w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: JAIME ALBERTO VAHOS DUQUE Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / defecto orgánico Acción de tutela - sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Jaime Alberto Vahos Duque contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 333 de 2021 y demás normas concordantes.
I.
ANTECEDENTES El señor Jaime Alberto Vahos Duque, actuando por conducto de apoderado1, invoca la protección de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, con fundamento en los siguientes: 1. Hechos
1.1. CAJANAL EICE en liquidación, hoy la UGPP, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, 1 Francisco Javier Herrera Sánchez. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 con el fin de obtener la nulidad de la Resolución UGM45867 del 10 de mayo de 2012, mediante la cual la entidad, en cumplimiento de un fallo de tutela, reliquidó la pensión del demandante con el 100 % de la bonificación por servicios prestados. 1.2.
El Juzgado 25 Administrativo de Medellín, a través de sentencia del 12 de junio de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para que se reliquidara la pensión de jubilación con la inclusión de una doceava parte de la referida bonificación y no con el 100 %, de acuerdo a la jurisprudencia vigente. 1.3. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 30 de junio de 2021, confirmó lo resuelto por el a quo, por similares razones. 2.
Fundamentos de la acción El demandante manifiesta que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia adolece de defecto orgánico, toda vez que, al haber sido ordenada la reliquidación pensional con el 100 % de la bonificación por servicios prestados a través de una sentencia de tutela que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, carecía de competencia para modificar dicha situación, pues al margen de que hubiera reparos desde el punto de vista legal o constitucional, no se demostró que en dicha acción constitucional se hubiera incurrido en fraude, de manera que no tenía competencia para cuestionar una orden de amparo definitivo de derechos fundamentales. 3.
Pretensiones Con fundamento en lo anterior, solicita: ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 «1. Que se tutelen los derechos constitucionales fundamentales al DEBIDO PROCESO e IGUALDAD, del señor JAIME ALBERTO VAHOS DUQUE, vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad –, mediante fallo de segunda instancia de fecha 30 de junio de 2021, emitido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad –, de radicado 05001333302520130017101. 2.
Como consecuencia de la declaración anterior, ordénese al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Oralidad –, que profiera una nueva sentencia en el proceso antes identificado, en la cual se tome en cuenta el precedente de la Corte Constitucional referente a la cosa juzgada constitucional». 4. Intervenciones Mediante auto del 17 de enero de 2022, el despacho sustanciador inadmitió la demanda de tutela, a fin de que el abogado del accionante aportara el poder específico que lo facultara para ejercer la presente acción de tutela.
Por no haber recibido el memorial en el despacho en el término concedido, a través de proveído del 11 de febrero siguiente se rechazó la demanda de tutela. No obstante, el 17 de marzo de 2022, la parte accionante manifestó que el poder había sido radicado, a través de la Secretaría General de esta corporación, el 1.º de febrero de 2022, esto es, un día después de notificada la providencia que ordenó subsanar la demanda.
Por lo anterior, mediante auto del 24 de marzo de 2022, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad como accionado y a la UGPP como tercero interesado en las resultas del proceso. 4.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, por conducto de la magistrada ponente de la decisión cuestionada, se opuso a las pretensiones de la demanda, argumentando que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 Estado, es viable el control judicial efectuado en el proceso de lesividad, en consideración a que la finalidad de la acción de tutela, en tanto se dirige a la protección de derechos fundamentales, es distinta a la del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que apunta a la legalidad de los actos administrativos.
Además, la posibilidad de que la administración demande sus propios actos le permite la defensa del interés público y del orden jurídico, razón por la cual no se configura la cosa juzgada y el juez contencioso administrativo sí es el competente para decidir respecto de la pretensión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales-UGPP.
Adicional a ello, expuso que sobre la bonificación por servicios prestados y la forma en que se liquida la pensión, el Consejo de Estado ha establecido que como se reconoce y paga cada vez que el empleado o funcionario cumple un año continuo de servicios, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100 % de dicho emolumento. 4.2.
La UGPP pidió que se declare la improcedencia de la acción, toda vez que se dirige contra una providencia legalmente proferida, frente a la cual no se demuestra o estructura ninguna de las causales específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer: ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 • ¿La presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará: • ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia, al proferir la sentencia del 30 de junio de 2021, mediante la cual confirmó el fallo que ordenó la inclusión de una doceava de la bonificación por servicios prestados en la pensión de jubilación del hoy accionante, incurrió en defecto orgánico? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia; y, de encontrarla procedente, iii) el marco conceptual del defecto orgánico; y iv) el caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15- 000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello.
C.P. María Elizabeth García González. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 2.1.
En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 2.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 2.1.2. Así mismo, se observa que las providencias objeto de tutela carecen de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.1.3.
Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de notificación de la providencia cuestionada (30 de junio 2021) hasta la radicación de la acción de tutela (16 de diciembre de 2021). ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.1.4.
El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del defecto orgánico en que, presuntamente, incurrió la autoridad judicial cuestionada. 2.2. Defecto orgánico En lo que atañe al defecto orgánico, la Corte Constitucional sostuvo, en la sentencia T-643-2017, que se refiere a un vicio relacionado a la competencia, es decir que la autoridad que profirió la providencia cuestionada carece de competencia para conocer del asunto a resolver.
Tiene como fuente principal el artículo 121 de la Constitución, el cual dispone que las autoridades del Estado solo pueden ejercer las funciones que les asigna la Constitución y la ley.4 Al respecto, la misma Corte, en la sentencia SU072-2018, precisó que se configura en dos situaciones: (i) cuando el peticionario se encuentra supeditado a una situación en la que existe una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa como es el caso de una decisión que está en firme y fue dada por un funcionario que carecía de manera absoluta de competencia, y cuando (ii) en el transcurso del proceso, el actor puso de presente las circunstancias de incompetencia absoluta y dicha situación fue desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida sobre una competencia inexistente5.
Según la Corte Constitucional6, este defecto tiene un (i) carácter funcional cuando los jueces desconocen su esfera de competencias y 4 Corte Constitucional SU072 - 2018 5 Corte Constitucional SU072-2018 6 Sentencia T-267-2013 ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 por el contrario interfieren en ámbitos funcionales que no les corresponden de acuerdo a lo que dicta la Constitución Política y la ley, y extralimitan su ejercicio quebrantando el derecho fundamental al debido proceso; y un (ii) carácter temporal, cuando la autoridad a pesar de contar con atribuciones para realizar determinada conducta, lo hace por fuera del término consagrado para ello7. 3.
Caso concreto En el presente asunto, el señor Jaime Alberto Vahos Duque cuestiona la providencia del 30 de junio de 2021 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, confirmó la sentencia que declaró la nulidad de la Resolución UGM45867 del 10 de mayo de 2012 por la cual la UGPP, en cumplimiento de un fallo de tutela, había ordenado la inclusión del 100 % de la bonificación por servicios prestados en la pensión del demandante, al considerar que dicho emolumento solamente debía incluirse en una doceava parte.
Al efecto, manifiesta que dicha decisión adolece de defecto orgánico, toda vez que el juez de lo contencioso administrativo carecía de competencia para modificar una situación jurídica que había sido consolidada a través de una sentencia de tutela que había concedido el amparo definitivo y había hecho tránsito a cosa juzgada. Ahora bien, de conformidad con las piezas procesales que reposan en el expediente, la Sala observa que la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia se sustentó en las siguientes razones: 7 Sentencia T-267-2013 Corte Constitucional.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 «Advierte la Sala que la parte demandada indicó que el acto administrativo demandado se expidió en cumplimiento de un fallo de tutela, que constituye cosa juzgada constitucional, por lo que habría absoluta falta de competencia del juez administrativo, pues por tratarse de un asunto ya decidido en la acción de tutela.
(sic). El argumento presentado por el demandado no ha de prosperar por cuanto la jurisprudencia del Consejo de Estado (…) ha indicado que es viable dicho control judicial, en consideración a que la finalidad de la acción de tutela es distinta a la del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues mientras la primera se dirige a la protección de derechos fundamentales, la segunda apunta al control de legalidad de los actos administrativos.
Además, la posibilidad de que la administración demande sus propios actos, le permite la defensa del interés público y del orden jurídico, razón por la cual no se configura la cosa juzgada y el juez contencioso administrativo si es el competente para decidir respecto de la pretensión presentada por la UGPP. Ahora bien, de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, se acreditaron los siguientes hechos: El Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, mediante sentencia del 28 de agosto de 2008, ordenó: (…)
SEGUNDO: SE ORDENA a la entidad accionada (…) proceda en el término máximo de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de notificación de esta decisión, a RELIQUIDAR Y PAGAR las pensiones de jubilación respecto de la BONIFICACIÓN POR SERVICIOS EN EL 100% de los titulares (…). CAJANAL EICE en liquidación, mediante la Resolución No. UGM 045867 del 10 de mayo de 2012 dio cumplimiento a la providencia, en la forma determinada por la sentencia de tutela (folios 986-990).
Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado el factor salarial de bonificación por servicios prestados se causa cada año, por lo cual, su cómputo en la liquidación de la pensión de debe (sic) hacerse en una doceava (1/12) parte y no sobre el ciento por cien (100%) de la suma correspondiente a la bonificación por servicios, como se realizó. Para efectos de la liquidación de la pensión de invalidez, debió incluirse la bonificación por servicios prestados devengada por el señor JAIME ALBERTO VAHOS DUQUE, en una doceava (1/12) parte y no en el ciento por ciento (100%), como se le concedió, por lo que la Resolución No. UGM 045867 del 10 de mayo de 2012 se encuentra viciada de nulidad, por lo que la orden contenida en el ordinal 1º de la sentencia impugnada se confirmará».
Así las cosas, se advierte que la decisión cuestionada obedeció a que, a través de la sentencia de tutela, al demandante se le había ordenado la inclusión de la bonificación por servicios prestados en un porcentaje superior al que legalmente correspondía, puesto que, al ser pagada al ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 empleado por cada año de servicios, esta debía ser liquidada en una doceava parte y no en el 100 % de la misma.
Por esta razón, el Tribunal encontró viable que, a través del proceso de lesividad, en el que la entidad demandó su propio acto – el que dio cumplimiento al referido fallo de tutela – se corrigiera dicha situación, a fin de adecuarla a los parámetros jurisprudenciales vigentes. Dicha decisión, en criterio de esta Sala, no implica la vulneración de derechos fundamentales y menos aún una invasión de competencias, como lo señala el demandante; contrario sensu, se apegó a las pautas jurisprudenciales vigentes emanadas de esta corporación que, en sede de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, ha anulado, en múltiples ocasiones, actos administrativos que reconocieron en el 100 % dicho emolumento como factor de liquidación pensional con ocasiones de fallos de tutela.
Así lo ha señalado esta Sala: «Ahora bien, de lo allegado al proceso, se tiene que la accionada mediante la Resolución RDP 22018 de 15 de mayo de 2013, en cumplimiento de un fallo de tutela del 10 de febrero de 2009, se le reliquidó la pensión de con inclusión del 100 % de la bonificación de servicios prestados. Es de advertir, que esta Corporación en sendas oportunidades ha sostenido que la bonificación por servicios prestados es un factor salarial que percibe el empleado cuando cumpla un año de servicios en forma continua dentro de la misma entidad oficial, en ese sentido para efectos de su liquidación en la mesada pensional se debe hacer en una doceava parte (1/12) y no respecto del 100 %, de modo que es anualizada.
No obstante a ello, el apoderado de la accionada manifiesta que en otras ocasiones se concedió el 100% de este factor, razón por la que no se puede enervar su derecho, pero lo cierto es que no se trataba de sentencias de unificación que tuvieran efectos erga omnes, debiéndose resaltar que la inclusión en dicho porcentaje tuvo lugar en una orden dada por el juez constitucional y no, por el juez natural del asunto.
(sic). ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Así las cosas, corresponde a la Sala confirmar la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de la Resolución RDP 22018 de 15 de mayo de 2013, pues se itera que no le asiste el derecho a que se reliquide la bonificación por servicios en un 100% sino doceava (1/12), por los argumentos expuesto (sic) en esta providencia»8.
Así las cosas, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Antioquia no excedió el marco de sus competencias y menos aún quebrantó el principio de cosa juzgada constitucional, razón por la cual se negará el amparo constitucional solicitado por el señor Jaime Alberto Vahos Duque. En suma, la Sala considera que la presente solicitud de tutela no tiene vocación de prosperidad, toda vez que la decisión adoptada por la autoridad judicial es producto del ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y se apegó a la jurisprudencia vigente, por lo que debe ser respetada en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial.
Por esta razón, se negará el amparo reclamado por el señor Jaime Alberto Vahos Duque. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. sentencia del 3 de junio de 2021, radicado N.º 17001-23-33-000-2015-00243-02(3102-16), actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, demandado: Doris Chica Palma.
ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2022-00040-00 Accionante: Jaime Alberto Vahos Duque w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 FALLA PRIMERO: NEGAR la acción de tutela formulada por el señor Jaime Alberto Vahos Duque contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente