1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Radicación número: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMINISTRO DE DROGAS S.A. - SUMIDROGAS S.A. Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho TESIS: SE REVOCA EL FALLO APELADO QUE DENEGÓ LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA, DEBIDO A QUE SE ENCONTRÓ PROBADA LA EXCEPCIÓN DE FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL, QUE IMPONE PRONUNCIAMIENTO INHIBITORIO.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad SUMINISTRO DE DROGAS S.A. contra la sentencia de 11 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia1, que declaró probadas unas excepciones y denegó las pretensiones de la demanda. I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda 1 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sociedad SUMINISTRO DE DROGAS S.A.2, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo3, presentó demanda contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN4, tendiente a que se declare lo siguiente: “1.

Se declare el valor real del predio objeto de expropiación por vía administrativa y descrito en el hecho primero de esta demanda, en la suma de MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE MILLONES, NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO MIL, CIENTO OCHENTA PESOS ($1.637.978.180), conforme al avalúo corporativo que se presenta adjunto a este escrito, y que fue realizado por LA LONJA DE PROPIEDAD RAÍZ DE MEDELLÍN Y LAS REGIONES DE ANTIOQUIA – CORALONJAS, siguiendo todos los parámetros de ley. 2.

Se declare que el valor indemnizatorio del predio objeto de expropiación por vía administrativa realizada mediante la Resolución SH – ADQ 3506 del 11 de octubre de 2011, debe corresponder íntegramente al valor del inmueble, por lo que se deberá fijar en la suma de MIL SEISCIENTOS TREINTA Y SIETE MILLONES, NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO MIL, CIENTO OCHENTA PESOS ($1.637.978.180), conforme al avalúo corporativo que se presenta adjunto a este escrito, toda vez que este nuevo valor constituye un monto indemnizatorio real, proporcional y justo, cuyo resultado es el producto del empleo de técnicas valuatorias adecuadas, que determinan con razonabilidad el valor real del inmueble objeto de la expropiación. 3.

Que una vez se haga la declaración del nuevo valor indemnizatorio, solicitada en pretensión anterior, se ordene al Municipio de Medellín para que hagan efectivo el pago del aumento de dinero correspondiente […]”. I.2. Hechos 2 En adelante SUMIDROGAS 3 En adelante CCA 4 En adelante el Municipio 3 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Afirmó que era propietaria del inmueble ubicado en la carrera 50 #66-30/36 y carrera 49 #67-47 del Barrio Prado de Medellín, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 01N-1905.

Indicó que por medio de la Resolución núm. SH-ADQ 0397 de 17 de mayo de 2011, expedida por la Secretaría de Hacienda de Medellín, se formuló oferta de compra para la adquisición mediante enajenación voluntaria directa del inmueble localizado en la carrera 50#66-36 de su propiedad y se fijó como precio de compra la suma de $1.006.444.500; y, adicionalmente, por concepto de compensaciones, el valor de $9.105.200.

Adujo que a través de la Resolución núm. SH-ADQ 3243 de 1o. de septiembre de 2011, se modificó el precio de la oferta con fundamento en un nuevo avalúo comercial de 19 de agosto de 2011, elaborado por la Subsecretaría de Catastro de la Secretaría de Hacienda del Municipio, fijándose como nueva suma la de $1.014.461.900. Puso de presente que por medio de la Resolución núm. SH – ADQ 3506 de 11 de octubre de 2011, se dispuso la expropiación por vía administrativa del inmueble de su propiedad, estableciéndose como monto indemnizatorio definitivo la suma de $1.014.461.900, más 4 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $7.498.400, por concepto de prima de trámites legales y prima de afectación económica.

Aseguró que el señor Edgar Fabio Jaramillo Ramírez, representante legal de la sociedad, recibió la suma de dinero antes mencionada, menos un 1% por concepto de retención en la fuente. Señaló que la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín y las Regiones de Antioquia – CORALONJAS elaboró un avalúo técnico comercial corporativo del bien objeto de expropiación, en el que se indicó que el valor de este era de $1.637.978.180.

Por lo anterior, afirmó que lo pagado por el municipio debió ser ese valor y no el indicado en la Resolución núm. SH – ADQ 3506 de 11 de octubre de 2011. I.3. Fundamentos de derecho La actora expuso como fundamentos, la violación de los artículos 58 de la Constitución Política y 71 de la Ley 388 de 18 de julio de 19975, sin especificar el concepto de violación. I.4.

Contestación de la demanda 5 Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones. 5 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La demanda fue admitida por auto de 29 de mayo de 20126 en el que se ordenó la notificación a la entidad que expidió los actos acusados y al Procurador Judicial de lo Contencioso Administrativo.

I.4.1.- El MUNICIPIO, actuando por conducto de apoderada, contestó la demanda en la cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones arguyendo, en esencia, lo siguiente: Sostuvo que los actos administrativos expedidos no adolecen de vicios y que el proceso de expropiación por vía administrativa fue ejecutado conforme a los parámetros que las normas establecen.

Como excepciones, propuso las siguientes: - «FALTA DE CAUSA PARA PEDIR». La sustentó en que la administración aplicó a cabalidad las normas que rigen la materia para la adquisición del predio objeto de propiedad de la sociedad demandante. - «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN». La sustentó en que el Municipio cumplió con el pago del monto señalado en el avalúo comercial realizado al inmueble. 6 Folio 139 C. 1. 6 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - «PAGO».

La fundamentó en que se pagó al demandante el valor del avalúo del inmueble. - «COMPENSACIÓN». “Teniendo en cuenta dos días de descanso otorgados al igual que los pagos realizados al demandante”7. - «BUENA FE». La sustentó en que ha actuado de buena fe y de conformidad con lo establecido en el ordenamiento jurídico. - «LA GENÉRICA».

Solicitó que se declare la existencia de cualquier hecho constitutivo de excepción que se encuentre probado. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal, en sentencia de 11 de marzo de 2015, declaró probadas unas excepciones8 y negó las pretensiones de la demanda. En esencia, adujo lo siguiente: 7 Es transcripción del escrito en razón a que no existe contexto con la situación que se sometió a examen de legalidad. 8 Declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación, falta de causa para pedir, pago, compensación y buena fe formuladas por el Municipio de Medellín, Como explicación de tal decisión precisó: “[…] razones por las cuales se negaran las pretensiones de la demanda, dando paso a la prosperidad de las excepciones de inexistencia de la obligación, buena fe, falta de causa, compensación y pago para formuladas por el Municipio de Medellín, tal como se declarara en la parte resolutiva de esta providencia […]”. 7 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Analizó como aspecto previo el incumplimiento del requisito de acreditación de la conciliación prejudicial, indicando que la demanda fue admitida sin que se advirtiera la falta de este y sin que alguna de las partes se manifestara al respecto, razón por la que en aplicación de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y porque la irregularidad procesal quedó subsanada ante la ausencia de pronunciamiento al respecto, consideró que debía continuarse con el trámite del proceso.

Igualmente, consideró que si bien la demanda no profundizó sobre la ilegalidad de los actos administrativos, en atención al principio iura novit curia “y que se está ante una acción especial por expropiación administrativa en los términos del artículo 71 de la Ley 388 de 1991, se efectuará una interpretación integral de la demanda, en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia y la tutela judicial efectiva, en el sentido de que lo que se está cuestionando es lo no ajustado al orden jurídico aplicable, del precio indemnizatorio pagado”.

Precisado lo anterior, se refirió a las pruebas aportadas, al marco normativo aplicable y al caso concreto, en el que señaló que el carácter de la indemnización en el proceso de expropiación debe ser reparatorio y no solo compensatorio. 8 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, el Tribunal consideró que la parte actora cuestionó el valor del metro cuadrado pagado por el ente territorial, para lo cual adujo que la indemnización reconocida no corresponde al valor comercial real del bien, apoyada en el avalúo efectuado por CORALONJAS, frente al que indicó que no enunciaba ni discriminaba explícitamente la fórmula aplicada ni los datos a partir de los cuales fueron establecidos los costos directos, indirectos, financieros y de urbanización tenidos en cuenta por el perito avaluador.

De esta manera, concluyó que el avalúo adolecía de varias falencias al no contar con premisas de orden técnico lo suficientemente claras y detalladas que permitieran concluir con grado de certeza, que el valor comercial del inmueble era el allí establecido y no el determinado en el avalúo adoptado por el Municipio, razón por la que el a quo se apartó del dictamen allegado por la sociedad actora.

En conclusión, el Tribunal indicó que la parte demandante no allegó los suficientes argumentos técnicos y probatorios que desvirtuaran la legalidad de los actos enjuiciados con relación al precio indemnizatorio reconocido en los actos demandados, por lo que consideró procedente denegar las pretensiones y declarar probadas algunas excepciones. 9 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En síntesis, el a quo profirió las siguientes órdenes: “PRIMERO: SE DECLARAN probadas las excepciones de inexistencia de la obligación, falta de causa para pedir, pago, compensación y buena fe formuladas por el Municipio de Medellín, según lo expuesto en la motivación de la sentencia.

SEGUNDO: En consecuencia, SE NIEGAN las súplicas de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva del fallo.

TERCERO: SIN CONDENA EN COSTAS, en esta instancia. […]” III.- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN SUMIDROGAS S.A., a través de apoderado, solicitó revocar la sentencia de primera instancia en atención a que el avalúo inmobiliario realizado por la Subsecretaría de Catastro de la Secretaría de Hacienda del Municipio que sirvió para determinar el monto a pagar por el inmueble resultó insatisfactorio ya que no resarció de manera integral el daño emergente.

Igualmente, argumentó que el avalúo elaborado por CORALONJAS fue realizado bajo todas las condiciones técnicas requeridas y con el empleo de métodos valuatorios aprobados por el Instituto Colombiano Agustín Codazzi – IGAC en la Resolución 620 de 2008. 10 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, precisó que el error en que incurrió el Tribunal fue afirmar que el método utilizado en el avalúo no era el acertado, pues, a su juicio, el dictamen cuenta con todos los elementos técnicos en los que dice basarse, contrario al empleado por el Municipio para establecer el valor a pagar por el inmueble objeto de expropiación. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.-1.

La actora aseguró que el avalúo elaborado por la Lonja de propiedad Raíz de Medellín y las Regiones de Antioquia - CORALONJAS, fue realizado bajo todas las condiciones técnicas requeridas y con el empleo de métodos valuatorios aprobados por el IGAC mediante la Resolución núm. 620 de 2008, tales como el método comparativo o de mercado, que busca establecer el valor comercial del bien a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes de bienes semejantes y comparables al objetivo del avalúo, así como el método residual, que permiten establecer el valor comercial del inmueble, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción. Indicó que el avalúo presentado con la demanda empleó el método residual, de manera que no se contravino ninguna disposición que lo invalide como método idóneo para la realización de esa clase de avalúos. 11 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que con las declaraciones del perito avaluador se aportaron los fundamentos del precio de construcción en mampostería estructural, mediante la inclusión de una revista de alto prestigio y reconocimiento en el sector de la construcción “CONSTRUDATA”.

IV.-2. El Municipio de Medellín, insistió en que se confirme la sentencia apelada. En efecto, manifestó que no se logró desvirtuar el avalúo efectuado el Municipio, del cual se presume su legalidad. Señaló que con el avalúo realizado por la parte actora no se anexaron los soportes correspondientes de la conclusión a la que arribó, por el contrario, tan solo se afirmó que se realizó de acuerdo con las transacciones inmobiliarias hechas en el sector y en los archivos de la lonja de propiedad raíz, lo que significa que son apreciaciones personales y de ningún modo corresponde a un análisis detallado y fundamentado.

Aseguró que no se probó que para la fecha en que se expidió el acto que decidió la expropiación, el inmueble en mención tuviera un valor comercial diferente al que se señaló en el avalúo que hizo en su momento. 12 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Ministerio Público guardó silencio.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1 Acto administrativo demandado Corresponde a la Resolución núm. SH- ADQ de 11 de octubre de 2011, por medio de la cual se dispuso la expropiación por vía administrativa del inmueble ubicado en la carrera 50 #66-36 de la ciudad de Medellín, identificado con la matricula inmobiliaria núm. 01N-195042, para la construcción del parque del Barrio Prado de ese Municipio.

V.2 Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala de manera previa establecer si como lo consideró el a quo, era posible superar el requisito de procedibilidad de agotamiento de la conciliación prejudicial como presupuesto para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a la luz de las normas vigentes al momento de presentación de la demanda y, en todo caso, si la omisión del juez que tramitó la acción de exigirlo al inadmitir la demanda obligaba al fallador que decidiera de fondo sobre las pretensiones formuladas. 13 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso de que la anterior respuesta sea afirmativa, y conforme a lo expuesto en el recurso de apelación, le corresponde a la Sala determinar si el monto establecido en la Resolución núm. SH-ADQ 3506 de 11 de octubre de 2011, por concepto del inmueble de propiedad de la sociedad actora, corresponde o no al justo precio que se debía pagar por el mismo.

V.3 Caso concreto A efectos de dar solución al primer problema jurídico planteado, estima la Sala pertinente precisar el origen de la conciliación como requisito de procedibilidad en nuestro ordenamiento jurídico. Conforme lo ha observado la Sala en casos similares9, la conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos fue introducida en nuestra legislación a partir del Decreto 2158 de 24 de junio de 194810, adoptado como legislación permanente mediante el Decreto 4133 de 16 de diciembre 194811, por el cual se expidió el Código Sustantivo del Trabajo, encontrando un nuevo impulso desde la 9 Expediente 2002-00493, Consejero Ponente doctor Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, providencia de 30 de agosto de 2007.

Expediente 2009-00086, Consejero Ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 18 de marzo de 2010. Expediente 2009-00377, Consejera Ponente doctora Elizabeth García González, providencia del 4 de agosto de 2011. 10 Código Procesal del Trabajo 11 Por el cual se adoptan como normas legales unas disposiciones. 14 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reforma del Código de Procedimiento Civil, efectuada mediante Decreto 2282 de 7 de octubre de 198912.

Con la expedición de la Ley 23 de 21 de marzo de 199113, modificada por la Ley 446 de 7 de julio de 199814 y desarrollada por la Ley 640 de 5 de enero de 200115, se extendió al Derecho Administrativo. Allí se precisó que en los procesos contencioso administrativos sólo era procedente en los conflictos de carácter particular y contenido económico, es decir, aquellos que se tramitaran en ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del CCA.

En dicha Ley, se previó que la conciliación en asuntos contencioso administrativos podría ser prejudicial; para tal fin, no constituía un requisito de procedibilidad de la acción. Por su parte, la Ley 446, que modificó la Ley 23, estableció en el artículo 70, que el artículo 59 de la anterior Ley quedaría así: Artículo 70. Asuntos susceptibles de conciliación. El artículo 59 de la Ley 23 de 1991, quedará así: “Artículo 59.

Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través sus representantes legales o por conducto de apoderado, 12 Por el cual se introducen algunas modificaciones al Código de Procedimiento Civil 13 Por medio de la cual se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones. 14 Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. 15 Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones. 15 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.

Parágrafo 1º. En los procesos ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito. Parágrafo 2º. No puede haber conciliación en los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario”. (Negrilla y subrayado fuera de texto) Así las cosas, para ese momento la conciliación en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho era posible de forma judicial o prejudicial, pero en ningún momento, constituía un requisito de procedibilidad de la acción. Asimismo, según el texto transcrito, sólo era viable para los asuntos de carácter particular y de contenido económico, pero nunca en asuntos de carácter tributario.

Fue a partir de la entrada en vigor del artículo 37 de la Ley 640, en cumplimiento del Decreto 131 de 23 de enero de 200116 y según la corrección que le hizo el artículo 2º de éste, que se dispuso la conciliación como requisito de procedibilidad en algunas acciones previstas en el CCA. Allí se estableció: 16 Por el cual se corrigen yerros de la Ley 640 de 2001, "por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones" 16 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

ARTICULO 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo. Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes, individual o conjuntamente, deberán formular solicitud de conciliación extrajudicial, si el asunto de que se trate es conciliable.

La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones”.17 En dicho momento legislativo, la conciliación, como requisito de procedibilidad, era exigible únicamente para las acciones de reparación directa y de controversias contractuales (artículos 86 y 87 del CCA.).

De tal forma, que fue con la expedición de la Ley 1285 de 22 de enero de 200918 que se estableció la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora, conforme a lo establecido en el artículo 13 de la mencionada Ley (reglamentado por el Decreto 1716 de 14 de mayo de 200919), los asuntos conciliables son los siguientes: 17 El motivo de la corrección reseñada se presentó en la parte considerativa del citado Decreto 131 de 2001, así: “Que en el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 se incluyó una referencia al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la cual es errada toda vez que el legislador sólo aprobó referenciar los artículos 86 y 87 del mismo Código, tal como consta en el texto aprobado en segundo debate por la Cámara de Representantes y en el texto de la Comisión Accidental de Conciliación, aprobado por las plenarias de las Cámaras, ambos el 12 de diciembre de 2000”.

El artículo 2º del mismo, que dispuso tal corrección, fue encontrado ajustado a derecho por esta Sala, en sentencia de 30 de enero de 2004, expediente núm. 6914, consejero ponente doctor Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta, en la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad que se interpuso contra el mismo. 18 Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia. 19 Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001. 17 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “ARTÍCULO 13.

Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.” (Negrillas y subrayas fuera de texto) De conformidad con la norma transcrita, la Sala observa que es exigible agotar el requisito de procedibilidad de la acción de la referencia, en el evento en que los actos administrativos censurados contengan derechos que se puedan conciliar.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera necesario verificar si el presente asunto era conciliable y, en consecuencia, si era obligación de la parte actora aportar constancia del agotamiento de este presupuesto. Para el efecto, la Sala reitera que dicho requisito se entenderá cumplido de acuerdo con lo previsto en la Ley 640, cuando se efectúe la audiencia sin que se logre el acuerdo o cuando vencido el término de 3 meses contados a partir de la presentación de la solicitud, la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa.

En este último evento, se podrá acudir directamente a la jurisdicción con la sola presentación de la solicitud de conciliación. 18 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En todo caso, es posible acudir directamente a la jurisdicción cuando bajo la gravedad del juramento, que se entiende prestado con la presentación de la demanda, se manifieste que se ignora el domicilio, el lugar de habitación y el lugar de trabajo del demandado o que éste se encuentra ausente y no se conoce su paradero.

Así las cosas, los asuntos conciliables en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho están guiados por la disposición que se tenga sobre el bien jurídico objeto del acto administrativo, es decir, al tenor de la Ley 446, los que sean susceptibles de transacción, desistimiento y aquellos que expresamente determine la Ley. En el caso sub examine se observa que la controversia involucra un contenido económico y es posible conciliar sus efectos, en la medida en que a través del acto administrativo acusado se determinó el precio indemnizatorio fijado en el procedimiento de expropiación administrativa sobre el inmueble de propiedad de la sociedad actora, respecto del cual no estuvo de acuerdo y constituye el fundamento de la demanda, en cuanto exige que se ajuste a un mayor valor.

Lo anterior, evidencia que las pretensiones formuladas en el caso bajo examen sí están encaminadas a obtener una compensación mayor frente al precio reconocido por la administración Municipal de 19 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Medellín por el predio que era de SUMIDROGAS, lo que devela el interés económico y, por tanto, el carácter dispositivo de su reclamo, lo que ubica la controversia como un asunto conciliable, de ahí la exigencia de agotar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.

Ahora bien, identificada esta condición, la de ser un asunto conciliable, está claro que la exigibilidad del agotamiento de la figura de la conciliación no podía ser obviada o superada por el fallador de primera instancia, al identificar que el juez que inadmitió el escrito de demanda no expuso como motivo de corrección acreditar este requisito previo.

Lo anterior, por cuanto el incumplimiento de esta exigencia impide una decisión de fondo, independiente de que tal circunstancia se hubiese advertido o no en el trámite procesal bien por el juez conductor del proceso o por la parte contraria al formular excepciones, pues la naturaleza de los requisitos de procedibilidad de la acción están atados a la posibilidad de dictar una decisión de fondo, tal es el caso de la figura de la caducidad de la acción y del agotamiento de requisito de la conciliación prejudicial. 20 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De este modo, la habilitación que le confirió el Tribunal20 a la omisión del juez que admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no tiene respaldo en la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, pues dado el condicionamiento que el legislador impuso para el ejercicio de este medio de control era mandatorio que la parte actora acreditara su cumplimiento.

En el caso bajo examen, se aprecia, de acuerdo con la documental que se acompañó con la demanda21, que no existe referencia, documento o manifestación que permita inferir a la Sala que la sociedad actora previo a la presentación de la demanda acudió a radicar la solicitud del acuerdo conciliatorio prejudicial. Este hecho descarta su examen o el requerimiento de oficio para verificar tal circunstancia. Así, pese a que la demanda se hubiese tenido como presentada en tiempo como lo decidió el juez al admitirla22, lo cierto es que no se advirtió el otro requisito necesario para determinar la procedibilidad de la acción, todo lo cual amerita el estudio oficioso para establecer 20 Al respecto el fallo apelado precisó. ““[…] no desconoce esta Sala que de conformidad con el precepto 13 de la Ley 1285 de 2009 – que adiciona la Ley 270 de 1886 Estatutaria de la Administración de Justicia con el artículo 42 A – previo a incoar entre otras, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho – inclusive por expropiación administrativa -, debe adelantarse como requisito de procedibilidad la conciliación extrajudicial, siempre que el asunto a debatir sea conciliable, tal y como lo sería en asuntos de carácter económico derivados de una expropiación. […]”. 21 Según consulta del expediente digital registrado en el índice 28 del registro SAMAI 22 Según auto de 9 de mayo de 2012, después de haber solicitado a la parte actora allegar copia del acto administrativo cuestionado con la constancia de notificación. ED_C01_08AutoAdmisorio(.pdf) NroActua 28.

Puee consultare en el índice índice 28 del registro SAMAI. 21 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la viabilidad de dictar una decisión de fondo, en este caso, relativa al estudio del recurso de apelación. En este sentido, la Sala reitera la posición adoptada por esta Sección en sentencia de 21 de mayo de 201523, en la que consideró que los jueces deben inhibirse para fallar cuando han declarado de oficio la “excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial” en los procesos relacionados con las acciones de nulidad y restablecimiento, cuyas consideraciones se extractan así: “[…] Para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el Código Contencioso Administrativo en concordancia con la Ley 1285 de 2009 y su Decreto Reglamentario el Decreto 1716 de 2009 ordenaron que debían acreditarse los siguientes requisitos: (i) agotar la vía gubernativa (artículos 135 y 138 del C.C.A.) (ii) solicitar de manera previa a la presentación de la demanda la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación en cumplimiento del artículo 28 de la Ley 1285 de 2009 y el mencionado decreto reglamentario, y (iii) presentar la demanda dentro de un término especial dispuesto en el numeral dos del artículo 136 del C.C.A. que es de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación del acto. […] Revisado el expediente se observa que la actora no allegó la constancia de la solicitud de conciliación prejudicial, lo que indica que no cumplió con el requisito de procedibilidad indicado para acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. […] Lo anterior implica que de manera forzada la Sección declare probada la excepción de falta de agotamiento del mencionado requisito y en consecuencia emita un fallo inhibitorio, pues tal circunstancia impide que se resuelva de fondo la petición de la demandante24. […]” (Destacados de la Sala) 23 Consejo de Estado, Sección Primera, nro. único de radicación: 25000-23-24-000-2010-00024-01, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. 24 “[…] En la Sentencia C-258 de 2008, la Corte Constitucional definió así los fallos inhibitorios: “Decisiones judiciales inhibitorias son aquellas que, por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal 22 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior no obsta para aclarar que en tratándose de los requisitos de forma de la demanda, el juez de conocimiento orientado bajo la regla de proscripción de las decisiones inhibitorias y que estas solo se adopten en “casos extremos en los cuales el juez establezca con seguridad que no tiene otra alternativa”25, le está permitido examinar las circunstancias que afectarían el pronunciamiento para determinar si es posible superarlo de manera excepcional, como ha ocurrido en casos aceptados por la jurisprudencia26.

De todo lo expuesto, se concluye que en este caso no procede el fallo de fondo al no haberse probado el agotamiento del requisito de la conciliación prejudicial, pues tal ausencia impone por la naturaleza del requisito y la imposibilidad de una alternativa que promueva la decisión de fondo, declarar probada de oficio la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, con fundamento en el artículo 163 del CCA27. sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar resolución de mérito; por tanto, el problema que ha sido llevado a la justicia queda sin resolver […]”. 25 Al respecto se pueden examinar las sentencias de la Corte Constitucional: C-666 DE 1999, T-134 E 2004, T-609 de 2014 y T-031 de 2018, entre otras. 26 En reciente fallo la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la providencia que declaró probada de oficio la excepción de falta de integración de los actos acusados.

En este evento la situación excepcional para privilegiar la decisión de fondo se fundó en el hecho de que al admitirse la demanda el juez aludió a los anexos, donde estaba el acto que se echó de menos y además, el requisito de procedibilidad de la caducidad se estudió a partir del acto que no se enunció en las pretensiones de la demanda pero que de no ser así hubiese impedido contabilizar su ejercicio oportuno. El fallo para consultar es de 1° de febrero de 2024 Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 08001-23-31-000-2010-00307-01. Demandante: Sociedad Comercial Distribuidora de Combustibles S.A. SOCODIS S.A. Demandado: Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe S.A. EDUBAR S.A. C.P. Oswaldo Giraldo López y salvamentos de voto de los doctores Germán Eduardo Osorio Cifuentes y Hernando Sánchez Sánchez. 27 “Artículo 164.

Excepciones de fondo. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos. En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. 23 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consecuente con lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y se inhibirá para pronunciarse de fondo, por las razones antes expuestas.

En cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA y atendiendo la conducta asumida por las partes, no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que se abstendrá de condenar en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 11 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, dispone: DECLARAR probada de oficio la excepción de falta de agotamiento Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la "reformatio in pejus".” 24 Número único de radicación: 05001 23 31 000 2012 00175 01 Actora: SUMIDROGAS S.A. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial y, en consecuencia, se INHIBE para pronunciarse de fondo en el presente asunto, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 9 de mayo de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto Aclara voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.