Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Demandada: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Temas: Efecto en el tiempo de las providencias constitucionales.

Tributo del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019. Vigencia 2021. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la demandante en contra de la sentencia de primera instancia, del 19 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió2: Primero. Reconocer la configuración del acto ficto o presunto que resolvió el recurso de apelación contra la Liquidación Oficial SSPD 20210000022956 del 14 de octubre de 2021, por los argumentos expuestos en la parte motiva de la providencia. Segundo. Negar las demás pretensiones de la demanda.

Tercero. No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

ANTECEDENTES Actuación administrativa La demandada, mediante la Liquidación Oficial SSPD 20210000022956, del 14 de octubre de 2021,3 determinó la contribución adicional establecida en el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, por el año 2021. Contra dicho acto se interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación. El primero fue resuelto de forma expresa y confirmó la liquidación4, mientras que, frente al segundo, operó el silencio administrativo negativo al vencerse el término legal para decidirlo, lo que dio lugar a la configuración del correspondiente acto ficto negativo.

Demanda5 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 1 Samai Tribunal, índice 46, certificado 806CCB1B6A14935F 80DD89FF49998770 57B65124CB4480DE 2C13AF9C6370A345 (pdf), pp. 2 a 15. 2 Samai Tribunal, índice 43, certificado CF5CD91E305F3CCF EFF0E4D8D6CC328C B6BD15EF945BF5AA 4D0D65A0DB63C585 (pdf), p. 27. 3 Samai Tribunal, índice 02, certificado 53E486F8BA756471 7F9AA9E661C559AE 9284E87DDC6B0FF6 F57E1C98175CC448 (pdf) p. 75. 4 Samai Tribunal, índice 02, certificado 53E486F8BA756471 7F9AA9E661C559AE 9284E87DDC6B0FF6 F57E1C98175CC448 (pdf), pp. 77 a 89. 5 La demanda fue reformada a través de memorial radicado el 14 de junio de 2023, en el sentido de precisar el alcance del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo frente al recurso de apelación y ampliar la sustentación de los cargos relacionados con la inexistencia de la situación jurídica consolidada y los efectos de la Sentencia C-147 de 2021.

El tribunal, mediante auto del 16 de febrero de 2024 admitió la reforma a la demanda. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones6: Pretensiones principales: Primera.

Que se declare la nulidad total de la Liquidación Oficial SSPD 20210000022956 del 14 de octubre de 2021 a través de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios determinó la obligación por Contribución Adicional de la vigencia 2021 a cargo de mi poderdante. Segunda. Que se declare la nulidad total de la Resolución No. 20225300331565 del 18 de abril 2022 a través de la cual la Dirección Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios resolvió el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación. Tercera.

Que, reconociéndose su configuración, se declare la nulidad total del acto presunto o ficto producto del silencio administrativo negativo por la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto, por lo que se entiende que se resolvió desfavorablemente y se confirmó la Liquidación Oficial SSPD 20210000022956 del 14 de octubre de 2021.

Cuarta. Que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad solicitada en las anteriores pretensiones, a título de restablecimiento del derecho se declare responsable a la demandada de los perjuicios patrimoniales generados a mi representada en virtud de los actos administrativos anulados a los que se hace referencia en las anteriores pretensiones y los demás que puedan proferirse en virtud de la Contribución Adicional 2021.

Entre ellos, los gastos sufragados durante el curso del proceso y las agencias en derecho. Quinta. Condenar a La Nación a pagar a mi representada la indemnización integral de los perjuicios patrimoniales generados como consecuencia de las anteriores pretensiones, en la cuantía que sea probada en el presente proceso. Sexta. Condenar a La Nación a pagar las costas del presente proceso.

Igualmente, solicitamos no se condene a la demandante a agencias en derecho ni costas procesales. Pretensiones subsidiarias: Primera. No condenar a mi representada al pago de intereses moratorios en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias. Segunda. No condenar en costas a mi representada en caso de que sean denegadas las pretensiones principales y subsidiarias.

Invocó como vulnerados los artículos 29, 83, 95, 209, 243, 338, 365, 367 y 370 de la Constitución y 3 y 137 del CPACA, bajo el siguiente concepto de violación7: Aseguró que los actos administrativos demandados reprodujeron y dieron aplicación ultra-activa al artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, pese a que, en la Sentencia C-147 de 2021, la Corte Constitucional declaró su inexequibilidad inmediata y hacia el futuro, sin modular sus efectos.

Sostuvo que, al momento de proferirse la sentencia, la situación jurídica de la demandante frente a la contribución adicional del año 2021 no se encontraba consolidada, pues a la fecha del fallo no existía una resolución que reglamentara la contribución, ni se había expedido el acto liquidatorio correspondiente, razón por la cual debían aplicarse de manera inmediata los efectos del fallo de inconstitucionalidad.

Adujo que los actos demandados vulneraron los principios de justicia y equidad tributaria, al generar una doble imposición mediante la inclusión, dentro de la base gravable de la contribución adicional, de rubros asociados a faltantes presupuestales de la demandada, pese a que dichos conceptos solo podían adicionarse respecto de la contribución especial prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.

Además, señaló que el faltante 6 Samai Tribunal, índice 10, certificado 7FD28A1C3F2DEC91 E3BD05618F8AB12C 2A8AA80E0A74844D 324EC3FD654C056D (pdf), pp. 50 a 51. 7 Samai Tribunal, índice 10, certificado 7FD28A1C3F2DEC91 E3BD05618F8AB12C 2A8AA80E0A74844D 324EC3FD654C056D (pdf), pp. 17 a 49. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 presupuestal ya había sido cubierto con la contribución especial de la vigencia 2021, por lo que volver a incluir esos valores implicaba un doble cobro no autorizado legalmente.

Indicó que la demandada incurrió en falsa motivación al considerar que la contribución adicional de la vigencia 2021 se causó automáticamente el 1 de enero de 2021, pese a que la causación constituye un elemento esencial del tributo que debía ser definido por el legislador y no por la Administración. Sostuvo que el tributo solo podía considerarse exigible una vez la demandada expidiera los actos administrativos necesarios para su determinación y liquidación, lo cual ocurrió con posterioridad a la Sentencia C-147 de 2021.

Así mismo, afirmó que los actos demandados transgredieron los principios de justicia tributaria y equidad, por imponer una carga tributaria desproporcionada y confiscatoria, con afectación al usuario final de los servicios públicos. Finalmente, consideró que la Resolución SSPD 20225300331565, del 18 de abril de 2022, fue expedida con falta de motivación, violación del derecho de defensa e indebida valoración probatoria, dado que la Entidad no analizó rigurosamente los argumentos ni los elementos probatorios aportados por la demandante en el recurso de reposición y en subsidio de apelación. Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones8.

Al respecto, adujo que la sentencia C-464 del 19 de noviembre de 2020 (MP: Alejandro Linares Cantillo), difirió los efectos de la inexequibilidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 hasta el 1 de enero de 2023, en virtud del principio de seguridad jurídica. Señaló que la Sentencia C-147 del 20 de mayo de 2021 (MP: Alejandro Linares Cantillo) declaró inexequible el artículo 314 con efectos hacia el futuro y reiteró que las contribuciones ya causadas podían cobrarse independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago.

Así mismo, indicó que los efectos de las sentencias de inexequibilidad operan hacia el futuro y no afectan situaciones jurídicas consolidadas. Indicó que, de acuerdo con la Corte Constitucional, la demandada estaba facultada para liquidar y cobrar las contribuciones que se hubieren causado antes de la fecha en que se notificó la sentencia C-147 de 2021.

De este modo, las contribuciones adicionales correspondientes a las vigencias 2020 y 2021 se causaron el 1 de enero de cada año gravable, con la base gravable prevista en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en su versión anterior a la modificación introducida por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, lo cual construyó una situación jurídica consolidada.

Sostuvo que, de ese modo, los actos demandados, al ser expedidos durante la vigencia del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, constituyeron una situación jurídica consolidada;por ende, los sujetos pasivos estaban obligados a pagarlas. Finalmente, afirmó que, de acuerdo con sentencia del Consejo de Estado del 24 de agosto de 2023 (exp. 25961, CP: Milton Chaves García), la inexequibilidad ordenada por la Corte Constitucional solo podía afectar el período 2022, porque para ese entonces no se había causado el tributo.

Sentencia apelada El tribunal negó la nulidad de los actos9. Argumentó que no inaplicaría por inconstitucionalidad la Resolución SSPD 20211000566545, del 08 de octubre de 2021, 8 Samai Tribunal, índice 24, certificado B35E39A0174D491A E2016A36AE3E852E 8FA2C569CDB34FFD 427FF905D85E15A7. (zip) pp. 02 a 11. 9 Samai Tribunal, índice 43, certificado CF5CD91E305F3CCF EFF0E4D8D6CC328C B6BD15EF945BF5AA 4D0D65A0DB63C585 (pdf), pp. 10 a 26.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 ni los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, pues la Corte Constitucional, en las sentencias C-464 y C-484 de 2020 y C-147 de 2021 (MP: Alejandro Linares Cantillo), así como el Consejo de Estado (sentencias del 24 de agosto de 2023, 18 de abril y 09 de mayo de 2024, exps. 26656, 25961 y 26228, CC PP: Milton Chaves García y Myriam Stella Gutiérrez Argüello) señalaron que no debían verse afectados los tributos causados al momento de adopción de la inconstitucionalidad, incluida la denominada contribución adicional de 2021.

En tal sentido, indicó que la demandada era competente para adelantar el cobro de la contribución adicional de 2021, pues, para el año 2020, regía la norma de base imponible con la cual se determinaría la obligación y le daba sustento jurídico. Más aún, aseguró que al tributo del año 2021 le eran ajenos los efectos de inconstitucionalidad de las sentencias C-464 y C-484 de 2020, así como la C-147 de 2021.

Frente a la presunta expedición de manera irregular, falta de motivación, indebida valoración probatoria y a la violación de derechos de defensa y audiencia, señaló que la demandada, al resolver el recurso de reposición, se pronunció sobre todos los planteamientos relacionados con el alcance de la inconstitucionalidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, el decaimiento de las normas reglamentarias, la falsa motivación y la publicidad de la Resolución SSPD 20211000566545, del 08 de octubre de 2021.

Con todo, advirtió que al recurrirse no se aportaron pruebas específicas que debieran valorarse, dado que tan solo se pidió que se tuvieran como tales las que reposaban en el expediente y que fundamentaron la liquidación. Por otra parte, señaló que el recurso de apelación no fue resuelto oportunamente por la Administración, razón por la cual operó el silencio administrativo negativo, y que, en la medida en que pudo controvertir judicialmente la liquidación oficial, no hubo violación a los derechos de defensa y audiencia. Recurso de apelación La demandante recurrió la decisión de primer grado10.

Sostuvo que la providencia analizó de forma incompleta y errada los cargos que evidenciarían que los actos acusados tienen graves vicios de nulidad. Aseguró que el tribunal incurrió en un error sustancial al avalar el obiter dictum de la Corte Constitucional, pues asumió que la causación del tributo fue el 01 de enero de 2021, según el fallo C-147 de 2021.

A su entender, no podría asociarse la causación del tributo a una fecha específica, pues aunque el tributo fuera de período, el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 no fijó un momento específico de causación, con lo cual estuvo mal en vincular tal situación al 01 de enero de 2021, y agregó que «este error viene desde uno más grave cometido por la Corte Constitucional» pues planteó que ese tribunal constitucional no debió «llenar un vacío legal acerca de la causación del tributo», porque esa potestad estaba reservada al Congreso de la República.

Por ello, persistió en que el tribunal no debió tomar el obiter dictum para motivar el fallo impugnado, sino notar el error cometido por la Corte Constitucional en lugar de excusar la toma de la decisión en un evidente yerro que pone en peligro las reglas constitucionales. Señaló que la liquidación oficial del tributo fue emitida cinco meses después de que la norma que fijó el tributo fue declarada inconstitucional y que se expulsó del ordenamiento jurídico. 10 Samai Tribunal, índice 46, certificado 806CCB1B6A14935F 80DD89FF49998770 57B65124CB4480DE 2C13AF9C6370A345 (pdf), pp. 2 a 15.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Asimismo, expresó que otro grave error de la decisión consistió en que se confundió la causación con la exigibilidad de la obligación tributaria, pese a que son dos momentos diferenciados.

Al efecto, indicó que el tributo no sería exigible hasta que su situación jurídica se consolidara y ello solo ocurre cuando se emite sentencia de segunda instancia en la que se finiquita la controversia, con lo cual la contribución adicional no le podía ser cobrada hasta tanto se resolviera de forma definitiva la causa judicial en segundo grado y prueba de que ello no había ocurrido era justamente el recurso de apelación que interponía (invocó el precedente del 09 de mayo de 2024, exp. 28271, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto).

Al hilo de lo anterior, consideró que no hubo situación jurídica consolidada porque, para el momento de la providencia de inconstitucionalidad -20 de mayo de 2021-, se debatía en sede administrativa la liquidación oficial que le determinó la obligación -notificada en octubre de 2021-, así que no podía cobrarse; esto es, no sería exigible, porque el acto se fundamenta en una norma inconstitucional y sobre un acto administrativo respecto del que no existe sentencia ejecutoriada de segunda instancia. Por eso, manifestó que se trató de un error de interpretación de la causación del tributo por una lectura superficial y descontextualizada de la sentencia constitucional C-147 de 2021, pues en la ratio decidendi ni tampoco al resolver hubo modulación del efecto de inconstitucionalidad, sino que esto sería inmediato y definitivo.

Agregó que, bajo el principio de confianza legítima, las autoridades debían actuar de manera coherente con las decisiones pasadas cuando han creado expectativas legítimas, y este mandato se entrelaza con el principio de seguridad jurídica, para que los ciudadanos puedan sustentar sus decisiones en línea con la actuación previa de la autoridad.

De acuerdo con lo anterior, a su entender, el despacho judicial debía atender la decisión de un juzgado administrativo que adoptó a favor una situación fáctica idéntica y el tribunal no tenía justificación para fallar de forma diferente. Por lo demás, ratificó aspectos concernientes a los motivos de inconstitucionalidad del artículo 314 ídem y estimó que el efecto de la decisión C-147 de 2021 fue tergiversado por la demandada, pues lo cierto fue que la Corte no explicó en modo alguno que existiera una razón esencial para dar aplicación ultra-activa a la contribución expulsada del ordenamiento, pues cuando ello sucede por necesidades institucionales, como podría ser evitar traumatismos por el vacío normativo, para permitir seguir el recaudo de tributos territoriales para la seguridad ciudadana, reparar la discriminación normativa, fomentar diálogo entre los poderes ejecutivo y legislativo, entre otras que lista.

Sobre ello planteó que la demandada quería convencerla de que el diferimiento de la inconstitucionalidad por todo el año 2021 era imperiosa y necesaria para contribuir a su presupuesto, pese a que este ya estaba cubierto con la otra contribución especial de la Ley 142 de 1994. Así, indicó que, sin competencia para ello, la demandada varió los efectos de la sentencia del tribunal constitucional ya mencionada, aun cuando ello es potestad exclusiva de la Corte Constitucional y que no cabía duda de que esa providencia no hizo modulación temporal de sus efectos, sino que sería de aplicación inmediata e incondicionada.

La sola causación contable o fiscal no podría interpretarse como una situación jurídica consolidada a favor de la Administración que permitiría liquidar y cobrar el tributo inconstitucional, salvo que se hubiere anunciado un efecto ultra-activo, lo cual no sucedió y, además, exigía de un juicio de ponderación de la razonabilidad para ello.

Por otra parte, listó otros motivos para anular los actos, así: Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 (i) El tribunal no se pronunció acerca de que el acto general -Resolución SSPD 20211000566545, del 08 de octubre de 2021- que fijó la tarifa del tributo perdió ejecutoria el 20 de mayo de 2021 por la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 314 ibidem, así que la liquidación oficial acusada se fundamentaría en una norma decaída y esto, a su vez, le restó ejecutoria al acto demandado.

(ii) Los actos estarían falsamente motivados, porque la base gravable y la tarifa dejaron de existir en el ordenamiento jurídico. Además, (iii) se vulneró el artículo 338 constitucional, ya que en la base imponible se incluyeron conceptos como donaciones, gravamen a los movimientos financieros y otros gastos que no estarían asociados al servicio, como lo ha ratificado jurisprudencia del Consejo de Estado, así que se incurrió en infracción directa de las normas en que debía fundarse.

(iv) Los actos transgredieron el valor de la justicia tributaria y el principio de equidad, por exceso en el gravamen y desproporción en la base imponible, lo que denotaba la confiscatoriedad y un perjuicio de una carga económica que se trasladaría al usuario final. Estimó que ninguna disposición le permitía a la autoridad obtener recursos de cualquier manera, sumado a que se trató de una doble imposición tributaria sobre un mismo hecho, lo cual estaría proscrito en el ordenamiento jurídico.

(v) La demandada, en los actos acusados y en la resolución general, modifica la base gravable de forma no autorizada, porque la amplió para cubrir faltantes presupuestarios de otra obligación tributaria, como lo es la contribución adicional de la Ley 142 de 1994. Esto transgrediría los principios de justicia, equidad y reserva de ley. Igualmente, que tenía una confianza razonable sobre la permanencia de la tesis jurisprudencial consistente en que no toda erogación integraría la base gravable de la contribución adicional, sino solo las asociadas al servicio.

(vi) Adujo que hubo expedición irregular por falta de motivación y se violó el derecho de defensa e indebida valoración probatoria, pues aseveró que la demandada no tuvo en cuenta ninguno de los argumentos expuestos ni los elementos materiales probatorios aportados [sin identificar cuáles de los entregados]. (vii) Finalmente, precisó que no se causaron intereses que le pudieran ser reclamados, pues la liquidación oficial no ha adquirido firmeza.

Pronunciamientos finales La demandada y el ministerio público guardaron silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- Antes de decidir sobre la litis planteada en el trámite de esta segunda instancia, se destaca que el consejero de Estado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó por escrito su impedimento para participar en la decisión por haber conocido con anterioridad el proceso de la referencia, cuando se desempeñaba como magistrado del tribunal de primera instancia ante el cual fue presentada la demanda.

La Sala en auto del 11 de junio de 2026 (índice 18 Samai) aceptó el impedimento, con lo cual quedó separado del conocimiento de este asunto. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.1- Existiendo cuórum decisorio, juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo los cargos de apelación planteados por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

Problema jurídico 2- En concreto, corresponde establecer si, como lo aduce la apelante, el tribunal analizó de forma incompleta y errada los cargos planteados, pues (i) se cometió un error sustancial al avalarse el obiter dictum de la sentencia C-147 de 2021, relacionado con la causación de la contribución adicional el 01 de enero de 2021;

(ii) la demandada varió el efecto de la inconstitucionalidad decretada en la sentencia C-147 de 2021 que no fue modulado, ultractivo ni diferido, sino fue inmediato e incondicionado; (iii) el a quo confundió la causación con la exigibilidad de la obligación tributaria, esta última que solo podía ocurrir cuando se consolidara la situación jurídica al emitirse sentencia definitiva de segunda instancia contra la liquidación oficial;

(iv) los actos estarían falsamente motivados, porque la base gravable y la tarifa dejaron de existir en el ordenamiento jurídico; (v) se transgredió el valor de la justicia tributaria y el principio de equidad por confiscatoriedad, debido a que hubo exceso en el gravamen y desproporción en la base imponible; ocurrió una doble imposición sobre un mismo hecho;

(vi) se transgredieron los principios de justicia, equidad y reserva de ley, porque la ampliación de la base gravable para la contribución especial de la Ley 142 de 1994, por faltantes presupuestarios no aplicaría a la contribución adicional; (vii) el tribunal, en acogimiento al principio de confianza legítima, debió atender el precedente de un juzgado administrativo que dirimió una causa judicial idéntica a la del sub lite.

En cambio, con sujeción a los límites de la competencia del juez de segunda instancia - art. 328 del CGP-, la Sala se abstendrá de abordar los cargos de apelación que por primera vez propone la parte actora, consistentes en que los actos perdieron fuerza ejecutoria al estar fundamentados en la Resolución SSPD 20211000566545, del 08 de octubre de 2021, que entró en decaimiento desde el 20 de mayo de 2021 -fecha de la sentencia C-147 de 2021-; asimismo, tampoco el reparo de violación del artículo 338 constitucional y de infracción de las normas en que debieron fundarse los actos al incluirse en la base imponible conceptos como donaciones, gravamen a los movimientos financieros y otros gastos que no estarían asociados al servicio.

Por otra parte, también se excluirá del estudio la aseveración de la apelante relacionada con que los actos fueron expedidos irregularmente por falta de motivación, por vulneración del derecho de defensa y por indebida valoración probatoria, pues se detecta que el tribunal consideró que los actos sí fueron motivados y no hubo lugar a un pronunciamiento específico probatorio, en la medida en que la actora no allegó pruebas al recurrir la actuación, pero contra tal consideración del a quo el recurrente se limita a aseverar la indicada vulneración y la presunta falta de motivación, pese a que ello no bastaría, sino que debió aducir razones para enervar la conclusión y el análisis de la providencia, por lo que su impugnación sería incompleta.

Análisis del caso concreto 3- Para abordar los cuestionamientos de la apelante, la Sala analizará conjuntamente los primeros cuatro cuestionamientos, porque todos ellos estarían ligados con el contenido de las providencias constitucionales que versaron sobre el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019 -en especial la C-147 de 2021- y con el efecto en el tiempo de la inconstitucionalidad declarada.

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Al efecto, para sustentar todos estos reparos, la apelante estimó que el tribunal cometió un error sustancial al atender el obiter dictum de la sentencia C-147 de 2021, porque con ello avaló el yerro que, a su vez, cometió la Corte Constitucional al aducir que el período de causación de la llamada contribución adicional del artículo 314 ídem era el 01 de enero de 2021, pues aseguró que no podía asociarse el momento de causación a una fecha específica y, a su juicio, no le era dable al máximo tribunal constitucional llenar ese vacío legal sobre esa materia, porque esa potestad estaba reservada al Congreso de la República.

Del mismo modo, también fue un error del a quo confundir la causación con la exigibilidad del tributo, pues este último solo ocurriría cuando la situación jurídica se consolidara y ello dependía, en su caso, de que sobre la liquidación oficial existiera una sentencia ejecutoriada de segunda instancia, pero hasta el momento estaba impugnando la providencia de primer grado.

En tal sentido, todos estos planteamientos estarían dirigidos a su aseveración de que, entonces, el efecto de la inconstitucionalidad del artículo 314, que dictaminó la sentencia C-147 de 2021, le aplicó a su situación desde el 20 de mayo de 2021 -fecha de emisión-, dado que esa decisión no moduló su vigencia, sino que precisó que sería inmediata y sin condicionamiento; con lo cual, la demandada varió los efectos de la sentencia del tribunal constitucional ya mencionada, aun cuando ello es potestad exclusiva de la Corte Constitucional.

Por su parte, la demandada y el tribunal coincidieron en que la contribución adicional por el período 2021 podía ser objeto de liquidación y recaudo, al tenor de lo establecido en las sentencias C-464 y C-484 de 2020 y C-147 de 2021, así como por el Consejo de Estado (sentencias del 24 de agosto de 2023, 18 de abril y 09 de mayo de 2024, exps. 26656, 25961 y 26228, CC PP: Milton Chaves García y Myriam Stella Gutiérrez Argüello), ya que, según estas decisiones, la inconstitucionalidad no afectaría los tributos causados al momento de tal adopción, como sería el caso de la contribución adicional de 2021 - según la demandada, que se causó el 01 de enero-.

Incluso, el a quo expresó que al tributo del año 2021 le serían ajenos los efectos de inconstitucionalidad. 4- Ahora bien, en lo que respecta a los efectos en el tiempo de la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, resultó que esta disposición fue expulsada del ordenamiento jurídico, tanto con la sentencia C-464 de 2020 como con la C-147 de 2021, pero esta última expresamente precisó lo siguiente: «[l]a regla general son los efectos hacia el futuro o ex nunc de la declaratoria de inexequibilidad.

Esta postura se sustenta en la necesidad de proteger principios como la seguridad jurídica o la buena fe, puesto que, hasta ese momento, la norma gozaba de presunción de constitucionalidad y, por ello, sería legítimo asumir que los ciudadanos orientaron su comportamiento confiados en la validez de aquella. De esta manera, las contribuciones que ya se hayan causado conforme a la ley, con anterioridad a la fecha de esta sentencia, podrán ser cobradas, independientemente del procedimiento establecido en la ley para su liquidación y pago».

Del mismo modo, precisó que la contribución adicional se causaba el 01 de enero. En tal sentido, esta judicatura ha considerado que, aun cuando hayan sido proferidos con posterioridad a la sentencia C-147 de 2021 los actos con los cuales se fijó la tarifa, los rubros que integrarían la base imponible, así como los que particularmente determinaron el tributo, lo cierto era que «la administración podía adelantar el cobro de la contribución adicional del año 2021, cuya base de liquidación se determina con base en hechos[,] costos y gastos correspondientes al año 2020, año para el cual era aplicable el artículo 341 [error, es 314] de la Ley 1955 de 2019 por disposición de la misma Corte Constitucional, y por lo tanto, era plenamente competente para expedir los actos necesarios para ello» (sentencia del 18 de abril de 2024 exp. 26656, CP: Milton Chaves García).

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 A raíz de ello, el entendimiento de esta corporación ha sido11, que el tributo establecido en el artículo 314 ídem logró causarse por la anualidad del 2021, pues la Corte Constitucional indicó que dicha obligación se causaba el 01 de enero de cada anualidad y para cuando fue emitida la providencia de inconstitucionalidad -20 de mayo de 2021- ya había surgido la obligación tributaria; adicionalmente, con fundamento en la atribución que tal tribunal constitucional detenta -artículo 45 de la Ley 270 de 1996- quiso salvaguardar el tributo por esa anualidad al procurar que el efecto de su decisión no rigiera con retroacción para que lograra ser recaudado; es decir, que fuera exigible su pago por el año 2021; con lo cual, la alusión de situación jurídica consolidada a la que aludió dicho tribunal constitucional debe interpretarse restrictivamente en ese contexto de que pudiera ser recaudado el tributo por las anualidades 2020 y 2021 -para el caso de la contribución adicional objeto de estudio- y no bajo el entendimiento que ha tenido la Sección Cuarta de la categoría jurídica de situación jurídica consolidada. 4.1- De acuerdo con lo anotado, a diferencia del entendimiento de la apelante, el tribunal, al prohijar el tributo determinado por el año 2021, atendió correctamente el efecto de la inconstitucionalidad que imprimió la Corte a los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019, quien es la única autoridad autorizada para modular y fijar el efecto de la decisión constitucional, conforme al anotado artículo 45 de la Ley 270 de 1996.

Así, la inconformidad de la apelante no sería con la providencia del tribunal, sino contra la propia decisión de la Corte Constitucional, dado que esa corporación fijó que el tributo se causaba el 01 de enero y, aunque la apelante esté inconforme o estime que ello obedeció a un yerro, lo cierto es que el precedente constitucional es de obligatoria observancia y acogimiento, en virtud del principio de la supremacía constitucional que resguarda las decisiones de control abstracto de constitucionalidad, a tal punto que si el juez ordinario se aparta de la providencia puede generar un defecto procedimental susceptible de amparo de tutela (SU091 de 2016, MP: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).

No prosperan los cargos de apelación. 5- En lo que respecta a los cargos (v) a (vii), la Sala los abordará conjuntamente. Al efecto, la apelante manifestó que, en los actos acusados y en la resolución general SSPD 20211000566545, del 08 de octubre de 2021, se modifica la base gravable de forma no autorizada al ampliarla para cubrir faltantes presupuestarios de otra obligación tributaria, como lo es la contribución adicional de la Ley 142 de 1994; lo cual transgrediría los principios de justicia, equidad y reserva de ley.

Igualmente, que tenía una confianza razonable sobre la permanencia de la tesis jurisprudencial consistente en que no toda erogación integraría la base gravable de la contribución adicional, sino solo las asociadas al servicio. Además, que se creó una doble imposición al gravar un mismo hecho, lo cual estaría proscrito en el ordenamiento jurídico.

Al respecto, la demandada expuso que había cuantificado la deuda con base en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, en la versión anterior a la modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. Asimismo, que la actora no objetó tal aplicación de la norma. Por otra parte, aludió a que el tributo se causó para las vigencias del 2020 y 2021, conforme a las decisiones constitucionales.

El tribunal en idéntica posición aseguró que el tributo se había causado para la vigencia 2021, según las decisiones de la Corte Constitucional y precedentes de la Sección Cuarta. 5.1- Para la Sala, aunque la demandada y el a quo inobservaron que lo debatido por la demandante estaba dirigido a enervar el acto general SSPD 20211000566545, del 08 de 11 Entre otras, sentencias del 18 de abril de 2024 (exp. 26656, CP: Milton Chaves García) del 09 de mayo de 2024 y del 23 de octubre de 2025 (exps. 26228 y 29703, CP: Myriam Stella Gutiérrez Argüello), del 07 de mayo de 2026, exp. 29841, CP: Wilson Ramos Girón y del 04 de junio de 2026, exp. 30280, CP: Luis Antonio Rodríguez Montaño. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 octubre de 2021, y la propia ley al cuestionar que amplió la base imponible para cubrir faltantes presupuestarios y que gravó en doble ocasión, con la misma base imponible de la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, lo cierto es que no es posible abordar tales planteamientos del recurrente, porque los actos aquí controvertidos son particulares, no siendo procedente controlar el acto general ni el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019.

La primera de estas normas, pues la sentencia del 18 de abril de 2024 (exp. 26656, CP: Milton Chaves García) negó la pretensión de nulidad sobre la Resolución SSPD 20211000566545 de 2021; por ello, del mismo modo, el presente fallo se atendrá a dicha decisión que hizo tránsito a cosa juzgada en lo que atiende a su causa petendi y porque aquí no fue controvertido ese acto general. 5.2- Por su parte, la segunda de las normas; esto es, el artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, es una norma cuyo control de constitucionalidad estaría reservado a la Corte Constitucional -art. 241.5 constitucional- y, en vista de que esa corporación ya hizo juicio de constitucionalidad, como sería el que: «a la luz de los principios constitucionales de justicia y equidad tributaria, los cuales constituyen un límite a la amplia potestad de configuración del Legislador en materia tributaria, se evidencia que de la norma demandada (i) se superponen bases gravables;

(ii) por el mismo hecho generador; y (iii) recae sobre los mismos sujetos pasivos. Por lo que, los sujetos vigilados por la SSPD resultan pagando más de una vez por la recuperación de costos por la prestación del servicio de inspección y vigilancia, lo cual acarrea sin duda alguna un aumento en los costos. Asimismo, revisadas las bases del Plan Nacional de Desarrollo no se encuentra justificación alguna respecto de la creación de la contribución especial a la que hace referencia el artículo 314 demandado» (sentencia C-147 de 2021).

Así, vía este medio de control, pretende la apelante que por segunda vez la Sección erija un juicio de constitucionalidad para inaplicar normas generales y hasta la propia ley, pese a que sus cuestionamientos, en parte, fueron abordados por el máximo tribunal constitucional, así que la Sala no estaría habilitada para recabar en la constitucionalidad con los mismos reparos, dada la fuerza de cosa juzgada erga omnes de la anotada decisión judicial.

No prosperan los cargos de apelación, en la medida en que desbordan lo que sería posible estudiar contra los actos particulares, respetando el criterio decisorio de la Corte Constitucional y el tiempo en que estableció la entrada en vigor del efecto de constitucionalidad. 6- Por último, las decisiones emitidas por los juzgados administrativos y tribunales no configuran un precedente vinculante para la corporación, que ya ha fijado un criterio decisorio (se reitera, sentencia del 07 de mayo de 2026, exp. 29841, CP: Wilson Ramos Girón).

No prospera el cargo de apelación y, en consecuencia, se confirmará la providencia impugnada. Conclusión 7- Como contenido interpretativo de la presente sentencia, la Sala establece que la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 314 de la Ley 1955 de 2019, efectuada mediante las sentencias C-464 de 2020 y C-147 de 2021, no afectó las contribuciones adicionales correspondientes a la vigencia 2021 que ya se encontraban causadas al momento de adoptarse dicha decisión, razón por la cual la demandada conservaba la competencia para liquidar y recaudar el tributo con fundamento en las disposiciones vigentes para ese período gravable.

Del mismo modo, la Sala debe atender, por el principio de supremacía constitucional, los pronunciamientos de la Corte Constitucional que dictaminaron expulsar del ordenamiento jurídico una norma de carácter legal, en el tiempo en que lo establecieron, de acuerdo con las potestades conferidas en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00573-01 (30448) Demandante: Vatia S.A. ESP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Costas 8- Conforme al criterio jurisprudencial mayoritario adoptado por la Sección12 y en el Acuerdo PCSJA25-12355, del 28 de noviembre de 2025 del CSJ, se impondrá condena en costas a la demandante en esta instancia, por no haber prosperado su apelación. A tal efecto, se tasan las agencias en derecho en un salario mínimo, mensual, legal y vigente a la ejecutoria de esta providencia y en consecuencia, se ordenará al tribunal tramitar el correspondiente incidente de liquidación, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada. 2. Condenar en costas a la parte demandante en esta instancia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Aclaro voto parcial (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Aclaro voto La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 12 Sentencia del 23 de septiembre de 2025 (exp. 28292, CP: Wilson Ramos Girón).