76001233300020170100501 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) Demandante: Ana Rosa Victoria de Flórez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de la pensión gracia sin acreditar el tiempo total de servicio exigido por la Ley 114 de 1913.

Pensión gracia post mortem y su comparación con esta misma prerrogativa, pero por invalidez. Aplicación del precedente de la Sala Plena de la Sección Segunda de 29 de mayo de 2024. Rad. (0043-2018). CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora ANA ROSA VICTORIA DE FLÓREZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resoluciones: (i) RDP 038784 del 13 de octubre de 2016 y (ii) RDP 002849 del 27 de enero de 2017 por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia post mortem a favor de la demandante 1 Folios 31 a 32.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) y se confirmó tal decisión al resolver el recurso de apelación respectivamente. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a favor de la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por su causante, el señor Orlando Flórez Marín, durante el año anterior a su fallecimiento ocurrido el 14 de septiembre de 1983, con efectividad desde esta misma fecha.

Que se ordene indexar la primera mesada conforme a la sentencia C-862 de 2006 y que las sumas adeudadas sean reajustadas conforme al IPC certificado por el DANE. Que la parte pasiva asuma las costas conforme al artículo 188 del CPACA y que dé cumplimiento al fallo bajo los preceptos de los artículos 192 y 195 ibidem. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el causante Orlando Flórez Marín (Q.E.P.D) nació el 1 de enero de 1946 y, por tanto, habría cumplido los 50 años el 1.º de enero de 1996.

Sin embargo, este falleció el 14 de septiembre de 1983. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente oficial desde el 11 de septiembre de 1966 hasta el momento de su deceso. Que el mencionado docente estuvo casado con la señora Ana Rosa Victoria de Flórez, con quien compartió techo, lecho y mesa hasta el día de su muerte. Que la reclamante radicó solicitud de reconocimiento de la pensión gracia post mortem el 2 de junio de 2016 ante la UGPP, pero mediante Resolución RDP 038784 del 13 de octubre de 2016 dicha entidad negó lo solicitado al indicar que el causante no había laborado los 20 años de servicio como docente que exigía la Ley 114 de 1913, decisión que fue confirmada a través de la Resolución RDP 002819 del 27 de enero de 2017, al resolver un recurso de apelación contra la decisión inicial.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 25, 53, 58 y 150, numeral 1.º de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley 114 de 1913; Ley 60 de 1993; Ley 4 de 1992; Ley 115 de 1994; 15 2 Folios 32 a 33. 3 Folios 34 a 39. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) de la ley 91 de 1989; 25 y 27 del Código Civil.

Que no le asiste razón a la administración al negar el reconocimiento de la pensión, por lo que los actos acusados son violatorios de la Ley, la Constitución Política y se encuentran incursos en la causal de nulidad de falsa motivación. Que el señor Orlando Flórez había cumplido con los requisitos para acceder a la prerrogativa solicitada, pues fue un docente con vinculación municipal antes de 1980, demostró buena conducta, y en todo caso, la edad se habilitó con la muerte y además cumplió con las 3/4 partes de la prestación del servicio como establece la ley y la jurisprudencia reciente.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 13 de septiembre de 2017,4 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que expuso que, la señora Ana Rosa Victoria de Flórez no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia post mortem, debido a que el causante no contaba con los 20 años de servicios a la docencia oficial (desde el 11 de septiembre de 1967 hasta el 14 de septiembre de 1983) establecido en el artículo 1 de la Ley 11 de 1913.

Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, y (iii) prescripción. En la audiencia inicial7 se indicó en la etapa de saneamiento que en el proceso no hay defecto o vicio que conlleve la nulidad procesal, de las excepciones se consideró que no se les debería dar tratamiento como de mérito, sino que son argumentos de la teoría del caso que serán valorados en la sentencia y frente a la prescripción solo será posible su estudio en caso de sentencia favorable, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, frente a las medidas cautelares se indicó que no se propusieron ni se consideran necesarias, por lo que seguidamente se fijó el litigio estableciéndose, que pese a que el causante no acreditó los 20 años de servicios en la docencia oficial, tal como lo exige la Ley 114 de 1913, su cónyuge supérstite tiene derecho o no a la pensión gracia post mortem y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011.

En la audiencia de pruebas8 se incorporaron y practicaron los medios de convicción recaudados, e igualmente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 4 Folio 54. 5 Folio 55. 6 Folios 97 a 101. 7 Folios 121 a 123. 8 Folio 124. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN9 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 24 de julio de 2019 negó las pretensiones de la demanda.

Para ello argumentó que, para el caso concreto, está demostrado que el causante nació el 1 de enero de 1946 y falleció el 14 de septiembre de 1983 a la edad de 37 años y se probó que laboró 16 años, 1 mes y 18 días en instituciones del orden municipal, por tanto, no cumplió con los requisitos de edad ni tiempo de servicios para acceder a la pensión gracia. Que, de acuerdo con el propósito que originó la pensión gracia, que no era más que compensar los bajos salarios que percibían los profesores de primaria respecto a los docentes que estaban vinculados directamente con la Nación, y que además se creó como una dádiva que se otorgaba sin ningún aporte o cotización a favor de los maestros que reunieran los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913, estos últimos deben ser de obligatorio cumplimiento.

Que, en atención a lo expuesto, la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia post mortem, en la medida que, de las pruebas aportadas, es claro que el causante no consolidó el derecho al reconocimiento de la prestación solicitada. Que, en concordancia con los artículos 188 del CPACA y 365 de CGP se advierte la obligación de condenar en costas a la parte vencida, esto es, a la demandante.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante10 interpuso apelación contra el fallo de primera instancia a fin de que este sea revocado, para lo cual argumentó que, el tribunal de origen olvidó que aun cuando se trata de una pensión gracia, la demandante está solicitándola en la modalidad post mortem, la cual se encuentra regulada en las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975.

Que adicionalmente, la Corte Constitucional ha sostenido que la referida prerrogativa se configura en los eventos que un trabajador, sin tener la condición de pensionado, ni cumplir con los requisitos para hacerlo (lo cual se aplica al presente caso), fallece. Que las sentencias T-1094 de 2003 y T- 564 de 2015 de la aludida corporación son precedentes que se enmarcan en los supuestos fácticos estudiados en el presente asunto, pues el señor Orlando Flórez (Q.E.P.D) laboró durante 16 años y murió en el año de 1983, hecho que le truncó la posibilidad de que consolidara el derecho a la pensión gracia, pero de ninguna manera podría impedir que frente a tan elevados 9 Folios 147 a 150. 10 Folios 158 a 161.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) años de “cotización”, la cónyuge sobreviviente acceda la pensión post mortem. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 15 de julio de 2020,11 y posteriormente, mediante auto del 10 de diciembre de 202012 se corrió traslado a las partes para alegar.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales13 con las que reiteró los argumentos expuestos en su contestación. La parte demandante radicó alegatos14 en los que sintetizó los mismos planteamientos de su impugnación, pero precisó además que, a la señora Victoria de Flórez le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia post mortem en calidad de cónyuge del causante, debido a que se cumplen todos los requisitos legales y jurisprudenciales, ello partiendo de que las providencias del Consejo de Estado han establecido la excepción sobre el tiempo de servicio acumulado, permitiendo que se cumpla con las tres cuartas partes o el 75% de los 20 años, esto es 15 años de servicio, ello cuando sea imposible seguir vinculado por una pérdida de capacidad laboral superior al 95%, aspecto que en condiciones de igualdad, debe surtir los mismos efectos que en caso de la muerte.

POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.15 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca a su favor la pensión gracia post mortem, ello por su calidad de cónyuge supérstite del señor Orlando Flórez Marín (q.e.p.d.), pese a que este último no alcanzó a acreditar el requisito de 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado debido a su fallecimiento.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de 11 Ver índice 3 de SAMAI. 12 Ver índice 8 de SAMAI. 13 Ver índice 10 de SAMAI. 14 Folio 320, C2. 15 Ver constancia secretarial a folio 322, C2.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» En suma, conforme a la anterior normativa, y adicionalmente a las Leyes 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como al amplio desarrollo jurisprudencial del Consejo de Estado en las sentencias S-699 del 26 de agosto de 1997, CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Ahora bien, la denominada pensión gracia post mortem ha sido entendida como el derecho que tendrían los beneficiarios supérstites de un docente oficial fallecido para reclamar el reconocimiento de dicha prerrogativa directamente a favor de aquellos, cuando se observe que su causante había acumulado tiempos de servicio del orden territorial o nacionalizado, pero cuyo deceso ocurrió antes de que el educador hubiese cumplido los requisitos legales para haber consolidado materialmente el estatus jurídico que le habilitaba la adquisición de dicha dádiva.

De hecho, es de destacar que tal concepto solo había sido adoptado jurisprudencialmente16 al aplicar de manera analógica el artículo 7.º del Decreto 224 de 1972, o incluso el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 797 de 2003, pues lo cierto es que, en la normativa especial y propia de la pensión gracia no se previó en ningún momento la posibilidad de que esta pudiera concederse después del deceso del docente a favor de sus beneficiarios, ello ni cuando el maestro hubiese colmado todas las exigencias para adquirirla, como tampoco en el supuesto contrario.

Como se aprecia, hasta la fecha, la línea jurisprudencial mayoritaria de esta corporación había sido la de considerar procedente la «sustituibilidad o transmisibilidad» de la pensión gracia por la muerte del docente oficial, incluso al margen de la falta de norma expresa que habilite lo propio, ello bajo dos supuestos diferentes: (i) el de la pensión gracia post mortem, que se da en los casos en los que el educador haya fallecido antes de haber acreditado la totalidad de los requisitos para adquirir el respectivo derecho, y que se reconocería directamente y de forma autónoma a los beneficiarios del causante.

(ii) el de la sustitución de pensión gracia propiamente dicha, que se configura cuando el maestro ya tenía consolidada materialmente la prerrogativa por 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A y B. Sentencia del 3 de abril de 2003. Expediento número 1999-027301. Consejero ponente Jesús María Lemos Bustamante.

Sentencia del 17 de mayo de 2007. Consejera Ponente Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Actora: Gloria Stella Scott de Serrano. Radicado: 1999 – 02169 – 01 (1922 – 06). Sentencia del 28 de enero de 2010. Radicado: 05001–23–31–000–2004–05315–01 (1026–07). Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. Sentencia del 22 de septiembre de 2011, radicación: 050012331000200404969 01(-2010), demandante: Rosa Eugenia Pérez y otros.

Sentencia del 2 de mayo de 2019, radicación: 130012333000201400459 01(0405-2017), demandante: Astrid Milena Moratto Flórez y otros. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) haber cumplido con todas las exigencias, y por tanto, dicho beneficio ya había ingresado a su patrimonio con o sin el reconocimiento formal por parte de Cajanal (hoy UGPP) en su momento, por lo que, en caso de que al momento de la muerte todavía no se hubiese concedido mediante acto administrativo, esta dádiva primero tendría que otorgarse al educador y luego se sustituiría a sus familiares reclamantes.

Lo que se deriva de este planteamiento y de las referencias jurisprudenciales mencionadas anteriormente es que, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el reconocimiento de la pensión gracia post mortem sí era viable, pero no por un fundamento normativo en concreto, sino en razón de la aplicación de principios como la interpretación analógica por complementación de un supuesto vacío legal, la favorabilidad, la proporcionalidad y la equidad.

Incluso, esta misma corporación17 había considerado que otra causa que le impedía a un docente acceder al reconocimiento de la pensión gracia por la falta de acumulación del tiempo de servicio, era la declaratoria de invalidez, la cual no podía ser atribuible al maestro, de manera que, a fin de garantizar el derecho a la seguridad social en función de la aplicación de principio, también se permitía el reconocimiento de esta prerrogativa si el causante había acumulado al menos el 75% (tres cuartas partes) del período de labor educativa requerido normativamente, esto es, 15 años.

Ahora, sin perjuicio del trazado de decisiones judiciales referenciadas previamente, resulta indispensable colocar de presente que, la Sección Segunda en pleno,18 luego de un análisis profundo sobre aspectos hasta ahora no debatidos en dichas providencias, estimó pertinente reconsiderar la anterior tesis por criterios de importancia jurídica, al punto de que, mediante la sentencia del 29 de mayo de 2024 concluyó que dicha prerrogativa no debe concederse con fundamento en la invalidez ni en la muerte, esto por no tener el fundamento jurídico que se le había atribuido, tal como se expone a continuación: «[…] 2.3.5.2.

Análisis desde el punto de vista legal […] Para el reconocimiento de la pensión gracia, se deben cumplir todas las condiciones señaladas en la Ley 114 de 1913, incluido el tiempo de servicios de 20 años, pues ni esta ni otras normas establecen excepciones al respecto. Ciertamente, una interpretación gramatical o literal y sistemática de la norma permite inferir que solo se adquiere el derecho de esa manera. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 22 de septiembre de 2016, radicación: 41001-23-33-000-2013-00360-01(5006-14).

Subsección B, sentencia del 30 de noviembre de 2017, radicación: 05001-23-33-000-2013-01030-01(2681-15). Sentencia del 23 de febrero de 2017, radicación: 5000-23-42-000- 2013-04047-01(1550-14). Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, radicación: 73001-23-33-000- 2013-00484-01 (2406-2014). Sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42-000-2013-04847- 01(0229-15).

Subsección B, sentencia del 14 de mayo de 2022, radicación: 05001-23-33-000-2014-01327- 01(1735-2017). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 2024. Radicado 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) Respecto del primer criterio, es claro que el artículo 1 ibidem al señalar que tienen derecho a la pensión los docentes que «[…] hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años […]» (se resalta) condicionó el reconocimiento a que se cumpliera con el tiempo mínimo allí exigido.

Sin duda la expresión «no menor» que contiene la norma así lo determinó y su sentido es claro y sin vaguedad, por lo que no da lugar a una interpretación más amplia o contraria. En esa línea, el artículo 15, numeral 2, de la Ley 91 de 1989 indicó que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia «[…] se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos […]».

También esta norma supeditó, de manera obligatoria, el reconocimiento al cumplimiento del tiempo de servicio, ya que la expresión «siempre y cuando» representa una «[l]ocución conjuntiva de valor condicional que significa 'con tal de que'»19, y esta última expresión a su vez significa «[…] con la condición de que […]»20, luego desde el punto de vista gramatical es un requisito ineludible que se complete «la totalidad» de los requisitos para acceder al derecho.

Para la Sala, si el legislador hubiese querido aceptar alguna excepción a la exigencia del tiempo de servicio lo habría incluido en las normas citadas, tal como lo hizo con el criterio de la edad. En efecto, la única salvedad que permitió para suplir un requisito por otro es la fijada en el numeral 6 del artículo 4, pues avaló que si el docente se encuentra en «incapacidad» para ganar lo necesario para su sustento por una enfermedad o por otra causa no le es exigible el cumplimiento de los 50 años21.

Así las cosas, al no incluirse la posibilidad de reemplazar el requisito del tiempo de servicios, el sentido literal de las normas aludidas no da lugar a concluir razones de exoneración de su cumplimiento. Por el contrario, su entendimiento taxativo determinó la obligatoriedad de alcanzarlo. El criterio sistemático de interpretación lleva a la misma conclusión, puesto que el examen conjunto de los otros artículos de la Ley 114 de 1913, de las normas que la modificaron (leyes 116 de 1928 y 37 de 1933) y de las disposiciones de la Ley 91 de 1989 no permite inferir alguna salvedad al acatamiento de las exigencias enunciadas, ni siquiera por razones de salud.

Esta conclusión se afianza en la interpretación histórica y teleológica que puede hacerse de la Ley 114 de 1913. […] En consonancia con lo expuesto, una interpretación teleológica de la Ley 114 de 1913 también lleva a deducir que la exigencia de los 20 años de servicio no puede soslayarse. Ciertamente, si el motivo del legislador al proferirla era «recompensar» a los docentes territoriales por prestar el servicio por ese lapso en precarias condiciones laborales, su finalidad última era asegurar que ese sacrificio no afectara la posibilidad de que, una vez retirados luego de 20 años de prestarlo, vivieran en condiciones dignas y así se desprende de la exposición de motivos de la ley.

En esa línea, si el fin era protegerlos en la vejez con la entrega a cargo de la Nación de una remuneración, no tendría sentido eximirlos del cumplimento de la totalidad del tiempo requerido, en la medida en que es razonable inferir que este se fijó en ese tope porque para la época representaba el final de la vida laboral del docente. 19 Real Academia de la Lengua Española: https://www.rae.es/dpd/siempre 20 Real Academia de la Lengua Española: https://dle.rae.es/tal 21 Sobre esta excepción se puede consultar las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de octubre de 2011, radicado 0292-11; del 28 de septiembre de 2016, radicado: 68001-23-31- 000-2011-00699-01(3293-14); y del 12 de octubre de 2017, radicado: 73001-23-33-000-2016-00263-01(1111- 17).

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) Bajo los parámetros expuestos, se torna improcedente la concesión de la pensión gracia a quien, por distintas razones, incluso ajenas a su voluntad como la ocurrencia de una invalidez o la muerte, se retiró del servicio antes de completar los 20 años que exige el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, por cuanto (i) el texto de la norma y sus modificaciones posteriores son claras en exigir su cumplimiento y no dieron lugar a excepciones y (ii) considerar que sí es factible acceder al derecho sin completarlo va en contravía de la motivación y finalidad que tuvo el legislador al expedir la norma, que en todo caso no se enmarca dentro de los criterios propios de un sistema de seguridad social, según se expuso. […] […] 2.3.5.5.

Conclusión De acuerdo con lo expuesto, se concluye que para el reconocimiento de la pensión gracia es requisito ineludible que el docente nacionalizado cumpla la exigencia prevista en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, esto es, que complete los 20 años de servicios como docente del orden territorial. El reconocimiento pensional no procede sin que ello se acredite, incluso si el docente no cumplió por haber sido declarado en estado de invalidez o por haber fallecido, aun cuando hubiese alcanzado las tres cuartas partes del tiempo requerido. […] 2.4.2.

Análisis de la Sala La UGPP en el recurso de apelación señaló que la sentencia de primera instancia ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia sin el cumplimiento del requisito del tiempo de servicios de que trata el artículo 1 en la Ley 114 de 1993. Además, agregó que la pérdida de capacidad laboral no puede justificar su falta de cumplimiento y que al causante se le garantizó su derecho a la seguridad social con el otorgamiento de la pensión de invalidez.

La Sala le dará la razón a la entidad y revocará el fallo de primera instancia, por cuanto dentro del proceso quedó demostrado, con el certificado de información laboral proferido por la secretaría de educación del departamento del Huila, que José Orlando Vega Daza prestó sus servicios como docente nacionalizado por un periodo de 16 años y 5 meses, lapso comprendido entre el 3 de febrero de 1977 y el 20 de julio de 1993.

Es decir, no cumplió con el tiempo de servicios que requiere el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 y, por consiguiente, no le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. Si bien se probó que el docente perdió su capacidad laboral en un 85%, que por tal razón se retiró del servicio y que superó las tres cuartas partes del tiempo exigido (15 años), esta situación no lo eximia de completar los 20 años de servicio, puesto que: (i) el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 exige el cumplimiento de la totalidad del tiempo de servicios y no admite excepciones al respecto, según su interpretación gramatical, sistemática, histórica y teleológica;

(ii) la negativa en modo alguno vulnera el principio de igualdad, en razón a que no existe dentro del ordenamiento jurídico regulación en materia de pensiones para otros servidores públicos que sirva como parámetro de comparación con el requisito del tiempo de trabajo de la pensión gracia, por lo que es imposible determinar que su exigencia significa un trato discriminatorio.

Tampoco es una situación comparable con los cobijados con el régimen general a quienes en estos casos se les reconoce la pensión de invalidez, otorgada también al causante; Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) (iii) la decisión en ese sentido tampoco desconoce el principio de proporcionalidad, en la medida que el requisito pensional existía desde que se expidió la Ley 114 de 1913 y el legislador no lo modificó ni incurrió en una omisión legislativa en perjuicio del derecho a la seguridad social del causante o de una expectativa legítima que ameritara su aplicación en los términos de la sentencia C-794 de 2009, según se explicó en precedencia;

(iv) menos aún se vulnera el principio de progresividad en materia de seguridad social, puesto que en virtud de la evolución que ha tenido este derecho para los docentes fue posible reconocerle a José Orlando Vega Daza la pensión de invalidez y sustituirla en favor de Ana Victoria Andrade Quintero, riesgo para el cual no se creó la pensión gracia y que se cubrió con la nueva normativa en materia pensional.

En ese orden de ideas, se revocará la sentencia del 12 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila y, en su lugar, se negarán las pretensiones, puesto que José Orlando Vega Daza no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia porque no se acreditó que hubiese ejercido la enseñanza como docente nacionalizado por los 20 años de servicio que requiere el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 y su condición de invalidez no lo exoneraba de cumplir el requisito. […]» (Subrayado fuera de texto).

Conforme a esta reciente y vigente línea de interpretación judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, resulta claro que al margen de la dificultad de las situaciones de invalidez y muerte, o cualquier otra circunstancia ajena que pueda atravesar un docente que haya tenido la expectativa legítima de acceder a la pensión gracia, esta dádiva no puede ser adquirida directamente por los beneficiarios del causante, pues, en esencia, aquel no había colmado y acreditado cada uno de los requisitos normativos para consolidar el derecho original y propio del educador, especialmente el de la acumulación de los 20 años de servicio como maestro territorial o nacionalizado.

En todo caso, lo cierto es que permitir que un beneficio gratuito no consolidado a favor del legítimo titular sea otorgado a sus familiares debido al deceso del primero, vulnera abiertamente el ordenamiento jurídico y la naturaleza propia de dicho beneficio, pues no existe un vacío normativo ni una afectación a principios constitucionales como anteriormente se había estimado.

Resolución del caso concreto Inicialmente, debe resaltarse que el presente litigio se originó en razón a que, la reclamante en calidad de cónyuge supérstite del señor Orlando Flórez Marín, solicitó el reconocimiento de una “pensión gracia post mortem”, fundamentando la procedencia de este derecho en que su causante había acumulado más de las tres cuartas partes del tiempo de servicio requerido para acceder a la prerrogativa principal, pues antes de su deceso había alcanzado a trabajar como docente nacionalizado por más de 15 años.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) En su criterio, ello se ajustaba a los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado como la sentencia del 30 de septiembre de 2010 (1061-09), en la que se había concedido el goce la pensión gracia por invalidez a un docente que debido a dicha condición de pérdida de capacidad laboral no pudo satisfacer la exigencia de los 20 años como educador.

Pues bien, tal como lo ratificó la parte demandante en su recurso y en sus alegatos de conclusión de segunda instancia, lo que aquella en realidad pretende es que, se pase por alto el hecho de que el señor Flórez Marín no logró cumplir con el mencionado requisito temporal de la Ley 114 de 1913, a fin de que se le pague la pensión gracia de manera directa y autónoma en razón del fallecimiento de su esposo, pero no con base en una norma que así lo contemple, sino aplicando la citada providencia de la pensión gracia por invalidez de manera analógica y con base en supuestos criterios de igualdad.

Sobre el punto, la actora argumentó que su situación particular se encuentra bajo el mismo supuesto de aquella sentencia, es decir, que su causante no alcanzó todo el tiempo de servicio requerido por una causa ajena y no atribuible a esto como la muerte, que para tales efectos la equipara a la invalidez. Bajo este contexto es claro que, como la apelante sustentó su reclamación en las consideraciones jurídicas que anteriormente permitían el reconocimiento de una pensión gracia de invalidez, resulta perfectamente aplicable como precedente para este caso particular la aludida sentencia del 29 de mayo de 2024 proferida por la Sección Segunda de esta corporación, pues aquella aborda supuestos de hecho y de derecho similares a los del presente litigio.

En tal sentido, frente a la situación concreta de la accionante se destaca que, su esposo, es decir, el señor Orlando Flórez Marín (q.e.p.d),22 nació el 1.º de enero de 194623 y falleció el 14 de septiembre de 198324, por lo que, para el momento de su muerte, tenía solo 37 años. Por otra parte, de acuerdo con el certificado de tiempo de servicio emitido el 28 de abril de 2016 por la Secretaría de Educación Departamental del Valle del Cauca,25 el referido causante laboró como docente nacionalizado desde el 11 de septiembre de 1967 hasta el día de su deceso (14 de septiembre de 1983), por lo que solo acumuló un tiempo de servicios de 16 años, 1 mes y 18 días.

Conforme a lo anterior, para la Sala resulta claro que el mencionado docente no satisfizo el requisito de edad de 50 años, ni el mínimo de 20 años de labor oficial 22 Según registro civil de matrimonio a folio 2. 23 Ver copia de la cédula de ciudadanía del causante a folio 6. 24 Ver registro civil de defunción obrante a folio 3. 25 Folio 26.

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) como maestro del orden territorial o nacionalizado, a fin de que hubiera consolidado en su momento el derecho al pago de la pensión gracia. Ahora bien, en la referida sentencia del 29 de mayo de 2024 dictada por esta Sección se concluyó de manera expresa lo siguiente: «[…] 2.3.5.5.

(Negrilla intencional). En consecuencia, siguiendo esta misma línea jurisprudencial, es evidente que como el señor Flórez Marín (q.e.p.d.) no colmó dos de las exigencias indispensables para consolidar a su favor el derecho principal y original a la pensión gracia, mucho menos habría un sustento jurídico válido y vigente que le permitiera a la señora Victoria de Flórez en calidad de cónyuge supérstite solicitar para sí el reconocimiento de una prerrogativa independiente y autónoma como sería la denominada “pensión gracia post mortem”.

Lo expuesto se justifica en la medida en que este derecho reclamado, por su esencia gratuita, meritoria y dadivosa, es por naturaleza totalmente diferente al de una pensión ordinaria de jubilación financiada con las cotizaciones del empleador y del trabajador como fuente de respaldo económico y de carácter prestacional para mitigar una contingencia como la vejez, o precisamente la muerte.

El explicado hecho diferencial entre la pensión gracia y la ordinaria, necesariamente conlleva la imposibilidad jurídica de aplicar de manera análoga, automática, indistinta, subsidiaria, residual e ilimitada todas las normas del régimen general de seguridad social (Ley 100 de 1993), así como tampoco las propias del magisterio como el Decreto 224 de 1972, e incluso mucho menos lineamientos jurisprudenciales de orden constitucional como los desarrollados en la sentencia C- 794 de 2009 citada en providencias anteriores del Consejo de Estado a manera de sustento para conceder la pensión gracia por invalidez.

Al respecto es de recordar que dicho fallo abordaba el estudio de una verdadera prestación financiada con aportes prevista en un régimen especial y diferente al de los docentes, tal como lo es el de los afiliados a la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (CAXDAC), pues entre ambos sectores se advierten diferencias radicales que no permiten concluir que tal interpretación a favor de estos últimos sea discriminatoria hacia los educadores con Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) expectativas de una dádiva como la pensión gracia, pues la divergencia de análisis normativo no se está dando entre iguales.

Es decir, no resultaría acertado atender una serie de regulaciones extrañas y ajenas a un derecho especial, sin reparo ni verificación del caso concreto, solo bajo el argumento de que en lo no previsto de manera excepcional o ante un supuesto vacío legal, siempre tendrá que acudirse a un marco normativo común consagrado para otro tipo de prestaciones en procura de una supuesta complementación, toda vez que puede suceder que el legislador dentro de su legítima libertad de configuración no haya previsto como aplicables tales disposiciones adicionales.

En tal sentido, debido a que la normativa propia de la pensión gracia no contempló ningún postulado que habilite su reconocimiento post mortem cuando el titular principal no hubiera colmado todas las exigencias para ello, sería inadecuado extender el régimen pensional general de manera absoluta y definitiva para todos los casos en los que se formule este tipo de pretensiones, porque se desnaturalizaría tal beneficio como fue ideado, e incluso iría en contra de su origen y finalidad estrictamente personal (intuitu personae), los cuales no han cambiado a pesar del paso del tiempo.

Incluso, si se intentara buscar una posibilidad jurídica para materializar un derecho como el reclamado en este litigio, en virtud de una supuesta similitud de condiciones frente a las analizadas previamente por esta corporación respecto de la pensión gracia por invalidez, es decir, basándose en principios de orden constitucional como la igualdad, la equidad, la proporcionalidad o la favorabilidad, se deberá reiterar que, tal como se explicó ampliamente en la sentencia del 29 de mayo de 2024, tales postulados tampoco se encontrarían vulnerados.

Con todo, en el caso particular es posible asegurar que, en atención a la nueva postura jurídica de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como el señor Orlando Flórez Marín (q.e.p.d) no cumplió los requisitos normativos para que le fuera reconocida una pensión gracia antes de su muerte, y aun así lo hubiese hecho, lo cierto es que esta prerrogativa no puede ser otorgada a supuestos beneficiarios por causas como la invalidez o el fallecimiento del docente, resulta dable concluir que, efectivamente, es inviable acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que tendrá que confirmarse el fallo apelado.

Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por la parte demandante no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Andrés Viteri Duarte con tarjeta profesional 111.852, ello conforme al poder general otorgado mediante escritura pública visible en el índice 14 de SAMAI.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2017-01005-01 (0466-2020) LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente