1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 08001-23-33-000-2016-00678-02 (72114) Demandante: José Alberto Díaz Gómez y otros Demandado: Consorcio Recuperación de Plaza 2013 y otros Referencia: Reparación directa Aclaración de voto 1.

Aunque acompaño la decisión de confirmar la sentencia del 17 de mayo de 2024 que negó las pretensiones de una demanda de reparación directa, porque no se acreditaron el daño antijurídico y las circunstancias concretas del desalojo, aclaro mi voto respecto de dos aspectos de la motivación: (i) la mención a que la demanda de reparación directa pudo reconducirse a controversias contractuales y nulidad y restablecimiento del derecho, seguida de la mención a la caducidad de pretensiones no formuladas; y (ii) la premisa según la cual la restitución recayó sobre bienes fiscales del Distrito y en consecuencia fue legítimo el ejercicio de la potestad policiva. 2.

En el aparte de conclusiones y previo a decidir, se dijo: “Conclusiones 205. Los reproches relacionados con el precio pactado y pagado por la venta de los inmuebles tenían como fuente los contratos de compraventa y, por tanto, debieron encauzarse mediante el medio de control de controversias contractuales. 206. Las objeciones relativas a los actos administrativos que reconocieron las medidas económicas compensatorias debieron formularse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 207.

Los cuestionamientos dirigidos contra la decisión administrativa que ordenó la restitución de los bienes fiscales también debieron plantearse mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 208. Adecuadas las pretensiones a los medios de control procedentes, se concluye que operó la caducidad respecto de estos tres aspectos de la controversia.

Radicación: 08001-23-33-000-2016-00678-02 (72114) Demandante: José Alberto Díaz Gómez y otros Demandado: Consorcio Recuperación de Plaza 2013 y otros Referencia: Reparación directa 2 209. No prosperan las pretensiones formuladas contra EDUBAR S.A. y el Consorcio Recuperación de Plaza 2013, porque no se acreditó su participación en la adopción ni en la ejecución de la orden de restitución. Tampoco prosperan las dirigidas contra el Distrito de Barranquilla, dado que no se demostró la causación de un daño antijurídico durante la ejecución material de la restitución”.

La adecuación del medio de control y la caducidad 3. La sentencia, con apoyo en el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, adecuó apartes de los fundamentos de la demanda de reparación directa a los medios de control de controversias contractuales —en lo relativo al precio pactado por la transferencia de los inmuebles— y de nulidad y restablecimiento del derecho —en lo concerniente a los actos administrativos que reconocieron las medidas económicas compensatorias y a la decisión que ordenó la restitución de los bienes fiscales—, para concluir a renglón seguido que respecto de cada uno de esos cauces había operado el fenómeno de la caducidad.

No desconozco que el deber de imprimir a la demanda el trámite que corresponde a la pretensión, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, encuentra respaldo en la citada disposición, ni que el estudio de la caducidad por hallarse contenido en normas de orden público debe abordarse de oficio; sin embargo, una situación distinta es aquella en la que la caducidad deba predicarse de medios de control que la parte actora no ejerció. 4.

La demanda fue promovida expresamente en ejercicio del medio de control de reparación directa con ocasión de los daños causados en la restitución y el desalojo de unos inmuebles. No se formularon pretensiones encaminadas a obtener una declaración de incumplimiento contractual o consecuencias propias de una controversia negocial, ni se pidió la nulidad de los actos administrativos que reconocieron las medidas compensatorias o de aquel que dispuso la restitución. Incluso, en la apelación se afirmó que no se pretendía cuestionar la legalidad de los actos administrativos y la propia sentencia reconoce que la parte demandante no alegó la nulidad contractual al efectuar el cómputo de caducidad de la controversia que adecuó. 5.

En esas condiciones, la identificación de otras vías procesales que eventualmente habrían resultado idóneas para discutir la legalidad de los actos o los derechos derivados de los contratos podía ser relevante para delimitar aquello que no podía decidirse dentro de la reparación directa ejercida. No obstante, de ello no se seguía que correspondiera tener por ejercidos esos medios de control y declarar posteriormente su caducidad, toda vez que esta debe examinarse y decidirse dentro de los límites de la causa petendi propuesta y respecto del medio de control y de las pretensiones efectivamente promovidas. 6.

El punto de discrepancia radica, por tanto, en que la adecuación prevista en el artículo 171 del CPACA no debería conducir a reconstruir pretensiones que no fueron ejercidas para, a partir de esa reformulación, emitir un pronunciamiento de caducidad sobre medios de control ajenos al objeto procesal inicialmente planteado, toda vez que ese proceder proyecta consecuencias relevantes en los planos de la Radicación: 08001-23-33-000-2016-00678-02 (72114) Demandante: José Alberto Díaz Gómez y otros Demandado: Consorcio Recuperación de Plaza 2013 y otros Referencia: Reparación directa 3 congruencia y de la cosa juzgada.

En cuanto a la primera, porque el pronunciamiento judicial termina extendiéndose a pretensiones y cauces procesales que no delimitaron el objeto del litigio; y, respecto de la segunda, porque la propia sentencia advierte que las decisiones adoptadas harán tránsito a cosa juzgada respecto de los hechos y pretensiones debatidos, de manera que declarar la caducidad de medios de control no ejercidos podría proyectar ese efecto sobre controversias que no fueron planteadas ni sometidas a contradicción en este proceso.

Por ello, una vez establecido que ciertos reproches no podían ser resueltos en el marco de la reparación directa ejercida, bastaba con delimitar el ámbito material de ese medio de control y resolver las pretensiones efectivamente formuladas. 7. Por ende, estimo que lo procedente era que el análisis se limitara a establecer cuáles de los reproches de la parte actora podían ser examinados válidamente dentro de la reparación directa y cuáles, por su fuente contractual o por presuponer un juicio de legalidad sobre actos administrativos no demandados, quedaban por fuera de ese marco, sin efectuar una declaración de caducidad respecto de medios de control que no fueron ejercidos.

La premisa de legitimidad de la operación administrativa de restitución 8. El segundo fundamento de mi aclaración atañe a la premisa de la que parte la sentencia en el análisis de la operación administrativa de restitución, esto es, la legitimidad del procedimiento policivo que le sirvió de antecedente. Si bien la sentencia expone con detenimiento el marco normativo de la recuperación de los bienes fiscales y de las medidas de policía, estimo que del acervo probatorio no quedó plenamente esclarecida la titularidad de los inmuebles sobre los que recayó la restitución, ni su calidad de bienes fiscales, ni la competencia del Distrito de Barranquilla para ordenarla, elementos que constituyen el sustento mismo de la legitimidad que la decisión da por sentada y sobre los cuales, a mi juicio, subsistían zonas de penumbra que la providencia no despejó del todo. 9.

En primera medida, estimo que los elementos probatorios relacionados en la providencia no permitían establecer con igual grado de certeza la titularidad de los inmuebles objeto de la actuación policiva. En relación con el identificado con la matrícula inmobiliaria 040-323042, se acreditó que la compraventa fue inscrita el 16 de enero de 2014 y que el derecho de dominio quedó radicado en EDUBAR S.A., circunstancia que no permite concluir, por sí sola, que el bien perteneciera al Distrito de Barranquilla.

Frente al inmueble con matrícula 040-323043, si bien se probó la celebración de la escritura pública de compraventa, la sentencia no da cuenta de su inscripción registral ni de una posterior transferencia del dominio en favor del ente territorial. 10. Esa incertidumbre no quedaba superada por el informe rendido en 2021 por EDUBAR S.A., al que alude la sentencia para señalar que los predios se encontraban a nombre del Distrito y que, por esa razón, se dispuso su recuperación a través de la Inspección de Policía. Se trataba de una manifestación posterior a los Radicación: 08001-23-33-000-2016-00678-02 (72114) Demandante: José Alberto Díaz Gómez y otros Demandado: Consorcio Recuperación de Plaza 2013 y otros Referencia: Reparación directa 4 hechos que, sin los correspondientes soportes registrales, no permitía reconstruir la cadena de titularidad ni establecer con certeza quién ostentaba el derecho de dominio al momento en que el Distrito promovió el procedimiento de restitución. 11.

La falta de claridad sobre este aspecto se proyectaba, a su vez, sobre la calificación de los inmuebles como bienes fiscales del Distrito, naturaleza que no podía derivarse únicamente de que hubieran sido adquiridos para la ejecución de un proyecto urbano, de la composición accionaria de EDUBAR S.A. o de la existencia de una obligación contractual de entrega.

Para afirmar que el Distrito se encontraba habilitado para ejercer las potestades policivas de protección de su patrimonio era necesario establecer previamente que los bienes habían ingresado efectivamente al de la entidad territorial y que, por tanto, revestían frente a ella la condición fiscal que servía de fundamento a la actuación. 12.

Tampoco considero que hubiera quedado suficientemente esclarecido el fundamento competencial ni el cauce empleado para obtener la restitución. La propia sentencia explica que conforme al régimen vigente para la época de los hechos, mientras que la recuperación de los bienes de uso público encontraba sustento en la facultad conferida a los alcaldes por el artículo 132 del Decreto Ley 1355 de 1970, tratándose de bienes fiscales debía acudirse al mecanismo de lanzamiento por ocupación de hecho.

En el caso concreto, sin embargo, la actuación se inició mediante un auto que avocó conocimiento y ordenó la práctica de una inspección ocular, diligencia en la que el Inspector Sexto de Policía dispuso la restitución de los inmuebles dentro de los cinco días siguientes. En ese contexto, las dudas previamente señaladas acerca de la titularidad y naturaleza de los predios exigían un examen más detenido antes de asumir como presupuesto la competencia del Distrito y la regularidad del mecanismo empleado. 13.

Estas reservas, con todo, no alteran el sentido de la decisión adoptada. Aun prescindiendo de la premisa acerca de la legitimidad del procedimiento de restitución, las pretensiones debían negarse porque la parte demandante no acreditó suficientemente el daño antijurídico que atribuyó a la ejecución material de la orden ni las circunstancias concretas en las que habría ocurrido el desalojo.

En el expediente no obra el acta de esa diligencia y, aunque existe una orden de servicio del 2 de julio de 2014 que dispuso el acompañamiento de la Policía Nacional y de una unidad antidisturbios, ese elemento no demuestra que se hubiera hecho un uso irregular o desproporcionado de la fuerza, que se hubieran destruido bienes o perdido mercancías por causa imputable a la Administración, ni que se hubiera desplegado alguna actuación material que excediera el contenido de la orden. 14.

En el mismo sentido, las declaraciones testimoniales que aludieron a mercancías dañadas o extraviadas no permitieron individualizar los bienes afectados ni estuvieron acompañadas de otros elementos que corroboraran esas afirmaciones; las fotografías aportadas no permitían determinar con certeza su autor, fecha y lugar de registro; y la disminución de las ventas descrita en el dictamen pericial y en algunas declaraciones tampoco acreditaba que ese detrimento hubiera sido causado durante la ejecución material de la restitución. De Radicación: 08001-23-33-000-2016-00678-02 (72114) Demandante: José Alberto Díaz Gómez y otros Demandado: Consorcio Recuperación de Plaza 2013 y otros Referencia: Reparación directa 5 ahí que, con independencia de las dudas señaladas acerca de los presupuestos de la actuación policiva, comparto la conclusión según la cual la parte demandante no demostró el daño antijurídico invocado ni su imputación a la operación administrativa. 15.

En los anteriores términos dejo presentada mi aclaración de voto. Firmado electrónicamente1 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado VF 1 Nota: se deja constancia de que este documento se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador