaria (10 de octubre de 2017), lapso considerable respecto del que no obra en el expediente prueba alguna que durante este no hubiera contado con los recursos económicos necesarios para subsistir.
En este punto, observa la Sala que el señor Julio César Valero Barón (q. e. p. d.) cumplió los requisitos contenidos en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 para que su progenitora pudiera beneficiarse de la pensión de sobrevivientes y, en lo atañedero a la exigencia prevista en la letra d del artículo 47 de dicha normativa, no resulta indispensable que la tutelante demostrara una dependencia económica exclusiva y absoluta de su hijo, habida cuenta de que esa prestación tiene como propósito garantizar las condiciones mínimas de subsistencia del núcleo familiar del afiliado que falleció. Al respecto, los magistrados accionados determinaron que en el sub lite no se probó el precitado presupuesto de la dependencia económica, al estimar que de los elementos de juicio recaudados en el proceso ordinario era factible deducir que si bien es cierto que el causante le prestaba una ayuda económica a su madre, también lo es que ella «[…] trabajaba para cubrir los gastos de su manutención».
Además, de las declaraciones rendidas no se establecen con claridad las circunstancias «[…] de modo, tiempo y lugar como ocurría esa dependencia plena en los términos de la exigencia legal, en el tiempo en que prestó el servicio militar». Frente a lo anterior, se advierte que el hecho de que la accionante laborara para cubrir sus gastos no desvirtúa la dependencia económica, puesto que en la sentencia C-111 de 2006 de la Corte Constitucional se sostuvo que el «[…] salario mínimo no es determinante de la independencia económica», por consiguiente, aunque la actora haya trabajado hasta diciembre de 2001 en un taller de costura no implicaba que no dependiera económicamente de su hijo, máxime cuando, según lo dicho por las testigos, debió retirarse en razón a que para esa época se enfermó de las manos, por tanto, no tenía la capacidad física de seguir con las tareas de ese oficio.
Ahora bien, de las versiones rendidas por las señoras Sandoval Méndez y Yate Tique se evidencia que el señor Valero Barón (q. e. p. d.) no solo convivía con su madre en la casa de un familiar en El Colegio hasta el momento en que ingresó a prestar su servicio militar, sino que también le entregaba a ella el dinero que recibía en el taller de costura, ubicado en el barrio Murillo Toro de Bogotá, y en la plaza de mercado del aludido municipio, para el pago de arriendo y servicios públicos, además de llevarle los víveres necesarios para su sostenimiento, lo que fue corroborado por las declarantes, en la medida en que indicaron que viajaban periódicamente a ese lugar y podían ver de manera directa las ayudas que su hijo le suministraba.
Asimismo, no es dable afirmar, como lo hicieron los magistrados accionados, que de los testimonios recaudados no se podían determinar las circunstancias en las que ocurrió esa «dependencia plena», por cuanto, se reitera, la exigencia de que trata la letra d del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 no implica una subordinación económica absoluta de los progenitores con el afiliado fallecido, sino que, por el contrario, se encamina a que se compruebe la disminución de las condiciones mínimas de subsistencia, lo que en el sub lite se evidencia si se tiene en cuenta que la tutelante se trasladó, a inicios del año 2002, de Bogotá a El Colegio a vivir en la casa de un familiar por dificultades económicas derivadas de la falta de ingresos a causa de la enfermedad que desarrolló en sus manos, que le impidió continuar con sus labores de costura, y, por tanto, recibía de su hijo los recursos necesarios para su sostenimiento.
Por otra parte, si bien los magistrados accionados concluyeron que de la prueba testimonial no se infería el apoyo económico del señor Valero Barón (q. e. p. d.) a la tutelante durante el lapso en el que prestó servicio militar, omitieron analizar que (i) las testigos no hicieron referencia a algún límite temporal de las ayudas suministradas por aquel, que permitiera colegir que la situación económica de la tutelante cambió en esa época, máxime cuando aquellas viajaban de manera periódica al municipio de El Colegio; y (ii) tanto en la demanda ordinaria como en la acción de tutela la actora afirmó que requiere protección constitucional, por cuanto es adulto mayor, no tiene trabajo ni devenga pensión y su hijo le brindaba la manutención necesaria y cuidaba de ella, por lo que su ausencia ha afectado en gran medida sus condiciones mínimas de subsistencia. Sobre el tema, la Corte Suprema de Justicia (sala laboral), en sentencia de 21 de mayo de 2014, sostuvo: Adicionalmente la doctrina de la Corte ha señalado que para surtirse el requisito de dependencia económica, no es necesario que el dependiente esté en estado de mendicidad o indigencia, toda vez que el ámbito de la Seguridad Social supera con solvencia el simple concepto de subsistencia y ubica en primerísimo lugar el carácter decoroso de una vida digna que continúe las condiciones básicas ofrecidas por el extinto afiliado.” para poder tener al demandante como beneficiario de la pensión de sobreviviente por la muerte de su hijo, no se requería acreditar una dependencia económica “total y absoluta”, sino que como en este evento acontece, en un “apoyo subordinante o determinante” con el que se colme un mínimo sostenimiento que permita su subsistencia. Por otro lado, no resulta dable aseverar que la dependencia económica de la tutelante con su hijo se haya visto desvirtuada en razón al reclamo tardío de la pensión de sobrevivientes, puesto que si bien es cierto que entre la fecha en que se produjo su deceso (8 de marzo de 2004) y la presentación de la demanda ordinaria (10 de octubre de 2017) trascurrieron más de 13 años, también lo es que no hay lugar a efectuar reproche alguno en tal sentido; en primer lugar, por cuanto las prerrogativas pensionales son imprescriptibles, conforme al principio de solidaridad, por lo que sus beneficiarios las pueden reclamar en cualquier tiempo, y en segundo lugar, puesto que si una persona colma los requisitos para acceder a la aludida prestación económica no pierde el derecho a reclamarla por no haberla solicitado en el momento en el que se causó, como ocurrió en el sub lite.
De lo expuesto se concluye que los magistrados accionados incurrieron en el defecto fáctico alegado, puesto que la decisión de revocar el fallo de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas, no estuvo soportada en una valoración adecuada de los elementos probatorios allegados al proceso ordinario, habida cuenta de que la actora sí acreditó la dependencia económica con el causante.
Por último, resulta necesario precisar que, en la medida en que, como ya se explicó, en el presente asunto los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en defecto fáctico, la Sala se sustraerá de verificar los cargos relativos a los vicios sustantivo y desconocimiento del precedente expuestos por la accionante, toda vez que para dictar una nueva decisión de fondo aquellos deberán examinar de nuevo la normativa aplicable a la prestación social reclamada por la actora, al igual que la postura jurisprudencial que le atañe. A partir de los anteriores prolegómenos, como la decisión cuestionada incurre en defecto fáctico, la Sala (i) amparará los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la actora;
(ii) dejará sin efectos la sentencia de 28 de abril de 2021, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda) revocó la que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento promovido por la tutelante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional (expediente 25307-33-33-003-2017-00404-01), para negarlas; y (ii) ordenará a los señores magistrados de dicha Corporación que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta decisión, emitan una nueva providencia en ese asunto, en la que efectúen una nueva valoración de los elementos de convicción allegados a ese trámite, en armonía con los lineamientos fijados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, de acuerdo con las consideraciones que sobre el particular se hicieron en líneas anteriores.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Ampáranse los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la señora Luz Fanny Barón Bautista, conforme a la parte motiva. 2º.
Déjase sin efectos la sentencia de 28 de abril de 2021 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25307-33-33-003-2017-00404-0176147-33-33-002-2018-00259-00, en los términos indicados en la parte motiva. 3º. En consecuencia, ordénase a los señores magistrados de la subsección C de la sección segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en el término de diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profieran una nueva providencia en la que efectúen una nueva valoración de los elementos de convicción allegados a ese asunto ordinario, de acuerdo con las consideraciones de esta decisión. 4º.
Adviértese a las autoridades indicadas en el ordinal precedente, que el incumplimiento de lo dispuesto en esta sentencia dará lugar a las sanciones establecidas en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 5º. Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 6º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS