SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-002-2019-00784-01 (2598-2023) Demandante: Yolanda Aracely Marmolejo de Escobar Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Pensión gracia - reconocimiento Decisión: Salvamento de voto.
SALVAMENTO DE VOTO _____________________________________________________________ Frente a la providencia adoptada por la Sala en el presente asunto, manifesté oportunamente mi salvamento de voto, razón por la cual, en los términos del artículo 129 de la Ley 1437 de 2011, expongo de manera respetuosa las razones jurídicas que fundamentan mi discrepancia con la decisión mayoritaria.
De conformidad con el artículo 103 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la interpretación y aplicación de las normas procesales deben observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal, particularmente aquellos relacionados con la prevalencia del derecho sustancial, el debido proceso y la necesidad de adoptar decisiones judiciales sustentadas en un adecuado soporte probatorio.
A su vez, el artículo 213 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reconoce amplias facultades probatorias al juez administrativo, en especial, la posibilidad de decretar pruebas de oficio, cuando resulten necesarias para verificar los hechos alegados por las partes o para esclarecer puntos oscuros o dudosos de la controversia.
Tal potestad no constituye una facultad meramente discrecional u ornamental, sino un verdadero deber funcional, cuando la insuficiencia probatoria compromete la certeza requerida, para adoptar una decisión de fondo. 76001-23-33-002-2019-00784-01 (2598-2023) Yolanda Aracely Marmolejo de Escobar Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 2 En asuntos relacionados con el reconocimiento de la pensión gracia, dicha exigencia adquiere especial relevancia, toda vez que, la determinación de la naturaleza de la vinculación docente —nacional, nacionalizada o territorial— constituye un presupuesto esencial, para definir el derecho reclamado.
Esta Corporación, ha sido consistente en señalar que, para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, deben valorarse los actos administrativos de nombramiento o, en su defecto, certificaciones expedidas por la autoridad nominadora que permitan establecer de manera inequívoca la naturaleza de la plaza ocupada. Sin embargo, ello no significa que el juez pueda prescindir del análisis riguroso del soporte documental cuando existen dudas razonables sobre el origen y naturaleza del vínculo jurídico.
En el caso objeto de estudio, la controversia giró precisamente, en torno a la naturaleza de la vinculación docente ostentada por la señora Yolanda Aracely Marmolejo de Escobar y, particularmente, frente a la tesis sostenida por la demandante relativa a que su vínculo inicialmente nacional mutó posteriormente a departamental y municipal, con ocasión del proceso de descentralización educativa derivado de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001.
La decisión mayoritaria, concluyó que, la actora no acreditó 20 años de servicios docentes territoriales o nacionalizados y, en consecuencia, confirmó la negativa del reconocimiento pensional. No obstante, respetuosamente considero que, el expediente no contaba con los elementos de convicción suficientes para arribar válidamente a dicha conclusión. En efecto, durante la discusión del proyecto se puso de presente que, el análisis relacionado con la vinculación iniciada el Primero (1°) de septiembre de Mil Novecientos Setenta y Seis (1976), partía esencialmente de certificaciones laborales y de afirmaciones efectuadas por la propia demandante, sin que obrara en el expediente el acto administrativo específico de nombramiento —Resolución 095— al cual, se atribuyó el origen de dicha relación laboral.
La ausencia de dicho acto administrativo, impedía verificar con precisión aspectos determinantes para resolver el litigio, tales como: i) la autoridad 76001-23-33-002-2019-00784-01 (2598-2023) Yolanda Aracely Marmolejo de Escobar Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 3 nominadora competente; ii) la naturaleza jurídica de la plaza ocupada; iii) la fuente de financiación del cargo; iv) el régimen administrativo aplicable al vínculo y v) las eventuales modificaciones derivadas del proceso de descentralización educativa.
Precisamente por ello, durante el trámite interno del proyecto, se advirtió expresamente que, no existía plena claridad respecto a la naturaleza de la plaza desempeñada por la docente, ni sobre la forma en que operó la alegada mutación del vínculo laboral. Asimismo, se indicó que, las certificaciones allegadas no suplían integralmente la ausencia del acto de nombramiento, documento que resultaba determinante, para establecer con certeza el supuesto fáctico relevante, para adoptar la decisión de fondo.
No obstante, respetuosamente considero que, las precisiones ofrecidas no logran disipar integralmente las inquietudes probatorias previamente advertidas; pues si bien se sostuvo que, la jurisprudencia permite acreditar la naturaleza territorial del vínculo, mediante certificaciones expedidas por la autoridad nominadora, lo cierto es que, en este asunto las certificaciones obrantes en el expediente, no despejaban adecuadamente la controversia planteada, pues coexistían referencias a una vinculación nacional y a una supuesta mutación posterior derivada del proceso de descentralización, sin que existiera soporte documental directo que permitiera verificar el tránsito efectivo de la plaza o la modificación de su naturaleza jurídica.
Lo anterior, cobra mayor relevancia, si se tiene en cuenta que, la demandante sustentó buena parte de su recurso de apelación, precisamente en la tesis según la cual, el vínculo inicialmente nacional se transformó en departamental y posteriormente municipal, como consecuencia de la certificación territorial en materia educativa y de la entrega del servicio educativo a las entidades territoriales.
En ese contexto, resultaba indispensable, contar con el acto administrativo originario de nombramiento, y con los documentos que acreditaran, de manera cierta e inequívoca, la eventual transformación de la plaza ocupada por la docente. 76001-23-33-002-2019-00784-01 (2598-2023) Yolanda Aracely Marmolejo de Escobar Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 4 Desde esta perspectiva, estimé necesario decretar una prueba para mejor proveer, orientada a obtener la Resolución 095 y demás actos administrativos relevantes relacionados con la naturaleza de la vinculación, pues únicamente, a partir de dichos elementos, podía estructurarse un análisis probatorio completo y suficientemente sólido para resolver la controversia.
No comparto, entonces, que pudiera adoptarse una decisión definitiva negando el reconocimiento pensional, cuando persistían dudas relevantes sobre el supuesto fáctico esencial del litigio; en asuntos pensionales y, particularmente, en controversias relacionadas con la pensión gracia, el análisis probatorio, debe ser especialmente riguroso, habida consideración que la naturaleza de la vinculación docente, constituye el eje estructural del derecho reclamado.
Por ello, ante la ausencia del principal documento demostrativo del vínculo, considero que la Sala debió acudir a sus facultades probatorias oficiosas, antes de emitir una decisión definitiva. Siendo así las cosas, estimo que, el proceso no contaba con el grado de certeza necesario para concluir, de manera definitiva, que la señora Yolanda Aracely Marmolejo de Escobar, ostentó exclusivamente una vinculación del orden nacional, durante el período materia del debate procesal.
En consecuencia, respetuosamente considero que, la Sala debió abstenerse de confirmar la negativa del reconocimiento pensional, sin antes agotar las facultades probatorias oficiosas, para esclarecer integralmente la naturaleza de la vinculación docente objeto de controversia. En los anteriores términos dejo expuesto mi salvamento de voto.
Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA