11001032600020160009600 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicado número: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada Demandado: Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho — CPACA TEMAS: SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL – tiene por finalidad formalizar la actividad minera desarrollada de manera tradicional sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.

FIJACIÓN DEL OBJETO DEL LITIGIO – El objeto del litigio debe corresponder a la controversia planteada por las partes. DICTAMEN PERICIAL – Tiene por finalidad la verificación de hechos que interesan al proceso y requieren especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos – Debe estar debidamente fundamentado y no puede versar sobre puntos de derecho.

CONSECUENCIAS DE LA DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD DE UNA LEY – El fallo de inexequibilidad excluye una norma del ordenamiento jurídico y, con ello, pierden fuerza ejecutoria sus decretos reglamentarios. PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Un acto administrativo en firme pierde obligatoriedad y no puede ser ejecutado si desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho, de conformidad con el artículo 91.2 del CPACA.

LÍMITES DEL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – El juez no puede adoptar decisiones de carácter constitutivo que impliquen sustituir la función atribuida por la ley a la autoridad minera, como lo es verificar el cumplimiento de los requisitos técnicos y jurídicos para la formalización de minería tradicional. FALTA DE PRUEBA DEL PERJUICIO – Las pretensiones indemnizatorias deben ser desestimadas cuando no se acredita, a través de medios probatorios idóneos, la existencia del perjuicio reclamado.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso promovido por Canteras de Florencia Limitada contra la Agencia Nacional de Minería, con el propósito de que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales rechazó y archivó su solicitud de legalización de minería tradicional y se confirmó dicha decisión, junto con el respetivo restablecimiento del derecho.

I. SÍNTESIS DEL CASO Canteras de Florencia Ltda. presentó ante la Agencia Nacional de Minería (ANM) una solicitud de formalización de minería tradicional (radicado NJN-15181), con fundamento en el parágrafo del artículo 26 del Decreto 1970 de 2012. No obstante, mediante Resolución N. 000977 del 27 de mayo de 2015, la autoridad minera resolvió rechazar y archivar la solicitud, decisión que fue confirmada mediante Resolución No. 002276 del 25 de septiembre de 2015.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 2 Por lo anterior, la sociedad Canteras de Florencia Limitada pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Agencia Nacional de Minería rechazó y ordenó el archivo de la solicitud de legalización de minería tradicional identificada con el radicado NJN-15181.

Igualmente, pide que se declare que cumple con los requisitos legales para la formalización de la minería tradicional y, como restablecimiento del derecho, que se otorgue a su favor un título minero y se condene al pago de los perjuicios materiales causados por la suspensión de actividades. En su concepto, los actos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse y falsa motivación, porque se fundamentaron en un régimen normativo que no estaba vigente cuando radicó su solicitud, aplicaron normas de manera retroactiva y desconocieron los principios de legalidad, buena fe y confianza legítima.

II.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1. El 9 de junio de 20161, la sociedad Canteras de Florencia Limitada, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Agencia Nacional de Minería, con las siguientes pretensiones (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “[…]1.

Que se decrete la nulidad en todas sus partes de la Resolución N° 000977 de fecha 27 de mayo de 2015 por la cual se rechaza y se archiva la solicitud de minería tradicional NJN – 15181 y se toman otras determinaciones, expedida por la Agencia Nacional de Minería. 2. Que se decrete la nulidad en todas sus partes la Resolución N° 002276 de fecha 25 de septiembre de 2015 por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N° 000977 de 27 de mayo de 2015, dentro del expediente N° NJN-15181, expedida por la Agencia Nacional de Minería. 3.

Que se declare que Canteras de Florencia Limitada cumple con todos los requisitos establecidos en la norma para que se le otorgue la formalización de minería tradicional. 4. Que como restablecimiento del derecho que se ordene a la Agencia Nacional de Minería que otorgue a favor de mi representada la formalización de minería tradicional, en el sentido de otorgar a su favor el contrato especial de concesión o título minero que lo autorice para continuar con las actividades de exploración y explotación, y que el mismo sea inscrito en el Registro Nacional Minero en un término prudente. 5.

Que se condene a la Agencia Nacional de Minería al pago de la suma de seis millones de pesos ($6.000.000) por cada día que duren suspendidas las actividades 1 Fl 1 a 16, C. 1. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 3 en las Canteras de Florencia Limitadas, por concepto de indemnización de los perjuicios causados a Canteras de Florencia Limitada […].” 1.2.

En su demanda, la parte accionante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 1.2.1. La sociedad Canteras de Florencia Limitada ha explotado y comercializado materiales de construcción desde 1995, sin título inscrito en el registro minero nacional. Su actividad económica ha impactado positivamente el progreso de los municipios del sur del departamento de la Guajira, en tanto su cantera se erige como la principal fuente de materiales de las obras civiles que allí se construyen, al tiempo que emplea, directa e indirectamente, trabajadores de la región. 1.2.2.

El 9 de febrero de 2010 fue expedida la Ley 1382 que modificó el código de minas -Ley 685 de 2001- en algunos aspectos. El artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, que fue reglamentado por el Decreto 2715 de 2010, creó un nuevo programa de legalización de minería tradicional que generó expectativas en los mineros tradicionales que, como Canteras de Florencia Limitada, estaban interesados en formalizar su actividad minera. 1.2.3.

Fue así como, el 11 de agosto de 2010, Canteras Florencia Limitada presentó solicitud de legalización de minería tradicional sobre un área ubicada en el municipio de Fonseca, departamento de La Guajira, a la cual le correspondió el expediente LKO-14121. Sin embargo, la autoridad minera rechazó esta solicitud por medio de la Resolución SCT No. 000168 del 27 de enero de 2012, la cual fue confirmada mediante Resolución No. 000593 del 22 de agosto del mismo año. 1.2.4.

El 21 de septiembre de 2012 el Gobierno Nacional profirió el Decreto 1970 por medio del cual modificó el Decreto 2715 de 2010, con el objeto de simplificar y racionalizar el trámite de la solicitud de legalización de minería tradicional. El parágrafo primero del artículo 26 del Decreto 1970 de 20122 otorgó la oportunidad de presentar nuevas solicitudes de legalización a los mineros tradicionales que, habiendo presentado una solicitud con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto, hubieren obtenido una respuesta negativa por parte de la Administración. 1.2.5.

Con ocasión de lo anterior, el 23 de octubre de 2012 Canteras de Florencia Limitada radicó una nueva solicitud de minería tradicional para la explotación de un yacimiento de materiales de construcción ubicado en jurisdicción del municipio de Fonseca, departamento de la Guajira, la cual fue identificada con el expediente NJN- 15181. Esta nueva solicitud recayó sobre la misma área a la que estuvo ligada la 2 “Artículo 26.

Transición. […] Parágrafo 1°. Quienes hayan presentado solicitudes de legalización minera con anterioridad a la vigencia del presente decreto, y en las mismas se hubiesen producido decisiones de rechazo debidamente ejecutoriadas, podrán presentar nuevamente y por una sola vez, solicitud de legalización de minería tradicional sobre la misma área. […]” Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 4 solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121, en tanto fue presentada con sustento en la habilitación legal establecida en el parágrafo primero del artículo 26 del Decreto 1970 de 2012. 1.2.6.

Durante el curso del procedimiento administrativo, la solicitud NJN-15181 fue evaluada por los funcionarios de la ANM, quienes determinaron que su área estaba totalmente superpuesta con el área objeto de la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. Por lo tanto, mediante Resolución No. 000977 del 27 de mayo de 2015, la autoridad minera rechazó la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181, con sustento en la causal establecida en el numeral 43 del artículo 28 del Decreto 933 de 2013. 1.2.7.

Canteras de Florencia Limitada presentó recurso de reposición contra la Resolución No. 000977 del 27 de mayo de 2015, por medio del cual aclaró que la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121 fue rechazada a través de la Resolución SCT No. 000168 del 27 de enero de 2012, la cual fue confirmada mediante Resolución No. 000593 del 22 de agosto de 2012, por lo que el área solicitada se encontraba libre en el momento en que radicó la nueva petición de legalización. Sin embargo, la autoridad minera confirmó el acto cuestionado en todas sus partes, mediante la Resolución No. 002276 del 25 de septiembre de 2015, teniendo como fundamento jurídico el artículo 1 del Decreto 935 de 2013, según el cual, el área ligada a un título minero o una solicitud solo quedaba libre pasados treinta días desde la ejecutoria del acto administrativo que comportó tal liberación, término que no se cumplió en este caso, motivo por el cual no podría considerarse que el área ligada a la solicitud LKO-14121 estuviera libre al tiempo de la radicación de la solicitud NJN-15181. 1.3.

Como fundamento jurídico, la parte accionante señaló que los actos administrativos demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse y con falsa motivación. Para brindar sustento a estos reproches de ilegalidad, la demandante explicó que en el momento en que radicó la solicitud de legalización NJN-15181, el marco normativo vigente era la Ley 1382 de 2010, el Decreto 2715 de 2010 y el Decreto 1970 de 2012, por lo que el estudio de su solicitud debió ceñirse a lo establecido en dicho régimen jurídico, el cual, en punto a la libertad de áreas, “[…] no exigía limitante de tiempo alguno entre la presentación 3 “Artículo 28.

La parte demandante refirió que, no obstante lo anterior, la Agencia Nacional de Minería, sin explicación alguna, estudió su solicitud conforme a lo preceptuado en los Decretos 933 y 935 de 2013, que le imponían cargas que eran imposibles de cumplir. En cuanto a este punto, explicó que los referidos Decretos introdujeron un nuevo requisito en materia de legalización minera, consistente en que el área debía estar libre al momento de la radicación de la solicitud, al tiempo que advirtió que el Decreto 935 de 2013 introdujo una regulación estricta en lo relativo a la libertad de áreas, pues estableció que el área ligada a una solicitud rechazada previamente solo quedaba libre pasados treinta días desde la ejecutoria del acto administrativo que comportó tal liberación. Si bien reconoció que como solicitante no contaba con un derecho adquirido, destacó que, en cualquier caso, le asistía protección con fundamento en el principio de confianza legítima, en virtud del cual tenía razones objetivas para “[…] confiar en la durabilidad de la regulación y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación”.

Aunado a lo anterior, reprochó el hecho de que la autoridad minera no hubiere resuelto su solicitud dentro del término de vigencia de la Ley 1382 de 2010 y sus decretos reglamentarios. 2. Contestación de la demanda 2.1. La Agencia Nacional de Minería4 se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: 2.1.1.

Los actos demandados no adolecen de vicio alguno que ponga en entredicho su presunción de legalidad. Su motivación se encuentra respaldada en lo dispuesto en la Constitución Política y en las normas legales y reglamentarias aplicables en la materia, sumado al hecho de que durante el trámite administrativo la entidad actuó en debida forma, esto es, de acuerdo con los postulados legales que rigen la materia y, además, sin vulnerar ni desconocer los derechos de Canteras de Florencia Limitada. 2.1.2.

Al contrario de lo alegado por la demandante, la solicitud de legalización NJN- 15181 no podía ser estudiada y decidida conforme a lo prescrito en la Ley 1382 de 2010 y sus Decretos reglamentarios, toda vez que, según afirmó, dicho marco normativo salió del ordenamiento jurídico el 12 de mayo de 2013, con ocasión de la 4 Fl 97 a 108, C. 1.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 6 declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, dispuesta por la Corte Constitucional en sentencia C-366 de 2011. 2.1.3. Es así como, por cuenta del vacío normativo al que se verían sometidas las solicitudes de legalización de minería tradicional en curso, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 933 de 2013, por medio del cual dictó disposiciones en materia de formalización de minería tradicional.

De conformidad con lo prescrito en su artículo 2°, lo establecido en el referido Decreto debía aplicarse a las solicitudes de legalización de minería tradicional presentadas en vigencia de la Ley 1382 de 2010, por lo que la solicitud de legalización objeto de análisis debía ser estudiada y decidida conforme al Decreto 933 de 2013 y al Decreto 935 de 2013, como en efecto ocurrió. 2.1.4.

Bajo el anterior contexto, la entidad demandada señaló que el rechazo de la solicitud de legalización NJN-15181 fue una decisión acertada, porque en el momento en que fue presentada no se había materializado la liberación del área ligada a la solicitud de legalización LKO-14121, a propósito de lo cual explicó que, de conformidad con el artículo 1 del Decreto 935 de 2013, el área afectada a una solicitud de legalización rechazada solo quedaba libre pasados treinta días desde el momento en que cobrara ejecutoria el acto administrativo que comportó dicha libertad.

Así entonces, como a la fecha de presentación de la solicitud de legalización NJN-15181 no había transcurrido el término prescrito en el artículo 1 del Decreto 935 de 2013, lo procedente era su rechazo con sustento en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto 933 de 2013. 2.1.5. Al margen de todo lo anterior, la entidad demandada destacó que el área solicitada por Canteras de Florencia Limitada también presentaba superposición total con el título minero 146-97, así como también superposición parcial con áreas de reserva y protección ambiental, por lo que, en cualquier caso, no habría un área susceptible de ser otorgada a través de un contrato de concesión minera. 2.1.6.

Con sustento en todo lo expuesto, la entidad demandada propuso como excepción de mérito la que denominó “de la legalidad de la resolución por medio de la cual se rechazó la solicitud de legalización de minería tradicional No. NJN-15181”. 3. Trámite relevante antes de la audiencia inicial 3.1. Por medio de escrito del 2 de mayo de 20195, el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, cuyo despacho tuvo a su cargo el conocimiento del proceso de la referencia, manifestó encontrarse impedido para decidir la controversia porque 5 Fl 168, C. 1.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 7 intervino dentro del proceso como agente del Ministerio Público, en su calidad de Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado. 3.2. Mediante auto del 29 de julio de 20196, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación declaró fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Nicolás Yepes Corrales.

En consecuencia, por medio de auto del 2 de junio de 20207, este despacho, en su momento a cargo del Magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas, avocó conocimiento del proceso. 4. Audiencia inicial 4.1. El 26 de mayo de 2021, se llevó a cabo la audiencia inicial8, en la que se advirtió no encontrarse vicio alguno que debiera ser objeto de saneamiento.

Seguidamente, como quiera que la entidad demandada no formuló excepciones previas, se fijó el ligio en el sentido de establecer que la discusión que se debía resolver gravitaba en torno a la interpretación que habría de tener el artículo 26 del Decreto 1970 de 2012, para entender, si al momento en que se radicó la solicitud de legalización NJN- 15181 se hallaba debidamente ejecutoriado el acto por medio del cual se rechazó la solicitud de legalización LKO-14121. 4.1.1.

Posteriormente, con ocasión de los comentarios efectuados por la demandante en relación con la fijación del litigio, el despacho revaluó lo decidido en el referido punto y determinó que lo que debía ser objeto de pronunciamiento eran dos asuntos: (i) ¿Quién fue la persona que presentó la primera solicitud de legalización de minería tradicional?; y (ii) ¿La solicitud de legalización que dio lugar al expediente NJN-15181 se presentó dentro de los supuestos que autorizaba el artículo 26 del Decreto 1970 de 2012? 4.1.2.

Luego de fijado el litigio, el despacho declaró fallida la etapa de conciliación, ante la falta de ánimo conciliatorio. Acto seguido, abordó el estudio de las pruebas solicitadas y aportadas por las partes, punto en el cual decretó las siguientes: 4.1.2.1. De la parte demandante, (i) los documentos aportados con la demanda, (ii) prueba mediante oficio con el propósito de que la entidad demandada aportara los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición de los actos demandados, así como también el expediente minero correspondiente a la solicitud de legalización LKO-14121, y (iii) el dictamen contable solicitado para demostrar los perjuicios causados por la suspensión de las actividades mineras que la parte 6 Fls 172 – 173, C. 1. 7 Fl 176, C. 1. 8 Índice 126 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 8 accionante desarrollaba, como consecuencia de los actos administrativos demandados. 4.1.2.2. De la parte demandada, las pruebas documentales allegadas con la contestación de la demanda. 4.1.2.3. Sumado a los medios de prueba anteriormente reseñados, el despacho decretó como prueba de oficio a cargo de la parte accionante, un dictamen técnico para verificar si el área objeto de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181, realmente estaba superpuesta con el área de la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. 5.

Trámite relevante previo a la audiencia de pruebas 5.1. Mediante correo electrónico del 9 de junio de 20219, la Agencia Nacional de Minería allegó al proceso el expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. Posteriormente, por medio de correo electrónico del 10 de junio de 202110, la entidad demandada hizo lo propio con el expediente administrativo relativo a la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181. 5.2.

A través de correo electrónico del 18 de agosto de 202211, el apoderado de la parte actora presentó solicitud de impulso procesal, y desistió de la prueba pericial contable dirigida a demostrar los perjuicios materiales sufridos como consecuencia de la suspensión de las actividades mineras. 5.3. Mediante auto del 6 de septiembre de 202212, el despacho accedió al desistimiento de la prueba pericial contable porque no había sido practicada y porque, además, la misma parte que había solicitado la experticia era la que formulaba la solicitud de desistimiento.

Aunado de lo anterior, el despacho negó el decreto de varias pruebas que la parte accionante presentó de manera insistente, a través de su apoderado y de su representante legal, con posterioridad a la terminación de la audiencia inicial. 5.4. El 19 de octubre de 202213, la perito Adriana Martínez Villegas presentó la experticia minera decretada de oficio. 6.

Audiencia de pruebas 9 Índice 133 de SAMAI. 10 Índice 135 de SAMAI. 11 Índice 204 de SAMAI. 12 Índice 218 de SAMAI. 13 Índice 239 de SAMAI. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 9 6.1. El 27 de enero de 2023 se llevó a cabo la audiencia de pruebas14, en la que se incorporaron al expediente los documentos aportados por la entidad demandada, al igual que se dejó constancia sobre la decisión adoptada en punto al desistimiento del dictamen contable dirigido a probar los perjuicios materiales sufridos.

Seguidamente, el despacho advirtió que la perito Adriana Martínez Villegas presentó el dictamen pericial minero que le fue encomendado, por lo que se procedió a escuchar su sustentación y a brindar la oportunidad para la contradicción de la experticia. Al punto, la Sala destaca que los sujetos procesales no solicitaron la aclaración o complementación de la prueba pericial, así como tampoco formularon objeción por error grave. 7.

Alegatos de conclusión 7.1. Por medio de auto del 15 de marzo de 202315, el magistrado a cargo cerró la etapa probatoria por haber recaudado las pruebas que fueron decretadas en la audiencia inicial y, en consecuencia, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para presentar concepto. En este particular viene bien anotar que la parte demandante no recurrió esta providencia judicial, con el objeto de poner de presente irregularidades en el periodo probatorio. 7.1.1.

La parte demandante16 reiteró lo expuesto en el libelo introductorio, resaltando que su postura estaba soportada en el dictamen pericial rendido por Adriana Martínez Villegas, así como también en los demás elementos probatorios obrantes en el expediente. Además, destacó que los perjuicios materiales reclamados estaban sustentados en las pruebas documentales allegadas al expediente dentro del periodo probatorio y, en particular, en los estados financieros de la sociedad Canteras de Florencia Limitada; al paso que advirtió que la grave situación económica que han enfrentado luego del cierre de la cantera les causó estrés, depresión y “problemas tensión sanguínea” a los accionistas de la sociedad. 7.1.2.

La Agencia Nacional de Minería radicó alegatos de conclusión por fuera del término establecido para el efecto, según se desprende del informe de paso al despacho de fecha 26 de abril de 202317. 7.1.3. El Ministerio Público18 rindió concepto dentro de la oportunidad legal y recomendó acceder a las pretensiones de la demanda porque los actos 14 Índice 260 de SAMAI. 15 Índice 272 de SAMAI. 16 Índice 282 de SAMAI. 17 Índice 290 de SAMAI. 18 Índice 284 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 10 demandados fueron expedidos con infracción de las normas en que debía fundarse. En criterio del agente del Ministerio Público, la entidad demandada rechazó la solicitud de legalización presentada por Canteras de Florencia Limitada con sustento en una causal de rechazo establecida en el Decreto 933 de 2013, pese a que este acto administrativo perdió fuerza ejecutoria, con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 que aquel acto reglamentó. Para el Ministerio Público, lo anterior es suficiente para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, “[…] con independencia de que al momento de su expedición el Decreto 933 de 2013 no hubiera sido suspendido o anulado por el Consejo de Estado, toda vez que resultaba claro que este desconocía el ordenamiento jurídico, por la declaratoria de inexequibilidad de la ley que le daba sustento normativo y por tanto, era evidente su decaimiento al momento de perder vigencia la ley que lo sustentaba.” En cuanto a los perjuicios cuyo reconocimiento fue deprecado, el agente del Ministerio Público afirmó que la parte demandante solicitó el reconocimiento de seis millones de pesos ($6.000.000) por cada día en que estuvieran suspendidas las actividades mineras.

Para el Ministerio Público, “[…] los perjuicios se encuentran cuantificados en los dictámenes obrantes en el proceso, precisando que deben pagarse hasta que duren suspendidas las actividades en las Canteras de Florencia Limitada o, en su defecto, emitir una condena en abstracto, para que mediante incidente se liquide el valor real de los perjuicios causados y demostrados.” III.

CONSIDERACIONES Para resolver el asunto puesto a su consideración, la Sala abordará los siguientes puntos: (1) presupuestos procesales, (2) problema jurídico, (3) hechos probados, (4) caso concreto, y (5) costas. 1. Presupuestos procesales 1.1. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento del presente asunto19, conforme a lo establecido el artículo 104 del CPACA20, dado que el objeto del litigio gira en torno a la legalidad de unos actos administrativos proferidos por una entidad estatal del orden nacional, como lo es la Agencia 19 Al presente asunto le son aplicables la Ley 1437 de 2011 -CPACA- y la Ley 1564 de 2012 -CGP-, en virtud de lo previsto en el artículo 306 del primer estatuto mencionado. 20 LEY 1437 de 2011, artículo 104.

“De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]” [Destaca la Sala] Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 11 Nacional de Minería. Igualmente, el Consejo de Estado es competente para resolver el asunto en única instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 295 de la Ley 685 de 200121 —contentiva del Código de Minas—, vigente para la fecha de la presentación de la demanda22, el cual determinaba que el Consejo de Estado conoce en única instancia de los asuntos mineros no contractuales en los que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada.

Además, cabe destacar que, conforme a lo establecido en el artículo 13 del Acuerdo No. 080 de 201923, corresponde a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen “sobre asuntos agrarios contractuales, mineros y petroleros” 1.2.

El medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA24, el cual establece que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho, pudiendo solicitar, asimismo, que se le repare el daño. En efecto, la parte accionante pretende la anulación de las Resoluciones Nos. 000977 del 27 de mayo de 2015 y 002276 del 25 de septiembre de 2015, por medio de las cuales la Agencia Nacional de Minería rechazó y archivó la solicitud de legalización de minería tradicional NJN- 15181, así como también el restablecimiento del derecho que, en su concepto, resultó afectado con dicha decisión. 1.3.

La demanda fue ejercida en tiempo, conforme al término establecido en el literal d) del artículo 164 del CPACA, el cual establece que el plazo para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es de “cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso”.

En efecto: (i) en el expediente obra constancia25 que demuestra que el acto administrativo que dispuso el rechazo y archivo de la solicitud de legalización NJN-15181 quedó ejecutoriado el 23 de noviembre de 2015, por lo que, en principio, la demanda debía ser radicada el 24 de marzo de 2016; (ii) consta que el 18 de marzo de 2016 la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial, lo que suspendió el término de 21 LEY 685 DE 2001, artículo 295.

“COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia.” 22 Artículo derogado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021. 23 Por medio del cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 24 LEY 1437 de 2011, artículo 138.

“NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […]. 25 Fl 88, C. 1.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 12 caducidad hasta el 8 de junio de 2016, día en que fue emitida la constancia26 que refleja la ausencia de ánimo conciliatorio; y (iii) la demanda fue radicada el 9 de junio de 2016, esto es, de manera oportuna. 1.4. En relación con la legitimación en la causa, cabe recordar que este constituye uno de los presupuestos indispensables para que el juez contencioso administrativo pueda proferir una sentencia de fondo27.

Dicha legitimación, en su dimensión material, se configura cuando la parte actora tiene un vínculo con los intereses en disputa y una conexión directa con los hechos que dieron origen al litigio; es decir, cuando ostenta un interés jurídico que puede ser objeto de reparación28 o de resistir su cumplimiento29. De conformidad con el artículo 13830 del CPACA, la sociedad Canteras de Florencia Limitada está legitimada en la causa por activa para solicitar la declaratoria de nulidad de los actos demandados y el restablecimiento del derecho, porque fue quien presentó la solicitud de legalización de minería tradicional que fue rechazada y considera que sus derechos resultaron afectados por cuenta de dicha decisión que, en su concepto, resulta ilegal.

Por su parte, la Agencia Nacional de Minería está legitimada en la causa por pasiva porque fue la entidad que adelantó el procedimiento administrativo y que, además, profirió los actos administrativos demandados, esto es, aquellos por medio de los cuales se dispuso el rechazo y el archivo de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181 presentada por la sociedad demandante. 2.

Problema jurídico 2.1. Como cuestión previa, la Sala debe advertir que el objeto del litigio fijado en la 26 Fl 71, C. 1. 27 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001, Exp. 10973. “La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener una decisión de fondo y sobre ella se ha dicho que: “La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado”. 28 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de julio de 2018, Exp. 39786. 29 Al respecto la doctrina especializada ha sostenido que.

“(…) en los procesos contenciosos la legitimación en la causa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda, y respecto del demandado, en ser la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a dicha pretensión del demandante (…)”.

DEVIS Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, Ed. Universidad, Buenos Aires, 2004, pág. 260. 30 En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la legitimación en la causa por activa reside en “[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior […]”.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 13 audiencia inicial no resulta adecuado, de cara a los elementos de la controversia jurídica delimitada por los sujetos procesales. En efecto, los argumentos planteados en la demanda y su contestación no permiten considerar que los asuntos que deben ser objeto de decisión se concreten en determinar quién presentó la solicitud de legalización de minería tradicional LOK-14121, ni mucho menos en establecer si la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181 cumplió con los presupuestos establecidos en el artículo 26 del Decreto 1970 de 2012. 2.2.

Con todo, la Sala considera pertinente recordar que, en los términos del artículo 28131 del Código General del Proceso (CGP), la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y con las excepciones que aparezcan probadas. De ahí que, tal y como lo ha considerado la jurisprudencia de esta Sección, “[…] en la sentencia se debe estructurar el problema jurídico que tenga en cuenta las pruebas legal y oportunamente recaudadas, los argumentos expuestos por las partes y la línea jurisprudencial aplicable al caso concreto, cumpliendo así con el principio de consonancia que debe existir entre la sentencia y el libelo introductorio.”32 2.3.

Así las cosas, a partir del debate planteado en los términos expuestos por las partes, para la resolución de la presente controversia corresponde a la Sala determinar si adolecen de nulidad las Resoluciones Nos. 000977 del 27 de mayo de 2015 y 002276 del 25 de septiembre de 2015, por medio de las cuales la Agencia Nacional de Minería rechazó y ordenó el archivo de la solicitud de legalización de minería tradicional radicada bajo el número NJN-15181, al estar fundamentadas en un marco normativo inaplicable.

En caso afirmativo, deberá la Sala establecer si, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos objeto de censura, hay lugar a declarar que la sociedad Canteras de Florencia Limitada cumplía los requisitos establecidos para la procedencia de la legalización minera y, con ello, ordenar a la entidad demandada que otorgue a favor de la parte actora el contrato de concesión respectivo.

Igualmente, deberá determinarse si hay lugar al reconocimiento de una indemnización pecuniaria correspondiente a seis millones de pesos ($6.000.000) por cada día de suspensión de la actividad minera. En cuanto a este último punto, la Sala precisa que, pese a que en los alegatos de conclusión la parte accionante mencionó que sus accionistas habían sufrido estrés, depresión y “problemas de tensión sanguínea” como consecuencia de la situación 31 “ARTÍCULO 281.

CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. […]”. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de diciembre de 2020, exp. 60307.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 14 económica que afrontaron luego del cierre de la cantera, lo cierto es que en el libelo introductorio no se formularon pretensiones dirigidas a obtener el reconocimiento de este tipo de perjuicios. Por este motivo, de acuerdo con el citado artículo 281 del CGP, que establece que la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y pretensiones aducidos en la demanda, la Sala no adoptará decisión alguna en cuanto a este particular punto.

Al respecto, cabe resaltar que, en garantía del derecho fundamental al debido proceso, el principio de congruencia determina que solo le está permitido al juez pronunciarse sobre las pretensiones y excepciones debidamente alegadas, de modo que no está facultado para emitir fallos extra o ultra petita, los cuales se materializan cuando el juez resuelve más allá o por fuera de lo solicitado en las pretensiones del libelo genitor. 3.

Hechos probados A la vista de los problemas jurídicos que han quedado delimitados y de conformidad con los medios probatorios oportunamente arrimados al proceso, que fueron decretados en la audiencia inicial33, la Sala pasa a establecer los hechos que se encuentran acreditados en el proceso y que resultan relevantes para resolver la controversia sometida a juicio: 3.1.

Está probado que el 11 de agosto de 2010 Elda Patricia Rodríguez Beleño, actuando en nombre y representación de la sociedad Canteras de Florencia Limitada, presentó ante la autoridad minera solicitud34 de legalización de la minería de hecho que desarrollaba en una cantera ubicada en el kilómetro 9 de la Vía Fonseca – Conejo, en jurisdicción del departamento de La Guajira.

Está igualmente demostrado que, mediante oficio con radicado No. 20104140217421 del 14 de octubre de 201035, la autoridad minera informó a la señora Rodríguez Beleño que la radicación de solicitudes de legalización de minería tradicional debía efectuarse a través de la página web de la entidad, al tiempo que precisó los documentos que debían ser allegados con la misma para efectos de cumplir los requisitos exigidos para la correspondiente solicitud. 33 La Sala advierte que, luego de la celebración de la audiencia inicial, la parte accionante – a través de su representante legal y de los apoderados que ha tenido durante el trámite del proceso judicial– ha presentado de manera reiterada pruebas documentales para que las mismas sean tenidas en cuenta al momento de adoptar la decisión que ponga fin al proceso.

Sobre este particular, es preciso señalar que, durante el curso del proceso, el despacho negó el decreto de varias de las pruebas presentadas por la parte accionante de manera extemporánea, mediante auto del 6 de septiembre de 2022. Si bien no se ha emitido pronunciamiento sobre todas las solicitudes probatorias impetradas por la parte accionante, principalmente por el gran volumen, lo cierto es que la Sala precisa que las pruebas que serán tenidas en cuenta para adoptar esta decisión son aquellas que fueron oportunamente allegadas al proceso y, por tanto, decretadas en el marco de la audiencia inicial. 34 Índice 133 del SAMAI, fls 2 – 47 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. 35 Índice 133 del SAMAI, fls 48 – 49 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 15 3.2. Fue así que, el 24 de noviembre de 2010, Elda Patricia Rodríguez Beleño, esta vez en nombre propio, presentó solicitud36 de legalización de minería tradicional sobre un yacimiento de materiales de construcción, arenas y gravas naturales y silíceas y demás concesibles, ubicado en el municipio de Fonseca, departamento de La Guajira, a la cual correspondió el número de expediente LKO-14121.

El día siguiente a la radicación de su petición, esto es, el 25 de noviembre de 2010, la señora Rodríguez Beleño presentó documentos que soportaban su solicitud de legalización de minería tradicional37. 3.3. En el proceso está demostrado que el 29 de abril de 2011, durante el curso del procedimiento administrativo, la autoridad minera llevó a cabo la evaluación técnica de la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121.

En esta oportunidad, a partir de la consulta realizada en el Catastro Minero Colombiano, la autoridad minera verificó que el área objeto de la solicitud presentaba superposición total con el título minero 146-97, motivo por el cual el estudio técnico concluyó que no era procedente continuar con el procedimiento administrativo, destacando que el contenido técnico restante de la solicitud no sería objeto de análisis. 3.4.

El 18 de octubre de 2011 la autoridad minera efectuó un nuevo estudio técnico de la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-1412138, a partir del cual reiteró que el procedimiento administrativo no debía continuar en atención a la superposición total que el área objeto de la solicitud presentaba con el título minero 146-97. 3.5.

De conformidad con lo anterior, mediante Resolución SCT No. 000168 del 27 de enero de 201239, la Subdirección de Contratación y Titulación Minera del Servicio Geológico Colombiano –entonces autoridad minera– rechazó y archivó la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. Si bien la señora Rodríguez Beleño presentó recurso40 de reposición contra la Resolución SCT No. 000168 del 27 de enero de 2012, la Agencia Nacional de Minería –que en ese momento ya había asumido funciones de autoridad minera– la confirmó en todas sus partes, mediante Resolución No. 000593 del 22 de agosto de 201241, la cual cobró 36 Índice 133 del SAMAI, fl 102 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. 37 Índice 133 del SAMAI, fls 51 – 100 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. 38 Índice 133 del SAMAI, fls 188 – 192 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. 39 Índice 133 del SAMAI, fls 202 – 203 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. 40 Índice 133 del SAMAI, fls 206 – 215 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. 41 Índice 133 del SAMAI, fls 315 – 320 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 16 ejecutoria el 10 de octubre del mismo año42. 3.6. En el expediente está probado que, el 23 de octubre de 2012, la sociedad Canteras de Florencia Limitada presentó solicitud43 de legalización de minería tradicional sobre un yacimiento de materiales de construcción, arenas y gravas naturales y silíceas, arenas y gravas silíceas elaboradas, recebo y gravillas, ubicado en el municipio de Fonseca, departamento de La Guajira, a la cual correspondió el expediente NJN-15181.

Posteriormente, el 13 de noviembre de 2012, Canteras de Florencia Limitada presentó la documentación44 que demostraba el desarrollo de actividades mineras tradicionales desde el año 1995, esto es, la documentación que soportaba su solicitud de legalización de minería tradicional. 3.7. Está demostrado que 18 de septiembre de 2014, durante el curso del procedimiento administrativo, la autoridad minera llevó a cabo la evaluación técnica45 de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181.

Consta en el expediente que, a partir de la consulta en el Catastro Minero Colombiano, la entidad demandada verificó que el área objeto de la solicitud presentaba superposición total con la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121 y con el título minero 146-97, así como también superposición parcial con algunas zonas de protección ambiental.

De esta manera, la autoridad minera estimó que no era procedente continuar con el procedimiento administrativo, pero, única y exclusivamente, por cuenta de la superposición total reportada entre el área de la solicitud de legalización NJN-15181 y el área vinculada a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. 3.8.

De acuerdo con lo anterior, mediante Resolución No. 000977 del 27 de mayo de 201546, la Agencia Nacional de Minería dispuso el rechazo de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181, con sustento en lo establecido en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto 933 de 201347, que estimó aplicable al caso concreto pese a no estar vigente en el momento en que Canteras de Florencia Limitada radicó su solicitud. 42 Índice 133 del SAMAI, fl 323 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. 43 Índice 135 del SAMAI, fl 864 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181. 44 Índice 135 del SAMAI, fls 2 – 850 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181. 45 Índice 135 del SAMAI, fls 895 – 898 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181. 46 Índice 135 del SAMAI, fls 917 – 920 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181. 47 “Artículo 28.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 17 3.9. La sociedad Canteras de Florencia Limitada presentó recurso de reposición48 contra la Resolución No. 000977 del 27 de mayo de 2015, en el que reconoció que las solicitudes de legalización de minería tradicional LKO-14121 y NJN-15181 recaían sobre la misma área e, inclusive, “[…] se trata en últimas, de los mismos interesados en la formalización de las labores mineras”, y explicó al respecto que la solicitud LKO-14121 había sido rechazada mediante la Resolución SCT No. 000168 del 27 de enero de 2012, confirmada por la Resolución No. 000593 del 22 de agosto de 2012, por lo que fue archivada según aparecía reportado en el Catastro Minero Colombiano. Así entonces, puso de presente que, como quiera que el área se encontraba libre, Canteras de Florencia Limitada había radicado una nueva solicitud de legalización de minería tradicional, con fundamento en lo establecido en el parágrafo del artículo 26 del Decreto 1970 de 201249, norma que le permitía a quienes se les hubiere rechazado una solicitud de formalización minera, elevar una segunda solicitud sobre la misma área. 3.10.

Por medio de la Resolución No. 002276 del 25 de septiembre de 201550, la Agencia Nacional de Minería resolvió el recurso de reposición interpuesto por la solicitante en el sentido de confirmar lo resuelto en la Resolución No. 000977 del 27 de mayo de 2015. Para adoptar esta decisión, la autoridad minera empezó por explicar que, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 935 de 2013, el área ligada a una solicitud rechazada solo quedaba libre pasados treinta días desde la ejecutoria del acto administrativo que comportó tal liberación. Bajo el anterior derrotero, advirtió que en el caso objeto de decisión no resultaba admisible considerar que el área ligada a la solicitud de legalización de minería LKO-14121 estuviera libre en el momento en que Canteras de Florencia Limitada presentó la solicitud NJN-15181.

Al efecto, razonó lo siguiente: “En el caso en concreto, se tiene que mediante Resolución SCT No. 000168 del 27 de enero de 2012, se ordenó el rechazo y archivo de la solicitud de legalización de minería tradicional LKO- 14121, decisión confirmada a través de la Resolución SCT No. 000503 de 2 de agosto de 2012. Dicho acto administrativo quedó ejecutoriado y en firme el día 10 de octubre de 2012. […] Ahora, cosa diferente es la liberación del área, que tal como ha sido previamente explicado, la norma establece que debe hacerse a los 30 días contados a partir de la 48 Índice 135 del SAMAI, fls 932 – 934 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181. 49 Artículo 26.

Transición. […] Parágrafo 1°. Quienes hayan presentado solicitudes de legalización minera con anterioridad a la vigencia del presente decreto, y en las mismas se hubiesen producido decisiones de rechazo debidamente ejecutoriadas, podrán presentar nuevamente y por una sola vez, solicitud de legalización de minería tradicional sobre la misma área. […]” 50 Índice 135 del SAMAI, fls 953 – 957 del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 18 ejecutoria que resuelve el trámite. Para el caso de la legalización LKO-14121, el acto administrativo que resolvió de fondo el trámite, quedó ejecutoriado y en firme el día 10 de octubre de 2012, y contados los 30 días para liberar el área de la mentada solicitud el término venció el día 26 de noviembre de 2012 y tal como se evidencia en el CMC, fue en ese [sic] fecha que se liberó el área.

Lo anterior confirma que en atención a los parámetros definidos en la norma para la liberación de área, la Autoridad Minera actúo conforme a Derecho, en estricto apego a los lineamientos establecidos en la Ley, garantizado el principio de legalidad, transparencia y publicidad. Entonces, como quiera que a la fecha que fue radicada la solicitud de legalización NJN-15181 (23 DE OCTUBRE DE 2012), si bien la solicitud LKO-14121 se encontraba en estado ARCHIVADA, ésta continuaba congelando el área pues no había sido liberada, solo hasta el 27 de noviembre de 2012 se podía solicitar nuevamente esa área en trámite posterior.

Así las cosas, la situación antes descrita, revela que el recorte efectuado por la Autoridad Minera, en el presente trámite es totalmente procedente. Fue así que al determinar que a la solicitud de legalización NJN-15181, no le quedó área susceptible de formalizar por presentar superposición TOTAL con la solicitud de legalización LKO- 14121, se ordenó su rechazo y archivo, a través de la Resolución No. 000977 de 27 de mayo de 2015, cuyo fundamento legal es el numeral 4 del articulo 28 del Decreto 0933 de 2013, compilado en el numeral 4 del artículo 2.2.5.4.1.1.5.1. del Título V, Capítulo 4, Subsección 15. del Decreto 1073 de 2015, […]” 3.11.

Además de los documentos que dan cuenta de los hechos probados previamente indicados, en el expediente obra el dictamen pericial51 decretado de oficio y elaborado por la perito Adriana Martínez Villegas52, el cual, de entrada, identificó el objeto de la pericia en los siguientes términos: “La inquietud formulada por el Despacho es que se determine si al momento de presentar la solicitud de legalización No. NJN-15181, el área se encontraba ocupada y había sustento técnico y jurídico para rechazarla, como lo decidió la Resolución 002276 del 25 de septiembre de 2015.” 3.11.1.

En punto a la metodología de análisis y las investigaciones llevadas a cabo para brindar respuesta a los cuestionamientos sometidos a su consideración, en la experticia se precisó lo siguiente: “Para determinar si había o no área libre para el eventual otorgamiento de una concesión como resultado de una solicitud de legalización, a la sociedad CANTERAS FLORENCIA LIMITADA, se hace necesario hacer un análisis normativo de las reglas de libertad de área, tanto en lo sustantivo, como en lo procesal, teniendo en cuenta además, cómo se hace su aplicación en el contexto del uso de plataformas tecnológicas para el trámite administrativo. 51 Índice 239 de SAMAI. 52 Abogada y profesora de la Universidad Externado de Colombia hace 22 años en las asignaturas de derecho sustantivo minero, derecho procesal minero y contratos mineros.

Ha trabajado en los últimos 30 años en el sector minero, aspecto en el cual destacó que asesoró al Gobierno Nacional para la expedición de la Ley 685 de 2001, actual Código de Minas. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 19 Con tal fin, se revisaron: - los expedientes de las solicitudes de legalización No. LKO-1421 (sic) y No. NJN- 15181. - las normas aplicables durante el periodo en el cual se produjeron las actuaciones administrativas, para determinar las reglas aplicables al caso, - se verificó la correcta aplicación de dichas normas por parte de la Autoridad Minera en sus actuaciones administrativas, - el trámite en la plataforma tecnológica y la información gráfica que reposa en el expediente y en el Sistema Integrado de Gestión Minera - Anna Minería, sobre las posibles superposiciones que afectarían la libertad del área. - la página web de CORPOGUAJIRA” 3.11.2.

Luego de efectuar las anteriores precisiones, la perito incluyó en el dictamen un recuento del marco normativo que regula el trámite de las solicitudes de legalización de minería tradicional, haciendo especial énfasis en lo relativo a la libertad de áreas. En este punto, destacó que, tal y como lo planteó la accionante, existía una diferencia entre lo establecido en el artículo 2553 de la Ley 1382 de 2010 y el artículo 154 del Decreto 933 de 2015, la cual se concretaba en que, en vigencia del artículo 25 de la Ley 1382 de 2010, el término de treinta días para que operara la libertad de áreas no aplicaba respecto de las solicitudes de legalización de minería tradicional, mientras que, en vigencia del artículo 1 del Decreto 935 de 2013, dicho término sí debía ser observado para presentar solicitudes de legalización de minería tradicional. 3.11.3.

Bajo el anterior contexto, la perito abordó el análisis del caso concreto, punto en el cual destacó que la solicitud de minería tradicional LKO-14121 fue presentada y decidida con base en lo dispuesto en la Ley 1382 de 2010 y sus Decretos reglamentarios, por lo que el estudio de la libertad del área objeto de dicha solicitud debía abordarse bajo el cuerpo normativo referido.

Así entonces, concluyó la solicitud de legalización LKO-14121 “[…] dejó libre el área para presentar nuevas 53 “ARTÍCULO 25. Adiciónase el artículo 334 de la Ley 685 de 2001, Código de Minas con el siguiente inciso: Las áreas que hayan sido objeto de un título o solicitud minera y que por cualquier causa queden libres, sólo podrán ser objeto de propuesta de concesión transcurridos treinta (30) días después de que se encuentren en firme los actos administrativos definitivos que impliquen tal libertad.

Todo acto administrativo a que se refiere este artículo deberá ser publicado en la página electrónica de la Autoridad Minera o en el medio que hiciere sus veces, dentro de los cinco (5) días siguientes a su ejecutoria. Dentro de este último término deberá inscribirse en el Registro Minero.” 54 “Artículo 1°. Se entiende que un área es libre para ser otorgada cuando puede ser ofrecida a proponentes y/o solicitantes, ya sea porque nunca ha sido objeto de propuestas o solicitudes anteriores o porque habiendo sido afectada por un título, solicitud o propuesta anterior, estos ya no se encuentran vigentes y han transcurrido treinta (30) días después de hallarse en firme los actos administrativos de la Autoridad Minera o la sentencia ejecutoriada que impliquen tal libertad.

Todo acto administrativo o sentencia ejecutoriada relacionado con los títulos terminados y propuestas rechazadas o desistidas, de concesión, de legalización, de formalización, de minería tradicional, deberá ser publicado en la página electrónica de la Autoridad Minera o en el medio que hiciere sus veces, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de su ejecutoria.

Así mismo, dentro de este mismo término, deberá inscribirse en el Registro Minero Nacional. […]”. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 20 solicitudes mineras el 11 de octubre de 2012 [momento en el que cobró firmeza el acto administrativo que dispuso el rechazo y archivo de la solicitud] y, para presentar propuestas de contrato de concesión a partir del 27 de noviembre de 2012, de acuerdo con la normativa vigente para la época.” 3.11.4.

Vistas así las cosas, en concepto de la perito, para el momento en que se presentó la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181 el área objeto de la misma no se encontraba superpuesta con la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121. Y aunque reconoció que al estudio de la solicitud NJN-15181 sí le era aplicable lo dispuesto en el Decreto 935 de 2013, concluyó que la autoridad minera debió considerar que “[…] no era posible aplicarlo a la solicitud de legalización No. LKO-14121 cuyo trámite había finalizado con la Resolución SCT No. 000503 del 22 de agosto de 2012, antes de la expedición de dicho decreto.

Es decir, el Decreto 935 de 2013, no había sido expedido cuando se terminó el trámite de la solicitud No. LKO-14121 y mal podría aplicársele.” A lo anterior, agregó que el error en que incurrió la Agencia Nacional de Minería, al considerar que el área objeto de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181 no estaba libre, pudo estar motivado en el hecho de que al Catastro Minero Colombiano, plataforma en la que se radicó la solicitud de legalización y se verificó lo relativo a la superposición del área objeto de la misma, se incorporó la regla general de libertad de áreas sin consideración a las particularidades de las solicitudes de legalización de minería tradicional.

Por este motivo, “[…] la plataforma no indicó un área libre para solicitudes mineras desde el 11 de octubre de 2012, sino únicamente para propuestas de contrato de concesión a partir del 27 de noviembre de 2012.” 3.11.5. La Sala destaca que el dictamen pericial también abordó lo relativo a la superposición de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181 con el título minero 146-97 y con áreas de especial protección ambiental, para destacar que dicha circunstancia no era óbice para continuar el trámite de la solicitud de legalización que presentó la sociedad demandante.

Con todo, se advierte que lo analizado en los anteriores términos desbordó el objeto de la pericia, el cual, de conformidad con lo decidido en el trámite de la audiencia inicial, consistía exclusivamente en verificar si el área objeto de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181 realmente estaba superpuesta con el área de la solicitud de legalización de minería tradicional LKO-14121, aspecto que quedó agotado con el análisis que realizó la perito en los términos expuestos en los párrafos anteriores. 3.11.6.

Ahora bien, tal y como fue precisado anteriormente, la perito Adriana Martínez Villegas compareció a la audiencia de pruebas, a efectos de explicar los fundamentos de su experticia y de surtir su contradicción de acuerdo con lo ordenado en el artículo 231 del CGP. En el desarrollo de esta diligencia, en la que Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 21 también asistieron los apoderados de las partes, la señora Martínez Villegas indicó que, para rendir la pericia decretada dentro del proceso, revisó los expedientes de las solicitudes de legalización de minería tradicional LKO-14121 y NJN-15181 desde un punto sustantivo y procedimental, para llegar a la conclusión de que en este caso existió una equivocación en la aplicación normativa, la cual estuvo motivada por la aplicación general de las reglas de libertad de áreas al Catastro Minero Colombiano. 3.11.7.

Durante el curso de la audiencia de pruebas los apoderados de la parte accionante y la Agencia Nacional de Minería interrogaron a la perito Martínez Villegas sobre el contenido de la experticia, al paso que el representante del Ministerio Público guardó silencio. El apoderado de la parte accionante le consultó sobre la posibilidad de que concurrieran en la misma área las actividades mineras tradicionales que desplegaba Canteras de Florencia Limitada y las actividades mineras desarrolladas por virtud del título minero 146-97, punto en el cual la perito reiteró lo expuesto en el texto de la prueba pericial en el sentido de concluir que ello era posible.

La apoderada de la Agencia Nacional de Minería, por su parte, le preguntó sobre el análisis efectuado para concluir que existió un error en punto a la fundamentación normativa de los actos demandados, aspecto en el cual la perito igualmente reiteró las consideraciones expuestas en la prueba pericial. 3.11.8. Pues bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 226 del CGP, la prueba pericial es procedente para la verificación de hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos.

Asimismo, los incisos 3º y 4º de esta misma disposición prescriben: “No serán admisibles los dictámenes periciales que versen sobre puntos de derecho, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 177 y 179 para la prueba de la ley y de la costumbre extranjera. Sin embargo, las partes podrán asesorarse de abogados, cuyos conceptos serán tenidos en cuenta por el juez como alegaciones de ellas. […] Todo dictamen debe ser claro, preciso, exhaustivo y detallado; en él se explicarán los exámenes, métodos, experimentos e investigaciones efectuadas, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de sus conclusiones.” Por su parte, al tenor del artículo 232 ejusdem, el juez debe apreciar el dictamen pericial de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta para tal efecto su solidez, exhaustividad, precisión, calidad, claridad, junto con las demás pruebas del proceso.

Además, debe observar que se encuentre debidamente fundamentado y que el perito sea competente para rendir el dictamen, es decir, que sea un experto en la materia científica, técnica o artística analizada. Bajo el anterior contexto, una vez analizado el dictamen en su integridad y, en Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 22 especial, los fundamentos de la conclusión a la que arribó la perito Martínez Villegas, la Sala considera que abordó cuestiones de derecho que son de competencia exclusiva del juez.

En efecto, sus conclusiones estuvieron fundadas en el análisis de los artículos 25 de la Ley 1382 de 2010 y 1 del Decreto 933 de 2010, esto es, en puntos de derecho cuyo análisis está reservado al juez que conoce la controversia. Así entonces, el dictamen pericial allegado al proceso por la perito Martínez Villegas carece de eficacia probatoria, porque, en los términos en el inciso tercero del citado artículo 226 del CGP, no son admisibles los dictámenes periciales que versen sobre aspectos de orden jurídico.

Este medio de prueba tiene por objeto el estudio de aspectos técnicos, científicos o artísticos que requieran especiales conocimientos, sin que tengan cabida puntos de derecho, tal como expresamente lo establece la disposición legal citada. En consecuencia, el dictamen referido no será valorado en esta oportunidad, por carecer de fuerza probatoria, en tanto se refiere a asuntos jurídicos que escapan al ámbito de competencia del auxiliar de la justicia. 4.

Caso concreto 4.1. La controversia sometida al conocimiento de esta Corporación se contrae a determinar si los actos demandados están viciados de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse y falsa motivación. Sobre este particular, la parte accionante considera que los actos objeto de censura adolecen de nulidad por la materialización de los vicios previamente enunciados, en tanto tienen sustento en lo establecido en los Decretos 933 y 935 de 2013, marco normativo que estima inaplicable al caso concreto porque no estaba vigente en el momento se radicó la solicitud NJN-15181.

Por su parte, la Agencia Nacional de Minería sostiene que los referidos Decretos sí debían fundamentar la decisión objeto de reproche, porque se constituyen en el marco regulatorio expedido por cuenta del vacío normativo al que se vieron sometidas las solicitudes de legalización de minería tradicional presentadas en vigencia de la Ley 1382 de 2010, con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad de dicha Ley. 4.2.

Bajo este contexto. la Sala anticipa que declarará la nulidad de las Resoluciones Nos. 000977 del 27 de mayo de 2015 y 002276 del 25 de septiembre de 2015, por medio de las cuales la autoridad minera rechazó y ordenó el archivo de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181. Como se expondrá a continuación, en criterio de la Sala estos actos adolecen de nulidad por infracción de las normas en que debían fundarse, en tanto tuvieron sustento en (i) el numeral 4 del artículo 28 del Decreto 933 de 2013, disposición normativa que, para la fecha de adopción de las resoluciones demandadas, había perdido fuerza ejecutoria y, Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 23 por tanto, resultaba inaplicable para efectos de adoptar una decisión en punto de la solicitud de legalización de minería NJN-15181; y (ii) el artículo 1 del Decreto 935 de 2013, a partir del cual se efectuó el análisis de libertad del área objeto de la solicitud de legalización LKO-14121, pese a que dicha disposición normativa no era aplicable para efectuar el análisis alguno relativo a la solicitud LKO-14121, puesto que ésta se radicó, tramitó y decidió en vigencia de la Ley 1382 de 2010 y sus Decretos reglamentarios.

Como consecuencia de lo anterior, se ordenará a la Agencia Nacional de Minería retomar el procedimiento administrativo tendiente a obtener la legalización de la minería tradicional del yacimiento ubicado en el área objeto de la solicitud NJN- 15181. En este punto, la Sala destaca que no accederá a declarar que la sociedad demandante cumple con los requisitos establecidos en el marco normativo para que se le otorgue la formalización de minería tradicional, ni mucho menos ordenará el otorgamiento del título minero ni la firma y registro del contrato de concesión, porque no cuenta con la competencia para emitir pronunciamientos que impliquen sustituir las funciones asignadas legalmente a la autoridad administrativa, en este caso, la Agencia Nacional de Minería. Adicionalmente, lo cierto es que la Sala no cuenta con los elementos de juicio suficientes que permitan verificar el cumplimiento de los requisitos que exige la normatividad minera vigente para formalizar dicha actividad extractiva, tarea que corresponde exclusivamente a la autoridad especializada, mediante los procedimientos administrativos previstos para tal efecto.

En igual sentido, la Sala negará las pretensiones relacionadas con el reconocimiento de perjuicios materiales, toda vez que no se allegaron al expediente pruebas idóneas y suficientes que acrediten su existencia. 4.3. Con el fin de exponer las razones que sustentan la decisión del caso bajo examen, la Sala, en primer lugar, se referirá al procedimiento de legalización de minería tradicional y a las particularidades que acontecieron alrededor de su marco normativo; a continuación, en segundo lugar, se referirá a las razones concretas que en este caso justifican la decisión de anular los actos demandados, al igual que a los motivos que sustentan la decisión que se adoptará en punto del restablecimiento del derecho solicitado en el libelo introductorio. 4.4.

El procedimiento administrativo de legalización de la minería tradicional y su regulación De acuerdo con lo prescrito en el artículo 33255 de la Constitución Política de 1991, el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin 55 “ARTÍCULO 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.” Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 24 perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a leyes preexistentes.

En desarrollo de este postulado constitucional, el artículo 556 de la Ley 685 de 2001 –Código de Minas– estableció que el Estado es el propietario de los recursos minerales de cualquier clase, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, sin consideración de los derechos de propiedad, posesión o tenencia que recaigan sobre el suelo.

De conformidad con el artículo 657 de la Ley 685 de 2001, la propiedad estatal sobre los recursos minerales es inalienable e imprescriptible, de manera que el derecho a explorar y explotar minerales solo se adquiere mediante el otorgamiento de los títulos expresamente reconocidos en la normatividad minera, los cuales han sido entendidos por la jurisprudencia de esta Sección como un instrumento que comporta una “[…] habilitación legal para explorar y explotar el suelo y subsuelo mineros de propiedad nacional, cuyo sustento tiene origen en los derechos adquiridos, acreditados y reconocidos a los particulares conforme a la ley, o en el otorgamiento por parte del Estado de la titularidad minera a los particulares a partir de la celebración de un negocio jurídico.”58 Al efecto, resulta de vital importancia destacar que uno de los títulos mineros reconocidos en el artículo 1459 del Código de Minas es el contrato de concesión minera que, en los términos del artículo 45 ibidem, se entiende como el negocio jurídico “[…] que se celebra entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo de este, los estudios, trabajos y obras de exploración de minerales de propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de una zona determinada y para explotarlos en los términos y condiciones establecidos en este Código. […]” 56 “ARTÍCULO 5o.

PROPIEDAD DE LOS RECURSOS MINEROS. Los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o tenencia de los correspondientes terrenos, sean de otras entidades públicas, de particulares o de comunidades o grupos.” 57 “ARTÍCULO 6o.

INALIENABILIDAD E IMPRESCRIPTIBILIDAD. La propiedad estatal de los recursos naturales no renovables es inalienable e imprescriptible. El derecho a explorarlos y explotarlos sólo se adquiere mediante el otorgamiento de los títulos enumerados en el artículo 14 de este Código. […]”. 58 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 25 de octubre de 2024, exp. 66795. 59 “ARTÍCULO 14.

TÍTULO MINERO. A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional. Lo dispuesto en el presente artículo deja a salvo los derechos provenientes de las licencias de exploración, permisos o licencias de explotación, contratos de explotación y contratos celebrados sobre áreas de aporte, vigentes al entrar a regir este Código.

Igualmente quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas antes de la vigencia del presente estatuto.” Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 25 La suscripción de este contrato normalmente está precedida del procedimiento administrativo reglado en los artículos 270 y siguientes del Código de Minas, el cual corresponde a una actuación administrativa que inicia por cuenta de una propuesta de contrato de concesión que presenta el interesado en un proyecto minero, quien debe plasmar, entre otras especificaciones, la descripción del área objeto del proyecto, así como también la indicación de los minerales que se pretenden explorar y explotar.

Ahora bien, la Sala reconoce que la suscripción del contrato de concesión minera también puede tener origen en trámites administrativos de carácter especial, o si se quiere, trámites administrativos diferentes al reglado en los artículos 270 y siguientes del Código de Minas. Tal es el caso del procedimiento administrativo para la legalización de la minería tradicional, el cual parte del supuesto del desarrollo de actividades mineras sin título minero inscrito en el registro minero nacional y, por ello, tiene por objeto la formalización de las actividades desarrolladas bajo estos supuestos.

Al respecto, cabe destacar que, en un primer momento, el artículo 165 del Código de Minas concedió a los mineros tradicionales un término para que formalizaran su actividad económica, estableciendo para dicho propósito que los explotadores de minas sin título minero inscrito en el registro minero nacional debían solicitar, en el término improrrogable de tres (3) años contados a partir del 1º de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les fueran otorgadas en concesión, cumpliendo para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma, y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar.

Posteriormente, la Ley 1382 de 2010, que modificó el Código de Minas en varios aspectos, estableció una nueva oportunidad para que los mineros tradicionales sin título inscrito en el registro minero nacional formalizaran su actividad económica. En ese sentido, el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 dispuso lo siguiente: “ ARTÍCULO 12.

LEGALIZACIÓN. Los explotadores, los grupos y asociaciones de minería tradicional que exploten minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable de dos (2) años contados a partir de la promulgación de la presente ley, que la mina o minas correspondientes le sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar, y se acredite que los trabajos mineros se vienen adelantando en forma continua desde antes de la vigencia de la Ley 685 de 2001. […]” El artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 fue reglamentado en el Decreto 2715 de 2010 que, en su capítulo II, estableció lo relativo al procedimiento administrativo especial de legalización de minería tradicional.

En efecto, este Decreto definió (i) lo que debía entenderse por minería tradicional, (ii) la forma en que habrían de presentarse las Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 26 solicitudes de legalización de minería tradicional, (iii) los requisitos que habrían de cumplir los mineros tradicionales interesados en formalizar su actividad, (iv) las causales de rechazo de las solicitudes de legalización de minería tradicional, (v) las gestiones que debía adelantar la autoridad minera con el objeto de verificar las condiciones en que se desarrollaba la actividad minera, y (vi) los supuestos que daban lugar a la firma del contrato de concesión. Posteriormente, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 1970 de 2012 por medio del cual modificó el Decreto 2715 de 2010, con el objeto de simplificar y racionalizar el trámite de la solicitud de legalización de minería tradicional.

En dicho contexto, el Gobierno Nacional mantuvo los requisitos que debían cumplir los mineros tradicionales para efectos de acceder a la firma del contrato de concesión minera, y reorganizó el procedimiento que habría de seguir la autoridad minera para efectos de evaluar las solicitudes de legalización de minería tradicional, al tiempo que agregó causales de rechazo no previstas en el Decreto 2715 de 2010.

En este punto viene bien anotar que fue en vigencia del anterior marco normativo - Ley 1382 de 2010, Decreto 2715 de 2010 y Decreto 1970 de 2012- que la sociedad demandante presentó la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181 – el 23 de octubre de 2012–. Por este motivo, la demandante alega que su solicitud debió ser evaluada y decidida con sustento en la Ley 1382 de 2010 y sus Decretos reglamentarios, punto en el cual destacó que este marco normativo, en lo que respecta a la libertad de áreas, “[…] no exigía limitante de tiempo alguno entre la presentación de una y otra solicitud de formalización de minería tradicional […]”.

Al respecto, la Sala debe indicar que no comparte el planteamiento formulado en los anteriores términos, pues en este caso no resultaba admisible que el marco normativo invocado sustentara la decisión que se debía adoptar en relación con la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181. En efecto, si bien dichas normas estaban vigentes al tiempo en que la sociedad Canteras de Florencia Limitada presentó la solicitud de legalización, lo cierto es que en el momento en que se profirieron los actos demandados habían desaparecido del ordenamiento jurídico, por cuenta de la declaratoria de inexequilidad de la Ley 1382 de 2010.

En este aspecto particular resulta importante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-366 de 2011, declaró la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 porque en el trámite de su expedición no se respetó el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas y afrodescendientes que resultarían afectadas. No obstante, la Corte estimó pertinente diferir los efectos de la sentencia por el término de dos años, en tanto consideró que varias de las disposiciones contenidas en la Ley 1382 de 2010 preveían cláusulas de protección indispensables para la protección del ambiente, cuyo retiro inmediato podría implicar una situación Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 27 de grave e inaceptable riesgo para el ambiente y todos los bienes constitucionales relacionados con aquel.

Ahora bien, el término por el cual fueron diferidos los efectos de la sentencia de inexequibilidad se cumplió el 12 de mayo de 2013, momento en el que la Ley 1382 de 2010 despareció del ordenamiento jurídico y, con ello, perdieron fuerza ejecutoria sus Decretos reglamentarios. De esta manera, lo cierto es que, contrario de lo planteado por la parte accionante, la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181, que para el 12 de mayo de 2013 ni siquiera había sido evaluada, no podía ser decidida conforme al marco normativo invocado por la parte accionante en el libelo introductorio, puesto que para el momento en que se expidieron los actos objeto de censura ya había sido retirado del ordenamiento jurídico.

La Sala advierte en este punto que el 9 de mayo de 2013, ante el inminente cumplimiento del término durante el cual fueron diferidos los efectos de la sentencia C-366 de 2011, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 933 con el objeto de definir las reglas conforme con las cuales se debían evaluar las solicitudes de legalización de minería tradicional que, habiendo sido presentadas en vigencia de la Ley 1382 de 2010 y sus Decretos reglamentarios, no alcanzaron a ser decidas conforme a lo preceptuado en dicho marco normativo.

Así, el Decreto 933 de 2013, en su artículo 2°60, determinó que sus disposiciones debían regir las actuaciones administrativas relacionadas con las solicitudes de legalización de minería tradicional presentadas en vigencia del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, que estuvieran en trámite ante la autoridad minera nacional. Fue justamente a partir de esta disposición normativa que la Agencia Nacional de Minería edificó su estrategia de defensa en punto de la legalidad de los actos administrativos objeto de censura.

Ciertamente, al contestar la demanda, la entidad demandada alegó que la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181 debía ser resuelta conforme a los preceptos contenidos en el Decreto 933 de 2013, por cuenta de lo dispuesto en el referido artículo 2°. De ahí que concluyera que el rechazo de la solicitud de legalización presentada por Canteras de Florencia Limitada, fundado en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto 933 de 2013, resultaba una decisión ajustada al ordenamiento jurídico superior.

Sobre este particular planteamiento, la Sala considera pertinente anotar que el Decreto 933 de 2013 fue suspendido por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación mediante auto del 26 de julio de 201661, al advertir que era manifiestamente violatorio del ordenamiento jurídico superior, en tanto tuvo como 60 “Artículo 2°.

Ámbito de aplicación. El presente decreto rige las actuaciones administrativas relacionadas con las solicitudes que se presentaron en vigencia del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y que se encuentran en trámite por parte de la Autoridad Minera Nacional.” 61 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, auto del 26 de julio de 2016, exp. 55881.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 28 único objeto reglamentar el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, esto es, una disposición normativa que fue retirada del ordenamiento jurídico por virtud de lo decidido en sentencia C-366 de 2011. En este sentido, la Subsección B se pronunció en los siguientes términos: “Para el despacho resulta absolutamente evidente que i) para el 9 de mayo de 2013, fecha en la que se expidió el decreto impugnado, era inminente que el plazo de dos años fijado en la Sentencia C-366 proferida el 11 de mayo de 2011 vencía sin que se cumpliera lo dispuesto en esa decisión, en el sentido de que, para evitar el vacío legislativo ocasionado por los efectos definitivos de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010, se debía tramitar una nueva ley en el Congreso de la República, sujeta al trámite legislativo de la consulta previa con las comunidades étnicas y, ii) ante esa inminencia, el Gobierno Nacional expidió el decreto demandado para suplir ese vacío, como se anuncia en el citado decreto, toda vez que como allí se señala el mismo se expidió “ante la declaratoria de inexequibilidad diferida de la Ley 1382 de 2010, lo cual ocurrirá el próximo 12 de mayo del año en curso”, esto es, se adoptó la normatividad que a partir de esta fecha sustituiría, por la vía reglamentaria, la normatividad contenida en ley retirada del ordenamiento Pero es que, además, de la simple lectura del acto demandado se observa que, no solamente la justificación de su expedición y el ámbito de aplicación se sujetaron a las disposiciones del artículo 12 de la Ley 1382 de 2012 sino que, en efecto, el Decreto 933 de 2013 precisa el alcance que tendrían y los trámites y procedimientos que debían seguirse, para continuar aplicando las disposiciones del citado artículo 12 después de los efectos definitivos de la inexequibilidad declarada. […] Ahora, si bien desde el punto de vista formal se señaló que el Decreto 933 de 2013 tiene como objeto reglamentar los artículos 1°, 2°, parágrafo del artículo 3°; 31, 68, 255, 256, 257 y 258 de la Ley 685 de 2001 y 107 de la Ley 1450 de 2011, resulta evidente, a todas luces, que las disposiciones reglamentarias únicamente aplican para efectos de la formalización prevista en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2012, pues así quedó delimitado su ámbito de aplicación. De donde resulta palmario que el Decreto 933 de 2013, demandado en acción de simple nulidad en este proceso, viola abiertamente las normas superiores invocadas en la demanda, en cuanto tiene como único objeto reglamentar las disposiciones del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, retiradas del ordenamiento en virtud de los efectos definitivos de la inexequibilidad declarada. […]”.

Posteriormente, en sentencia del 28 de octubre de 201962, la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación declaró la nulidad del Decreto 933 de 2013. Para adoptar esta decisión, consideró que, aun cuando el acto administrativo demandado tuvo por objeto reglamentar el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, el mismo era ilegal en tanto su propósito real fue “[…] provocar la pervivencia del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, aún luego de que se hiciera efectiva su 62 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 28 de octubre de 2019, exp. 55881.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 29 inexequibilidad, pues sometía en adelante los trámites de formalización de minería tradicional a las reglas que en conjunto dichas normas establecían.” Con fundamento en lo anterior, la Sala tiene que el procedimiento administrativo de legalización de minería tradicional fue permitido de manera transitoria por el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, que, a su vez, fue reglamentado por los Decretos 2715 de 2010, 1970 de 2012 y 933 de 2013; siendo pertinente destacar que la Ley 1382 de 2010 fue retirada del ordenamiento jurídico con ocasión de la sentencia que declaró su inexequibilidad, al paso que los Decretos reglamentarios perdieron fuerza ejecutoria con ocasión de la desaparición de su fundamento jurídico, por expresa disposición de los artículos 91 del CCA y 191 del CPACA.

Bajo el anterior contexto, la Sala abordará el estudio de legalidad de los actos administrativos demandados, debiendo determinar si el fundamento jurídico que sustentó la decisión adoptada –en punto de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181– comporta su invalidez o, si, por el contrario, no resulta suficiente para considerar que se ha desvirtuado la presunción de legalidad de los actos objeto de censura. 4.5.

Las razones que sustentan la decisión de anular los actos demandados 4.5.1. Las partes no discuten que el rechazo de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181 adoptado en los actos administrativos demandados, tuvo sustento jurídico en el Decreto 933 de 2013. Este aspecto, igualmente, encuentra soporte en los actos administrativos demandados, cuya lectura evidencia con claridad que dicha decisión estuvo cimentada, de un lado, en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto 933 de 2013, que sobre las causales de rechazo de las solicitudes de legalización minera establece, entre otras, la siguiente: “Artículo 28.

Causales de rechazo. Se rechazará de plano la solicitud de formalización de minería tradicional en los siguientes casos: […] 4. Cuando efectuados los respectivos recortes por la Autoridad Minera competente se determine que no queda área susceptible de otorgar, que las explotaciones queden por fuera del área susceptible de continuar con el trámite, o que en el área resultante no se pueda desarrollar técnicamente un proyecto minero. […]” De otro lado, los actos demandados se fundaron, además, en un análisis de libertad del área vinculada al trámite de legalización de minería tradicional LKO-14121, efectuado a partir de lo establecido en el artículo 1 del Decreto 935 de 2013, a cuyas voces “Se entiende que un área es libre para ser otorgada cuando puede ser ofrecida a proponentes y/o solicitantes, ya sea porque nunca ha sido objeto de Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 30 propuestas o solicitudes anteriores o porque habiendo sido afectada por un título, solicitud o propuesta anterior, estos ya no se encuentran vigentes y han transcurrido treinta (30) días después de hallarse en firme los actos administrativos de la Autoridad Minera o la sentencia ejecutoriada que impliquen tal libertad. [ ]” En efecto, con ocasión del recurso de reposición presentado por Canteras de Florencia Limitada, la Agencia Nacional de Minería explicó y justificó la aplicación de la causal de rechazo establecida en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto 933 de 2013, sobre la base de considerar que en el momento en que se presentó la solicitud de legalización NJN-15181 el área vinculada al trámite de legalización LKO- 14121 no estaba libre, dado que no se cumplían los presupuestos establecidos en el artículo 1 del Decreto 935 de 2013 y, concretamente, no habían transcurrido los treinta días contados desde la ejecutoria del acto administrativo que rechazó la solicitud inicial, es decir, la identificada con el radicado LKO-14121. 4.5.2.

Pues bien, la Sala considera que la aplicación de los Decretos 935 y 933 de 2013 al estudio de la solicitud impetrada por la accionante, comporta una indebida fundamentación jurídica, toda vez que, tal como se expone a continuación, (i) el Decreto 933 de 2013 había perdido fuerza ejecutoria al haber desaparecido su sustento legal, y (ii) el Decreto 935 de 2013 no era aplicable para efectos de realizar el estudio de libertad del área vinculada a una solicitud de legalización que, como la identificada con el expediente LKO-14121, fue decidida mediante Resolución SCT No. 000168 del 27 de enero de 2012, confirmada en todas sus partes por la Resolución No. 000593 del 22 de agosto de 2012, vale decir, antes de que fuera expedido el referido Decreto.

En criterio de la Sala, este proceder desconoce el deber de la administración de actuar con sujeción estricta al ordenamiento jurídico vigente, y compromete el principio de legalidad que rige toda actuación administrativa. La utilización de un marco normativo que salió del tráfico jurídico al momento de resolver la solicitud no solo vacía de legitimidad la decisión adoptada, sino que revela un vicio sustancial en la motivación de los actos expedidos, como pasa a estudiarse a continuación. 4.5.3.

Como primer punto, en lo que respecta al Decreto 933 de 2013, si bien su artículo 2 establecía que sería aplicable a las actuaciones administrativas relacionadas con solicitudes presentadas en vigencia del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 que se encontraran en trámite, resulta ineludible considerar que, tal y como fue precisado en el acápite anterior, el mismo perdió fuerza ejecutoria con ocasión de la desaparición del ordenamiento jurídico del referido artículo 12 de la Ley 1382 Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 31 de 2010.

En este punto, conviene recordar que, en los términos del artículo 9163 del CPACA, la pérdida de fuerza ejecutoria se erige como una situación excepcional en la que un acto administrativo pierde obligatoriedad ante la ocurrencia de ciertos eventos específicos, los cuales escapan de la órbita del control de legalidad que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Uno de los eventos que provoca la pérdida de fuerza ejecutoria es la desaparición de los fundamentos de hecho y de derecho del acto administrativo, evento que en el campo práctico se materializa, por los menos en lo que respecta a los actos reglamentarios, cuando desaparece la norma reglamentada, bien sea porque fue declarada inexequible, como ocurre en el caso de las leyes, o porque fue anulada, como acontece en el caso de las normas administrativas.

Sobre este particular, debe destacarse que un acto administrativo que ha perdido fuerza ejecutoria se ve afectado en sus atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e, inclusive, deja de producir efectos64, lo que implica que, pese a considerarse legal, el acto administrativo no podría fundamentar decisión administrativa alguna. Ahora bien, en el caso objeto de estudio, tal y como lo consideró la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, está probado que el Decreto 933 de 2013 reglamentó el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, en tanto sus disposiciones estuvieron dirigidas a permitir la resolución de las solicitudes de legalización de minería tradicional que, habiendo sido presentadas en vigencia de la Ley 1382 de 2010 y sus Decretos reglamentarios, no alcanzaron a ser decidas conforme a lo preceptuado en dicho marco normativo.

De hecho, los considerandos del Decreto 933 de 2013 evidencian con claridad lo anterior, al justificar la expedición de dicho acto administrativo en la necesidad de “[…] establecer los mecanismos para seguir evaluando, realizando las visitas de viabilidad, la consecuente aprobación del Programa de Trabajos y Obras y el Plan de Manejo Ambiental y la procedencia de otorgar los contratos de concesión minera, a este grupo de mineros que conforme a la Ley 1382 de 2010 presentaron en el término señalado por la norma, la solicitud de formalización respectiva.” Así pues, en los términos del numeral 2 del artículo 91 del CPACA, el Decreto 933 de 2013 perdió fuerza ejecutoria el 12 de junio de 2013, momento que la Ley 1382 de 2010 fue retirada del ordenamiento jurídico, por haberse cumplido el término 63 “ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: […] 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. […]” 64 BERROCAL GUERRERO, LUIS ENRIQUE.

Manual del Acto Administrativo. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima Edición. Bogotá D.C. 2015, P. 495. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 32 durante el cual fueron diferidos los efectos de la sentencia C-366 de 201165. En consecuencia, con independencia de que el mencionado Decreto no había sido suspendido ni anulado por esta Corporación, los actos administrativos demandados, que fueron proferidos en el año 2015, no podían fundamentarse en un acto administrativo que, por haber perdido fuerza ejecutoria, no producía efecto jurídico alguno, ni era obligatorio.

La utilización de una norma reglamentaria que reprodujo un contenido legislativo declarado inexequible, desconoce el principio de legalidad y afecta de manera directa la validez de los actos, en tanto fueron adoptados con base en disposiciones inexistentes en el ordenamiento jurídico. Ello compromete la obligación de las autoridades administrativas de actuar dentro del marco jurídico vigente y con sujeción a las competencias y procedimientos allí establecidos, lo que conduce a constatar un vicio sustancial que justifica su anulación. Conviene aquí resaltar que esta Sección ha tenido oportunidad de analizar casos con un escenario fáctico y jurídico similar, a propósito de lo cual ha puesto de manifiesto la ilegalidad que aflora a partir del hecho de aplicar el Decreto 933 de 2013 para resolver solicitudes de legalización de minería tradicional.

Por ejemplo, en sentencia del 16 de diciembre de 202266, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, al estudiar un caso en el que se solicitó la anulación de unos actos administrativos por medio de los cuales la autoridad minera rechazó una solicitud de minería tradicional con sustento en el Decreto 933 de 2013, declaró su nulidad a partir un análisis semejante al que ha quedado expuesto: “11.

Según la demanda, los actos administrativos que rechazaron la solicitud de legalización de minería tradicional NK1-08271 violaron el debido proceso, porque la autoridad minera debió aplicar el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y su decreto reglamentario 1970 de 2012, en lugar de aplicar el Decreto 933 de 2013. […] Según las decisiones que adoptó esta Sección, en relación con la legalidad del Decreto 933 de 2013 y el artículo 1° del Decreto 935 de 2013 [fundamento jurídico 9 y 10], la ANM fundamentó su decisión de rechazar de plano la solicitud de legalización 65 La Sala destaca que este es un razonamiento que cuenta con suficiente respaldo jurisprudencial.

A modo de ejemplo, se cita lo considerado en sentencia del 25 de otubre de 2024 –rad. 66795– en los siguientes términos: “19. En todo caso, como el Decreto 933 de 2013 no tenía la jerarquía ni la fuerza normativa para hacer pervivir la figura de la legalización de la minería tradicional consagrada en el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, para el 12 de mayo de 2013, fecha en que se tornaron definitivos los efectos de inexequibilidad de esa ley, dicho decreto ya había perdido toda fuerza ejecutoria al haber desaparecido del ordenamiento jurídico la norma que reglamentaba, tal como se confirmó en la sentencia de esta Corporación que posteriormente declaró su nulidad, al explicar que “el decreto acusado se expidió el jueves 9 de mayo de 2013, solo un día hábil antes de que cobrara efecto la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010 -domingo 12 de mayo de 2013-, por el vencimiento del plazo de dos años otorgado por la Corte Constitucional”, revelando que “la norma reglamentaria era sobre todo inocua, pues no habría podido subsistir por más de un día, luego de que la norma legal objeto de reglamentación desapareciera del ordenamiento jurídico”. 66 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de diciembre de 2022, exp. 53972.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 33 minera de la demandante en normas contrarias al principio de legalidad. Se reitera que el Decreto 933 de 2013 fue anulado porque pretendió reglamentar el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010 y reprodujo casi en su integridad el Decreto 1970 de 2012, normas que estaban a punto de perder vigencia en razón del cumplimiento del plazo que dispuso la Corte Constitucional para que se hiciera efectiva su inexequibilidad.

La ANM, al aplicar estos decretos reglamentarios contrarios a la ley, violó el «debido proceso» (art. 209 CN), pues el trámite de su solicitud de legalización de minería tradicional estuvo gobernado por una norma reglamentaria que reprodujo un contenido legislativo declarado inexequible. Las decisiones adoptadas por la administración minera, pues, no se sujetaron al marco definido previamente en la ley, es decir, incurrieron en violación de las normas en que debían fundarse.

Por ello, procede su anulación.” En el mismo sentido, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, al analizar un caso en el que se pretendió la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos que rechazaron una solicitud de legalización de minería tradicional con sustento en el Decreto 933 de 2013, también se pronunció, así: “En ese contexto, para la Sala es evidente que al invocarse el Decreto 1073 de 2015 –compilatorio del sector minero-, las resoluciones demandadas se fundaron en el Decreto 933 de 2013, el que, siguiendo los pronunciamientos jurisprudenciales que se citaron, es contrario al orden superior, porque su propósito no fue reglamentar la Ley 1382 de 2012 mientras estuvo vigente, sino la de “propiciar irregularmente su pervivencia con posterioridad a su salida del ordenamiento jurídico”, lo cual ocasionaba que se hubiere incurrido en una “falsa motivación y desviación de poder”.

Así las cosas, la Subsección considera vulnerado el artículo 29 de la Constitución Política y, en general, advierte que se configuró la causal de nulidad referida al haber expedido los actos administrativos con infracción en las normas en que deberían fundarse, dado que la entidad demandada encontró configurada una causal de rechazo de la petición de Asoarevoy con base en una norma (Decreto 933 de 2013, compilado por el Decreto 1073 de 2015) que reglamentaba el artículo 12 de la Ley 1382 de 2010, a pesar de que esta última ya se encontraba por fuera del orden jurídico, dada su declaratoria definitiva de inexequibilidad a partir del 11 de mayo de 2013. […] Lo anterior, hace razonable la anulación de los actos con independencia de que al momento de su expedición el Decreto 933 de 2013 no hubiera sido suspendido o anulado por esta Corporación, toda vez que resultaba claro que este desconocía el ordenamiento jurídico, por la declaratoria de inexequibilidad de la ley que le daba sustento normativo.”67 4.5.4.

De otra parte, en lo que respecta al Decreto 935 de 2013 —norma que igualmente fue invocada como sustento en los actos administrativos demandados—, debe recordarse que la Agencia Nacional de Minería se apoyó en el artículo 1° 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2020, exp. 57917.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 34 ejusdem para concluir que, en el momento en que se presentó la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181, el área vinculada a la solicitud LKO- 14121 no estaba libre al no haber transcurrido los treinta días desde la ejecutoria del acto administrativo que comportó tal liberación. En concepto de la Sala, el anterior razonamiento evidencia la ilegalidad de los actos objeto de censura, en tanto la solicitud de legalización LKO-14121 fue radicada, tramitada y decidida con base en lo dispuesto en la Ley 1382 de 2010 y sus Decretos reglamentarios; marco normativo que, como lo señaló la parte accionante, contenía preceptos que regulaban lo atinente a la libertad de áreas.

De ahí que resulte abiertamente inadmisible que la Agencia Nacional de Minería diera aplicación a la causal de rechazo establecida en el numeral 4 del artículo 28 del Decreto 933 de 2013, con fundamento en un análisis de libertad del área vinculada al trámite de legalización LKO-14121 sustentado en el artículo 1 del Decreto 935 de 2013.

Vistas así las cosas, la Sala accederá a la declaratoria de nulidad de las Resoluciones Nos. 000977 del 27 de mayo de 2015 y 002276 del 25 de septiembre de 2015, por medio de las cuales la entidad demandada rechazó y ordenó el archivo de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181, por haberse fundado en el Decreto 933 de 2013, marco reglamentario que había perdido fuerza ejecutoria al momento de la expedición de los actos demandados, al igual que en el Decreto 935 de 2013 que fue aplicado de manera errada.

En tal medida, se configura una infracción del principio de legalidad y de las normas en que debían fundarse dichos actos administrativos, lo cual conduce a su anulación. 4.6. El restablecimiento del derecho 4.6.1. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, la Sala ordenará a la Agencia Nacional de Minería retomar el procedimiento administrativo tendiente a obtener la legalización de la minería tradicional del yacimiento ubicado en el área objeto de la solicitud NJN-15181, y, en dicho contexto, determinar si Canteras de Florencia Limitada cumple con los requisitos exigidos para la formalización de la actividad minera que desarrollaba, para lo cual deberá tener en cuenta las normas aplicables al caso.

La Sala no accederá a declarar que la sociedad demandante cumple con los requisitos establecidos en la norma para que se le otorgue la formalización de minería tradicional, ni mucho menos ordenará la firma del contrato de concesión, como se solicita en las pretensiones 3 y 4 de la demanda. Lo anterior obedece a que no corresponde al juez emitir decisiones que, como la pretendida por la sociedad demandante, implicarían invadir el ámbito funcional propio de la Administración, específicamente de la Agencia Nacional de Minería, a quien la ley Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 35 ha atribuido la competencia para evaluar y decidir sobre la procedencia de la formalización minera68.

Adicionalmente, no se cuenta con los elementos fácticos y técnicos necesarios para constatar el cumplimiento de las exigencias establecidas en la normatividad minera vigente, evaluación que debe ser adelantada por la autoridad competente dentro del procedimiento administrativo correspondiente, con observancia de los criterios técnicos y jurídicos aplicables.

En este punto, resulta imperioso advertir que, tal y como lo anunció la Agencia Nacional de Minería, está probado que el área objeto de la solicitud de legalización radicada bajo el No. NJN-15181 presentaba superposición con el título minero 146-97, aspecto que deberá ser evaluado por la autoridad minera para que, con sustento en el marco normativo aplicable, determine la procedencia o no de la firma del contrato de concesión. 4.6.2.

La Sala tampoco accederá al reconocimiento de los perjuicios materiales reclamados por la parte accionante, los cuales fueron concretados en un lucro cesante equivalente seis millones de pesos ($6.000.000) diarios por cada día en que permaneciera suspendida la actividad minera que desarrollaba la sociedad Canteras La Florencia Limitada, pues en el proceso no obran pruebas que den cuenta de la causación del lucro cesante que se reclama.

Sobre este particular, reviste de especial importancia destacar que, dentro de las oportunidades procesales para solicitar pruebas, la parte accionante no allegó medios probatorios que demostraran el perjuicio reclamado. Si bien solicitó la práctica de un dictamen pericial contable para que tasara “la indemnización de los perjuicios irrogados por parte de la Agencia Nacional de Minería a Canteras de Florencia Limitada”, lo cierto es que la misma parte accionante desistió69 de la práctica de dicha prueba y el despacho accedió a esa solicitud mediante auto del 6 de septiembre de 202270. 68 Al punto, debe tenerse en cuenta que esta Corporación, en casos con supuestos fácticos y jurídicos similares, se ha pronunciado en el mismo sentido respecto del restablecimiento del derecho, así: “Se recuerda que la parte actora solicitó que, como medida restaurativa del derecho, se procediera a la legalización de la actividad minera; sin embargo, al igual que consideró el Ministerio Público en su concepto, para la Sala no es dable acceder a tal petición, toda vez que no es de su competencia evaluar los supuestos y/o normas aplicables para acceder a dicho requerimiento.

Esto aunado al escaso caudal probatorio allegado en ese sentido. Así, corresponde a la autoridad minera decidir si Asoarevoy puede formalizar su actividad minera, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.Por lo anterior, se ordenará a la Agencia Nacional de Minería que evalúe nuevamente la solicitud de minería tradicional presentada por Asoarevoy y decida sobre la misma, sin dar aplicación a los Decretos 933 de 2013 y 1073 de 2015.

Con ese fin, deberá otorgar un plazo prudencial para efectos de que los solicitantes hagan los ajustes correspondientes a su petición de formalización.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de marzo de 2020, exp. 57917. 69 Índice 204 de SAMAI. 70 Índice 218 de SAMAI.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 36 Adicionalmente, debe indicarse que, en su escrito de alegatos de conclusión, el extremo activo afirmó que los perjuicios reclamados encontraban respaldo probatorio en los estados financieros de la sociedad demandante, los cuales, según indicó, reposaban en el expediente del proceso de la referencia. Frente a esta afirmación la Sala pone de presente que, mediante escrito radicado el 23 de junio de 202271, el representante legal de Canteras de Florencia Limitada allegó al despacho sustanciador los estados financieros de la sociedad, correspondientes a los años 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 y 2021.

Con todo, resulta imperioso advertir estos documentos no serán tenidos en cuenta porque fueron arrimados al proceso de manera extemporánea, esto es, por fuera de las oportunidades probatorias establecidas en el artículo 212 del CPACA72, según el cual las pruebas deben ser aportadas o solicitadas con (i) la demanda y su contestación, (ii) la reforma de la demanda y su respuesta, (iii) la demanda de reconvención y su contestación;

(iv) las excepciones y la oposición a las mismas, y (v) los incidentes y su respuesta. Al efecto, basta indicar que en el caso que ocupa la atención de la Sala la demanda fue presentada el 9 de junio de 2016, oportunidad en la que la parte accionante no aportó ni solicitó como prueba documental los estados financieros. Por lo demás, no sobra destacar que la demanda no fue reformada por la sociedad Canteras de Florencia Limitada con el objeto de solicitar el decreto de estas pruebas documentales, medios probatorios que tampoco fueron solicitados durante el traslado de las excepciones propuestas en la contestación de la demanda, oportunidad probatoria en la que el extremo activo guardó silencio.

Es así como, en el marco de la audiencia inicial llevada a cabo el 26 de mayo de 2021, esta Corporación no emitió pronunciamiento alguno en punto a los estados financieros de la sociedad actora, limitándose a analizar la pertinencia, conducencia y utilidad de los medios probatorios solicitados en el libelo genitor y en la contestación de la demanda.

En el mismo sentido, debe referirse que, luego de la celebración de la audiencia inicial, la parte accionante – a través de su representante legal y de los apoderados que ha tenido durante el trámite del proceso judicial– ha presentado de manera reiterada, incluso con posterioridad a los alegatos de conclusión, diversos documentos para que sean tenidos en cuenta al momento de proferir sentencia. Al punto, la Sala debe indicar que se trata de documentos que no pueden ser 71 Índice 181 de SAMAI. 72 “ARTÍCULO 212.

OPORTUNIDADES PROBATORIAS. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada. […]” Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 37 considerados ni valorados para emitir esta providencia judicial, en tanto no fueron allegados al proceso en las oportunidades probatorias establecida en el CPACA y, por lo mismo, no han sido controvertidas por la Agencia Nacional de Minería73.

En este particular, resulta pertinente resaltar que la valoración de documentos u otros medios probatorios arrimados por fuera de las oportunidades procesales establecidas para el efecto, vulneraría el derecho al debido proceso de la entidad demandada. No en vano el artículo 164 del CGP74 dispone que las decisiones judiciales deben fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso judicial, manifestación clara del artículo 2975 de la Carta Política, en virtud del cual el derecho al debido proceso comporta un conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, dentro de las cuales se encuentran, en punto al asunto que aquí se aborda, entre otras: (i) el derecho a controvertir las pruebas por la parte en contra de la que se aducen;

(ii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera se asegura el derecho de contradicción; (iii) el derecho a la regularidad de la prueba, esto es, a la observancia de las reglas del debido proceso, de donde resulta que será nula de pleno derecho la obtenida con violación de éste; y (iv) el derecho a que se evalúen por el juzgador las pruebas oportuna y regularmente incorporadas al proceso.

Por lo demás, al margen de todo lo anterior, conviene resaltar que la procedencia del reconocimiento del lucro cesante solicitado en la demanda estaba supeditada a que la parte accionante demostrara que tenía derecho a la adjudicación del contrato de concesión minera. Como en este caso no se tiene certeza técnica ni jurídica de 73 En esta misma línea, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación ha establecido que: “22.

Todo convencimiento al que llegue el juez debe construirse necesariamente a partir de la prueba judicial que se edifica a través de los medios de convicción autorizados por la ley y que se allegan para comunicar, dar noticia de un hecho o una condición fáctica justificante del derecho que se reclama, o de la excepción que se antepone. En consecuencia, para que un medio de convicción sea la base de una decisión judicial, debe haber sido objeto de contradicción de la parte contra quien se aduce en igualdad de condiciones, de ahí que los principios de contradicción, igualdad y oportunidad probatoria, impongan la necesidad de que las pruebas sean allegadas por las partes en los precisos términos y oportunidades definidos por la ley.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de septiembre de 2024, exp. 68073. 74 “ARTÍCULO 164.

NECESIDAD DE LA PRUEBA. Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso. Las pruebas obtenidas con violación del debido proceso son nulas de pleno derecho.” 75 “ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 38 las anteriores circunstancias, no hay lugar a reconocer dicho perjuicio ni siquiera por la vía de una condena en abstracto, como lo sugirió el delegado del Ministerio Público. 5.

Condena en costas El artículo 361 del CGP prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su turno, los artículos 36576 y 36677 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por remisión del artículo 188 del CPACA78, establecen que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de alzada, siempre que se demuestre en el expediente su causación; y su liquidación se realizará por la secretaría de la Corporación, correspondiéndole a este juzgador la fijación de las agencias en derecho de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Bajo este entendido, la Sala condenará en costas a la Agencia Nacional de Minería, dado que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, la Secretaría de la Corporación efectuará la liquidación y tasación de costas, debiendo considerar que, con fundamento en las tarifas fijadas en el acuerdo PSAA16-10554 expedido el 5 de agosto de 2016 por el Consejo Superior de la Judicatura79, se fijan agencias en derecho en un (1) SMMLV a favor de Canteras de Florencia Limitada. 76 LEY 1564 DE 2012.

“Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]. // 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 77 LEY 1564 DE 2012. “Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas”. 78 LEY 1437 DE 20111.

“Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC”. 79 ACUERDO PSAA16-10554, expedido el 5 de agosto de 2016. El artículo 5 numeral 1 establece que, para los procesos declarativos en general, la tarifa en segunda instancia será “entre 1 y 6 S.M.M.L.V.” Radicado: 11001-03-26-000-2016-00096-01 (57376) Demandante: Canteras de Florencia Limitada 39 III.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera Subsección C de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. 000977 del 27 de mayo de 2015 por medio de la cual la Agencia Nacional de Minería rechazó y ordenó el archivo de la solicitud de legalización de minería tradicional NJN-15181, así como también de la Resolución No. 002276 del 25 de septiembre de 2015 a través de la cual la Agencia Nacional de Minería confirmó dicha decisión, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Agencia Nacional de Minería, a título de restablecimiento del derecho, que retome el proceso de legalización de minería tradicional NJN-15181 iniciado por la sociedad Canteras de Florencia Limitada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: CONDENAR a la Agencia Nacional de Minería a pagar las costas causadas a favor de Canteras de Florencia Limitada. Liquidar por Secretaría según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP e incluir, por concepto de agencias en derecho, la suma de un (1) S.M.M.L.V. a favor de Canteras de Florencia Limitada. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada GE2