CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Dr. JORGE IVAN ACUÑA ARRIETA Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Boyacá en audiencia inicial del día 23 de abril de 2018 y mediante la cual resolvió declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control de Nulidad y Restablecimiento.
I.
ANTECEDENTES De la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., el señor Miguel Antonio Díaz Palacio promueve el medio de control contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, pretendiendo 1) La nulidad del oficio SG. 6314 de 26 de diciembre de 2014 que negó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial de la prima especial de servicios; 2) la nulidad de la Resolución No. 102 del 12 de febrero de 2015 que confirma el oficio SG. 6314 de 26 de diciembre de 2014, título de restablecimiento del derecho, el demandante solicita 3) Se condene a Nación –Procuraduría General de la Nación a reconocer y pagar las diferencias adeudadas por el periodo comprendido entre 1º de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007, tiempo en que se desempeñó como Procurador Judicial Penal; 4) El ajuste e indexación de la condena al IPC; 5) Pago de los intereses moratorios.
La contestación de la demanda. Mediante apoderado la demandada Nación – Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones al considerar que la actuación de la entidad estuvo ajustada al ordenamiento jurídico, toda vez que en calidad de nominadora no tiene facultades constitucionales ni legales para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal tal como lo ordena la Constitución Política y la ley 4ª de 1992 ya que es el Gobierno Nacional el encargado de definir el régimen salarial de los servidores públicos, indica además, que los actos administrativos demandados fueron expedidos con estricto cumplimiento de las normas constitucionales y legales.
Propone como excepcione la prescripción extintiva del derecho y la genérica. De la decisión objeto de recurso. En el trámite de la audiencia inicial el día 23 de abril de 2018 el Tribunal Administrativo de Boyacá, al pronunciarse respecto de las excepciones previas, de forma oficiosa declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para ello tuvo en cuenta que el accionante prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación hasta el 31 de diciembre de 2007 y estuvo vinculado a esa entidad hasta el 08 de octubre de 2009, por lo que, al momento de la interposición de la demanda, no tenía relación legal ni reglamentaria con la demandada; por tanto, las pretensiones no recaen sobre prestaciones periódicas, por lo que le aplicó las reglas generales sobre la caducidad.
Indicó además que, la constancia de notificación de la Resolución No.102 del 12 de febrero de 2015 fue comunicada vía correo electrónico el día 18 de febrero de 2015, la solicitud de conciliación se presentó el día 02 de junio de 2015, es decir, faltando 17 días para que se cumpliera el termino de cuatro (04) meses para impulsar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
La diligencia de conciliación se celebró el día 24 de agosto de 2015, declarándose fallida y la demanda fue interpuesta el día 02 de octubre de 2015, es decir, un (01) mes y (08) días después de expedida la constancia que declaró fallida la diligencia de conciliación. El demandante presenta apelación argumentando que la demanda versa sobre prestaciones periódicas, además que en la contestación de la demanda la entidad accionada no propuso la excepción y por que por tanto la caducidad no opera (Min. 14:22 a 14:43) El Ministerio Publico solicito se que se conformara la decisión, argumentando que el accionante debe estar vinculado a la entidad para efectos de la procedencia de la caducidad, y que, por tanto, al estar desvinculado opera la caducidad.
(minuto 15:55 a 18:57) II. CONSIDERACIONES NOTA PRELIMINAR De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Habiéndose aceptado el impedimento manifestado por los Señores Consejeros de la Sección Segunda, la competencia para conocer del asunto de la referencia corresponde a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda. EL PROBLEMA JURÍDICO En el caso objeto de la litis, encuentra la Sala que el problema jurídico a resolver debe centrarse en determinar si en el presente caso ha operado la caducidad y si es procedente o no revocar el auto que dar por terminado el presente medio de control.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma. Caducidad de la acción. Con miras a resolver tales problemas jurídicos, resulta imprescindible para esta Sala observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado y proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante, si el caso a examinarse está precedido de la misma situación fáctica y jurídica.
De la Prima especial de servicios. La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.(…)” En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, debe ponerse de presente que la sentencia de unificación por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, en cuanto en estas sentencias se sostenía que la exigibilidad del derecho a percibir la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales, surgió con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos que fijaron la escala salarial desde el año 1993. Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aún así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra, María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (…) En consecuencia, la exigibilidad del derecho a la prima especial surgió con la entrada en vigencia del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4ª de 1992, es decir, a partir de enero de 1993 y no a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos que fijaron la escala salarial, tesis esta revaluada en la sentencia de unificación jurisprudencial antes citada.
La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma. La caducidad y sus efectos. A través de su reitera jurisprudencia, esta Corporación ha sostenido que la caducidad es la sanción consagrada en la ley por el no ejercicio oportuno del derecho de acción, en tanto al exceder los plazos preclusivas para acudir a la jurisdicción, se ve limitado el derecho que asiste a toda persona de solicitar que sea definido un conflicto por el aparato jurisdiccional del poder público.
Es decir, las normas de caducidad tienen fundamento en el principio de preclusión que rige todo proceso judicial, en la medida en que el acceder a la jurisdicción encuentra un límite temporal, frente a las situaciones particulares consagradas en la norma que determina ese lapso, es decir, se establece una oportunidad, para que, en uso de ella, se promuevan litigios, so pena de fenecer la misma y con ella la posibilidad de tramitar una demanda judicial y llevarla a buen término. Asimismo, se fundamenta en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente, tornándose en ininterrumpidas.
En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de un medio de control y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la organización jurisdiccional del estado, a efectos de que el respectivo litigio o controversia sea resuelto con carácter definitivo por un juez de la república con competencia para ello.
La ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo en su articulo 138 establece, como regla general, que la acción de nulidad con restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.
En relación con los actos administrativos que resuelven sobre el reconocimiento de prestaciones periódicas, debe precisarse que, si bien la norma se refiere específicamente a los que las concedan, también es cierto que esta Corporación, consideró que debe entenderse que los efectos de la norma deben entenderse extendidos a aquellos que la deniegan Empero, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Con todo, no sucede lo mismo cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en tal caso ya no se pueden considerar periódicas, sino que se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral. En este sentido, esta corporación a sostenido que: «[…] dentro de los actos que reconocen prestaciones periódicas, están comprendidos no sólo las decisiones que reconocen prestaciones sociales, sino también aquellos que reconocen prestaciones salariales que periódicamente sufragan al beneficiario, siempre y cuando la periodicidad en la retribución se encuentre vigente.» Sobre este mismo punto el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 13 de febrero de 2014, precisó: «Conforme la sentencia de la Corte Constitucional y las reseñadas del Consejo de Estado se obtiene que las prestaciones periódicas son aquellos pagos corrientes que le corresponden al trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales como el pago del salario, pero que una vez finalizado el vínculo laboral las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, salvo las correspondientes a la prestación pensional o una sustitución pensional que pueden ser demandados en cualquier tiempo, aún después de culminado el vínculo laboral.» En efecto y para el caso en cuanto al término de caducidad debe contarse no desde la ejecutoria del acto administrativo que liquidó de forma definitiva las prestaciones sociales del servidor, sino desde la ejecutoria del acto administrativo que resolvió la petición presentada dentro del término de prescripción. (…) Así mismo, el Consejo de Estado en sentencia con radicado No. 050012331000200301220 01 (0239-2014) del 21 de abril de 2016 con ponencia del Consejero Dr. William Hernández Gómez, concluye que: […] “El término de caducidad debe contarse desde la ejecutoria del acto administrativo que resolvió la petición presentada dentro del término de prescripción. Lo anterior porque se está ante la existencia de un hecho nuevo generador de una expectativa para el mejoramiento de un derecho económico de carácter laboral que antes no existía y que surgió a raíz de la declaratoria de nulidad de la norma que establecía que la prima especial de servicios no era factor salarial” […] Análisis de la caducidad en el presente caso El señor Miguel Antonio Diaz Palacio prestó sus servicios laborales personales en la Procuraduría General de la Nación desde el 1º de octubre de 1992 y hasta el 8 de octubre de 2009, es decir, que, para el momento de presentación de la demanda, ya se había retirado de la entidad, lo que implica que debía acatar el término legal durante el cual se encontraba habilitado para demandar.
El día 16 de octubre de 2014, presentó derecho de petición con el fin de que se le reconociera y pagara las diferencias salariales y prestacionales por concepto de Prima de Especial de Servicios equivalente al 30% de la asignación básica mensual. El día 26 de diciembre de 2014 la Nación - Procuraduría General de la Nación a través del oficio SG.
No. 6314 de 26 de diciembre de 2014 le negó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial de la prima especial de servicios decisión que fue objeto de recurso, decisión que fue confirmada a través de la resolución 102 de 12 de febrero de 2015 expedida por la secretaria general de la Procuraduría General de la Nación, acto administrativo que se notifica por vía electrónica el día 18 de febrero de 2015 (Fls. 74-75) El día 02 de junio el accionante presentó solicitud de conciliación de la cual tuvo conocimiento de la Procuraduría 68 Judicial I para asuntos administrativos de Tunja.
El 24 de agosto de 2015 se llevó a cabo audiencia de conciliación, declarándose fallida. El día 02 de octubre de 2015, se radicó el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho propuesto por Miguel Antonio Díaz Palacio. (fl. 46) Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura la caducidad.
Del anterior recuento se extrae que el señor Miguel Antonio Díaz Palacio, según reposa en el plenario, prestó sus servicios personales laborales en la Procuraduría General de la Nación desde el 1º de octubre de 1992 y hasta el 8 de octubre de 2009 (fls. 39-42), Ante ello, la Sección Segunda de esta corporación ha reiterado que al producirse la desvinculación del servicio se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo al momento de finiquitar la relación laboral.
Así entonces se tiene que el plazo aplicable en este asusto es el de cuatro (04) meses que contempla el No. 2º literal (d) del artículo 164 de la ley 1437 de 2011; conforme reposa a folios 74 y 75 el acto administrativo Resolución No. 102 de 2015 le fue notificado al demandante vía electrónica el día 18 de febrero de 2015, fecha en la cual se inicia la contabilización del término de los cuatro meses para interponer el medio de control, el cual se entendería sería hasta el día 18 de junio de 2015, previo agotamiento del requisito de procedibilidad.
Debe señarse que la caducidad fue interrumpida desde el día 02 de junio de 2015, es decir faltando 16 días para que la misma operara, fecha en la cual se radicó la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación y hasta el 24 de agosto de 2015, fecha en la que se llevó a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial propuesta por la parte actora, pero a folio 46 se observa que hasta octubre de 2015 se radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, un mes y ochos días después de expedida el acta de no conciliación por la la Procuraduría 68 Judicial I para asuntos administrativos de Tunja.
En este asunto opero la caducidad de la acción, pues la demanda no fue presentada dentro de los 4 meses siguientes para el caso en comento, al tratarse de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en principio el termino de caducidad, atendiendo a la naturaleza del acto objeto de la litis, el termino de caducidad es el consignado en el artículo 164, numeral 2, literal d) de la ley 1437 de 2011 que establece la oportunidad para demanda, a saber: “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;” (Negrilla fuera de texto) De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la decisión tomada en audiencia inicial el día 23 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá respecto de la declaratoria de oficio de la excepción de caducidad de la acción, sin condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. - CONFIRMAR la decisión del día 23 de abril de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá respecto de la declaratoria de la excepción de caducidad, conforme la parte motiva. SEGUNDO.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI».
Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JAUREGUI HECTOR DÍAZ MORENO Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA