CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Bogotá D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela. Radicación: 23001-23-33-000-2022-00170-01 Actor: Luis Carlos Monroy Minota Accionado: Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería Tema: Acceso a la administración de justicia y debido proceso en persona discapacitada - Impulso procesal Decisión: Confirma decisión del a quo que negó la solicitud de amparo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección procede a decidir la impugnación interpuesta por el señor Luis Carlos Monroy Minota, contra la sentencia del 25 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual negó la solicitud de amparo en la acción de tutela de la referencia.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA El señor Luis Carlos Monroy Minota en el año 2021, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Defensa, con la finalidad de que se declarara la nulidad del Oficio MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COPER- DIPER -18.2 de 18 de noviembre de 2020 el cual le negó el reconocimiento y pago de la prima de alimentación del 15 de junio de 2015 al 14 de junio de 2019.
El asunto correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Montería, identificado con el radicado núm. 23001-33-33-008-2021-00073-00, quien, a través de providencia del 21 de julio de 2021, resolvió admitir la demanda; sin embargo, a juicio del accionante, no se ha emitido ninguna otra decisión, lo cual vulnera sus derechos fundamentales.
Según la parte actora, en múltiples oportunidades ha solicitado la prelación de su proceso y el impulso de este dada su condición de discapacidad, sin obtener respuesta satisfactoria al respecto. 1.1.1. Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el accionante elevó como tales: «[…]
1. SOLICITO SEÑORES MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE MONTERÍA QUE SE TUTELEN LOS DERECHOS FUNDAMENTA, LES (SIC) ACCESO DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO EN PERSONA DISCAPACITADA.
2. SOLICITO SEÑORES MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE MONTERÍA CONTINUE CON LA SIGUIENTE ETAPA DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. 4. (SIC) SOLICITO SEÑORES MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE MONTERÍA QUE UN (SIC) TÉRMINO DE 48 HORAS ENVÍE EXPEDIENTE COMPLETO DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO A SU DESPACHO PARA QUE SEA REVISADO.
5. SOLICITO SEÑOR JUEZ SI ALGUNA DE LAS ENTIDADES NO RESPONDE AL LLAMADO DE SU DESPACHO PROCEDA A EMITIR PRINCIPIO DE VERACIDAD DEL ARTÍCULO 20 DECRETO 2591 DE 1991. […]». II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto de 11 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Montería, en calidad de accionado, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Montería La jueza titular, mediante informe del 14 de octubre de 2022, informó que al proceso se le ha impartido el trámite normativo previsto, siendo un proceso relativamente nuevo frente a los 727 que fueron redistribuidos en enero de 2021, por parte de los 7 Juzgados Administrativos del Circuito de Montería al Juzgado Octavo Administrativo que había sido creado y al cual se le dio apertura al reparto por oficina judicial a partir del 1º de febrero de 2021; además, que finalizó en ese mismo año con un ingreso por reparto de 402 expedientes y que para el 14 de octubre de 2022 tenía un reparto de 658 expedientes, por lo que, a su juicio, es humanamente imposible dar trámite a todos los procesos de manera simultánea.
Destacó, por otra parte, que no solo existen procesos donde los demandantes se encuentran en igualdad de condiciones particulares, sino que solo hasta el 13 de julio de 2022 se presentó un requerimiento de impuso procesal, el cual fue suficiente para incoar la presente acción constitucional. Para finalizar, citó un aparte del Consejo Seccional de la Judicatura al decidir la vigilancia judicial administrativa en contra de aquel despacho, para señalar que no en todos los casos los operadores de justicia pueden cumplir de manera irrestricta con los términos judiciales, pues los escenarios donde se desarrollan los debates procesales están sometidos a situaciones “imprevisibles e ineludibles”, como el exceso de trabajo o la congestión judicial, que le impiden cumplir con los términos fijados en la ley.
1.4. SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia del 25 de octubre de 2022, negó el amparo interpuesto por la parte actora, al considerar que se constató que existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, dado que en la actualidad cuenta con más de 1.000 expedientes a su cargo.
1.5. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN La parte actora, mediante escrito de 10 de noviembre de 2021, impugnó la decisión del a quo, al considerar que es evidente la mora judicial dentro de un proceso donde, además de que las pruebas son determinantes, existe una debilidad manifiesta de quien ha solicitado 2 impulsos procesales. II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia, ii) cuestión previa – aclaración del ponente, iii) problema jurídico, iv) de los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso sin dilaciones y v) caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto regula que «[p]resentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Subsección es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 25 de octubre de 2022.
2.2. CUESTIÓN PREVIA – ACLARACIÓN DEL PONENTE- Se advierte que el magistrado ponente en asuntos de contornos similares al que hoy llama la atención de la Subsección es del criterio de declarar la improcedencia de la acción de tutela al no satisfacerse el requisito de la subsidiariedad, pues, ante eventos de presunta mora judicial, el interesado puede acudir al trámite de la vigilancia administrativa: «[…] Así, conviene precisar que para los casos en que las partes consideren que las corporaciones judiciales o jueces están incurriendo en mora judicial y requieren una pronta resolución del caso, tienen a su alcance otro medio de defensa, esto es, la vigilancia judicial administrativa.
En efecto, en el artículo 101-6 de la Ley 270 de 1996, reglamentado por el Acuerdo PSAA11-8113 del 4 de mayo de 2011 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se atribuyó como función a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura: «ejercer la vigilancia judicial administrativa para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial», mecanismo que goza de procedimiento preferente o sumario para su resolución. Quiere decir lo anterior que las solicitudes de presunta mora judicial o demás irregularidades que los sujetos procesales estimen se presenten en un proceso, deberán dirigirse a los Consejos Seccionales, siendo estos la autoridad administrativa competente para realizar el trámite respectivo y así garantizar que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial administren una oportuna y eficaz justicia en cada uno de los procesos adelantados en sus despachos.
Acerca de ello, debe precisarse que la acción de tutela reviste un carácter subsidiario que exige el agotamiento de los mecanismos de defensa con los que cuenta el interesado antes de acudir a la misma, lo cual no ocurrió en el caso concreto, comoquiera que la accionante no empleó el medio con el que contaba para la protección de los derechos fundamentales que estimó vulnerados, por lo que a esta Subsección no le es posible emitir un pronunciamiento de fondo frente a lo alegado.
En esos términos, la Subsección concluye que en el presente asunto tampoco se cumple el requisito de subsidiariedad, con respecto al cargo sobre la mora judicial en que presuntamente incurrió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. […]» Sin embargo, y sin perjuicio de lo anterior, la presente providencia será adoptada conforme a la posición mayoritaria de la Subsección «B».
2.3. DETERMINACIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO En el presente asunto, corresponde a la Subsección definir si: ¿El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería vulneró los derechos fundamentales del señor Luis Carlos Monroy Minota ante la presunta mora judicial en que ha podido incurrir para proferir sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra del Ministerio de Defensa Nacional, identificado con el radicado 23001-33-33-008-2021-00073-00?
2.4. DE LOS DERECHOS DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SU PROTECCIÓN La Constitución Política de 1991 refleja una organización estatal delineada a manera de estado social y constitucional de derecho. Ninguno de los adjetivos que califican esa forma política debe considerarse vacío, o como una consigna política sin efecto práctico.
El Estado es de derecho porque las autoridades guían sus actuaciones a partir de reglas de juego previamente definidas y provenientes del legislador democráticamente electo; es social porque se compromete con la prestación de servicios públicos, la eficacia de los derechos sociales y la esfera material de la igualdad; y es constitucional porque toda la estructura estatal está diseñada para hacer eficaces los derechos de los ciudadanos, que operan como límites (obligaciones de abstención) y vínculos (obligaciones positivas) para las autoridades públicas.
La eficacia de los derechos constitucionales es entonces un rasgo definitorio del estado colombiano. El principio de eficacia indica que la consagración retórica de un derecho, aunque necesaria, no constituye por sí misma una garantía de este, si la persona no cuenta con los instrumentos jurídicos para perseguir la satisfacción de su contenido o para lograr su goce efectivo.
Por ello, el artículo 2º de la Constitución Política establece el mandato de eficacia de los derechos, deberes y obligaciones contenidos en la norma fundamental; el artículo 5º determina la prevalencia de los derechos inherentes del hombre, cláusula que debe ser leída en armonía con el artículo 93 de la carta que dota de fuerza normativa constitucional a los tratados de derechos humanos; el artículo 4º afirma la prevalencia de las normas constitucionales y, por lo tanto, de los derechos fundamentales; y los artículos 29 y 228 definen, respectivamente, los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental.
Esa consideración se explica porque es condición para el ejercicio de todos los demás derechos, siempre que su eficacia o fuerza normativa se vea amenazada y porque representa una herramienta para la erradicación de toda posible arbitrariedad proveniente de las autoridades. En ese sentido, el ordenamiento jurídico colombiano otorga a todas las personas la titularidad del derecho a la administración de justicia y a un recurso judicial efectivo (artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).
El acceso a la administración de justicia, tal como lo ha explicado la Corte Constitucional, no se agota con la posibilidad de que los ciudadanos presenten sus pretensiones (o excepciones) ante los jueces, pues exige la adecuada observación de las pruebas; la aplicación de las normas legales y los principios constitucionales pertinentes para la solución de la controversia; el compromiso del funcionario para asegurar la justicia material y, la declaración de la vulneración de los derechos, así como la adopción de las medidas adecuadas para su reparación o protección. Además, en armonía con el artículo 29 de la Constitución Política, todo ello debe ocurrir dentro de un término razonable.
En ese sentido, el artículo citado dispone que toda persona tiene derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas. De esa manera, además del derecho a acceder a una respuesta judicial, las personas son titulares del derecho fundamental autónomo a que esa solución se produzca en un plazo adecuado. La razonabilidad de ese plazo se encuentra establecida, en principio, por el legislador, mediante la definición de los términos procesales.
Por ello, la Constitución Política ordena a la administración de justicia, o a los funcionarios que la ejercen, acatarlos de manera estricta. De otra forma, la oportunidad para solucionar una controversia quedaría al arbitrio de cada funcionario, afectando no sólo el derecho al recurso judicial efectivo sino cada uno de los bienes que se pretendan proteger en el proceso, incluido el de la igualdad de todas las personas que acuden a la administración de justicia en procura de una solución pacífica a las controversias sociales.
Sin embargo, no toda tardanza o incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; como claramente lo prescribe el artículo 29 de la Constitución Política, sólo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento. En ese orden de ideas, si bien la regla general es que los jueces cumplan los términos rigurosamente, pueden configurarse excepciones a ese deber, siempre que se encuentre suficiente motivación constitucional para ello.
Esas excepciones deberán ser analizadas en el marco de cada caso, y sólo serán aceptables cuando, a pesar de la diligencia y celeridad del juez, existan hechos imprevisibles o insuperables que le impidan cumplirlos. En ese sentido, la invocación de la congestión judicial no es, por sí sola, motivo suficiente para relevar al juez de su deber de definir los procesos dentro de los términos previstos por el legislador.
Es preciso que el análisis de una situación específica de mora judicial tome en cuenta, de una parte, la importancia del cumplimiento de los plazos procesales para la eficacia de los derechos fundamentales; y, de otra parte, las eventuales circunstancias de justificación de una tardanza determinada, y la necesidad de que las sentencias o decisiones, en general, se adopten no sólo de manera oportuna, sino que además sean materialmente justas y acordes con las normas legales y los principios constitucionales.
Finalmente, es oportuno recordar que la acción de tutela procede contra toda actuación que amenace o vulnere derechos fundamentales, siempre que no haya otro recurso idóneo y efectivo en el ordenamiento para su protección, incluidas aquellas propias de las autoridades judiciales. Por ello, con independencia de las sanciones disciplinarias a que haya lugar por motivos de mora judicial, la tutela es un recurso procedente para asegurar la vigencia de los derechos al acceso a la administración de justicia, el debido proceso sin dilaciones injustificadas, y el recurso judicial efectivo, bajo los parámetros de análisis sentados en los párrafos precedentes.
2.5. CASO CONCRETO Se tiene que el señor Luis Carlos Monroy Minota alegó la vulneración de sus derechos fundamentales con ocasión de la mora judicial en que, presuntamente, ha podido incurrir el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Montería, para emitir decisión de primera instancia dentro de la demanda por él interpuesta en contra del Ministerio de Defensa Nacional, con radicado núm. 230013333008202100073 00.
En virtud de lo anterior, resulta necesario realizar un análisis de las actuaciones procesales desarrolladas al interior del proceso anteriormente referido, con el fin de establecer si se ha presentado mora por parte de la autoridad judicial accionada que vulnere los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del petente, como sujeto procesal –demandante. - El señor Luis Carlos Monroy Minota promovió demanda, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento, con el fin de cuestionar la legalidad del Oficio MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COPER- DIPER - 18.2 de 18 de noviembre de 2020, a través del cual el Oficial Sección Ejecución Presupuestal DIPER de la Dirección de Personal del Comando General de las Fuerzas Militares le negó el reconocimiento y pago de la prima de alimentación desde el 15 de junio de 2015 al 14 de junio de 2019. - El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Montería, en el cual se adelantaron las siguientes actuaciones: i) el 28 de abril de 2021 fue inadmitida la demanda y se notificó de esta decisión a las partes; ii) el 05 de mayo de 2021 el demandante subsanó la demanda; iii) el 21 de julio de 2021 fue admitida la demanda, por consiguiente, se ordenó notificar al Ministerio de Defensa Nacional; iv) el 3 de septiembre de 2021 fue presentada la contestación de la demanda; y v) el 13 de julio de 2022 el señor Luis Carlos Monroy Minota presentó escrito de solicitud de impulso judicial, tal y como se demuestra a continuación: En principio, sería dable amparar los derechos fundamentales del accionante por cuanto resulta evidente que ha pasado un año sin que se profiera o decida la siguiente actuación correspondiente por parte de la autoridad judicial accionada; sin embargo, la Subsección no puede desconocer dos aspectos relevantes, el primero, lo dispuesto por la Corte Constitucional con relación a la mora judicial, y el segundo, las características especiales que rodean al despacho accionado.
En lo que tiene que ver con la mora judicial, la Corte Constitucional ha reiterado que es posible promover la acción de tutela para reclamar la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuando resulten afectados por dicha omisión, caso en el cual, le compete al juez constitucional determinar si se trata de un caso de mora judicial justificada o injustificada, comoquiera que «[…] no toda mora judicial implica la vulneración de los derechos fundamentales de una persona, pues el juez de tutela debe verificar si se incurre en un desconocimiento de plazo razonable y la inexistencia de un motivo válido que lo justifique […]».
De manera entonces que es necesario examinar las condiciones específicas del asunto sometido a decisión judicial, evaluarse si existe o no una justificación debidamente probada que explique la mora, tal es el caso, de la complejidad del asunto, la posible existencia de ciertos problemas estructurales que generen un exceso de carga laboral o de congestión judicial o, en su defecto, se evidencie otra circunstancia ineludible que impida el normal desarrollo de la administración de justicia. Con fundamento en el anterior panorama, observa la Subsección que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante contra el Ministerio de Defensa Nacional bajo el radicado núm. 23001333300820210007300, cumple con uno de los supuestos señalados por la Corte Constitucional para considerar que se encuentra justificada la demora, relacionada con la existencia de problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, puesto que, a la fecha, el despacho accionado ostenta una carga laboral superior a los 1080 procesos, número que desborda la capacidad máxima de respuesta señalada por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo PCSJA21-11801 de 16 de junio de 2021, en el cual dispuso lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 2. Determinar la capacidad máxima de respuesta para los jueces de la República, del periodo comprendido entre el 1.º de enero y el 31 de diciembre de 2021, así: […] […]». Así, en lo referente a la posible demora en la que ha podido incurrir el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería para impulsar el referido asunto, se reitera que no todo incumplimiento de un término judicial constituye una vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues solo la tardanza injustificada acarrea su desconocimiento, situación que no es predicable en el presente asunto.
Además, la Subsección no pasa por alto que existen hechos imprevisibles o insuperables como el trámite de múltiples procesos iniciados en vigencia del anterior Código Contencioso Administrativo, aparte de los instaurados con la entrada de la Ley 1437 de 2011, los cuales deben ser evacuados por los distintos despachos judiciales del país conforme a un orden de prelación que garantice la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los interesados.
Lo anterior, de ninguna forma desconoce el derecho a una pronta administración de justicia que le asiste al accionante, así como a cualquier ciudadano, en tanto la mora evidenciada en su caso es consecuencia de la actual congestión que se vive en gran parte de los despachos judiciales del país, razón por la cual la situación presentada no resulta injustificada.
De conformidad con lo expuesto, la Subsección confirmará la sentencia del 25 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales del señor Luis Carlos Monroy Minota, en la acción de tutela presentada en contra del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Montería. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 25 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual negó el amparo de los derechos fundamentales del señor Luis Carlos Monroy Minota, en la acción de tutela presentada en contra del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibidem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER