Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Néstor Carlos Locarno Blanco Tema: Lesividad.
Reconocimiento pensión gracia. No acreditó 20 años de servicio en el sector docente oficial en calidad territorial o nacionalizado. No procede devolución de mesadas percibidas de buena fe. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ________________________________________________________________ Decreto 01 de 1984 Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia proferida el veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) instauró demanda contra el señor NÉSTOR CARLOS LOCARNO BLANCO, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), ello bajo la modalidad de lesividad y con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) 20580 del 19 de marzo de 1993, por medio de la cual la extinta Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia en favor del señor Néstor Carlos Locarno Blanco, sin cumplir los requisitos 1 Folios 1 a 2, C1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) para ello; y (ii) 22673 de 12 de mayo de 2006, a través de la cual dicha entidad en cumplimiento a un fallo de tutela reliquidó tal prestación. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la parte demandada, (i) a reintegrar las sumas que hubiese recibido por concepto de pensión gracia desde el 5 de mayo de 1992 y hasta el momento en que se haga efectivamente el pago con la indexación e intereses causados, conforme a lo dispuesto en el artículo 178 del CCA; y (ii) a pagar las costas y agencias en derecho.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el señor Néstor Carlos Locarno Blanco nació el 5 de mayo de 1942 y cumplió los 50 años de edad en 1992, y en su vida laboral, según certificado de tiempos de servicios de la rectora y pagadora de la escuela Normal Superior “San Pedro Alejandrino”, prestó sus servicios como profesor de enseñanza primaria desde el primero 1° de marzo de 1968 hasta el 30 de octubre de 1992 y como profesor de enseñanza secundaria hasta el 28 de noviembre de 2002.
Que mediante Resolución 20580 del 19 de marzo de 1993, Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia en favor del señor Locarno Blanco, pese a que no demostró los 20 años que exige la ley en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. Que a través de la Resolución 32173 del 29 de diciembre de 2004, la referida entidad negó la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio docente.
Que por medio de la Resolución 22673 del 12 de mayo de 2006, se dio cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, que ordenó reajustar la prestación por nuevos factores salariales, lo que elevó la cuantía de la pensión del demandado en $132.985,42, efectiva a partir del 5 de mayo de 1992.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 30 de mayo de 20123, en el que además se decretó la suspensión provisional de los actos administrativos acusados. Dicha providencia fue notificada al señor Néstor Carlos Locarno Blanco4, quien presentó 2 Folio 2, C1. 3 Folios 292 a 296, C1 4 Folio 333, C1. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) memorial de contestación5 en el que manifestó que cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicio como docente nacionalizado, toda vez que nació el 5 de mayo de 1943, y prestó sus servicios como (i) director seccional de la Escuela de Varones Santander desde el 15 de febrero de 1966 hasta el 3 de abril de 1968, (ii) como profesor de enseñanza primaria de la Escuela Superior desde el 1.° de marzo de 1968 hasta el 30 de octubre de 1992 y (iii) como profesor de enseñanza secundaria hasta el 28 de noviembre de 2002.
Propuso como excepciones que las denominó, i) caducidad de la acción, ii) prescripción, iii) inexistencia de causales de nulidad, iv) cosa juzgada constitucional, v) inexistencia de actos ilegales o fraudulentos por parte del demandado para acceder a la pensión gracia, y vi) inexistencia para Cajanal del derecho a recuperar las prestaciones periódicas pagadas de buena fe a la parte demandada.
Mediante auto de fecha 27 de agosto de 2014 se abrió a pruebas el proceso6, y luego, por medio de auto del 28 de octubre de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión7. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Magdalena mediante sentencia del 20 de febrero de 2019 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, encontrando que el demandado no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, toda vez que a esta solo acceden los docentes del orden departamental, municipal o distrital, supeditados a que su vinculación se hubiere realizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que hayan cumplido con 20 años o más de servicios.
Al respecto señaló que el señor Lorcano Blanco nació el 5 de mayo de 1942 por lo que contaba con más de 50 años de edad, así como laboró en la Institución Educativa Normal Superior «San Pedro Alejandrino» 34 años, 7 meses y 2 días. Que pese a lo anterior, tenía la calidad de docente nacional, en tanto fue vinculado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, según concluyó de la certificación visible a folio 76 del expediente y del tipo de nombramiento que se desprende de las Resoluciones 457 de 1968, 1458 de 1969 y 7095 de 1978 emanadas de la citada cartera ministerial.
Que Cajanal desconoció, al momento de expedir la Resolución 20580 del 9 de mayo de 2006, el estatus de docente del orden nacional, al igual que el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá que, pese a advertir dicha circunstancia, ordenó 5 Folios 335 a 350, C1. 6 Folio 360 7 Folio 478, C1. 8 Folios 493 a 503, C1. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) reliquidar y pagar la pensión gracia a favor del accionado con el último año de servicio, fallo de tutela que fue acatado mediante la Resolución 22673 de 2006.
En virtud de ello, declaró la nulidad de los actos administrativos citados en precedencia y señaló que, como no se acreditó que el demandado hubiese actuado de mala fe para obtener el reconocimiento y pago de la prestación, no había lugar a la devolución de los dineros que le fueron entregados por concepto de mesada pensional. LOS RECURSOS DE APELACIÓN La parte demandada en su escrito de apelación9 solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, toda vez que, si bien es cierto la pensión gracia fue creada como una recompensa a favor de los docentes que prestaban sus servicios a entidades territoriales, con el objeto de minimizar la diferencia salarial que existía con los docentes nacionales, tal como lo dispuso la Ley 114 de 1913 al señalar que dicha prestación sería reconocida a los maestros de escuelas primarias que hubiesen prestado sus servicios por más de 20 años, no es menos cierto que con las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933 se hizo extensiva a los profesores de escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los educadores de establecimientos de enseñanza secundaria.
Que por lo tanto, al prestar sus servicios como normalista y docente de primaria y secundaria, con vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, acreditó el cumplimiento de todos los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión gracia. La parte demandante en su escrito de apelación10 solicita que se revoque parcialmente el fallo apelado a fin de ordenar la devolución de los valores cancelados al señor Néstor Carlos Locarno Blanco, en tanto se demostró el detrimento económico que se le generó al tesoro público y del cual este tenía pleno conocimiento, pues conocía que su vinculación era nacional y, aun así, solicitó el reconocimiento de la prestación e hizo incurrir a la entidad en un error.
De igual manera, sostiene que la mala fe del demandado se confirmó con el hecho de que, teniendo conocimiento de ello, ejerció su derecho de defensa basado en argumentaciones fácticas que fueron desvirtuadas en su totalidad. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 9 Folios 506 a 510, C1. 10 Folios 511 a 512, C1. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) La parte demandante presentó escrito de alegatos de conclusión11, mediante el cual reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación adhesiva.
La parte demandada, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica se abstuvieron de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección, es el de determinar si la vinculación del demandado como docente del orden nacional, es válida para computar el tiempo de servicio necesario a fin de consolidar el derecho a la pensión gracia, solo por el hecho de que su nombramiento fue como profesor normalista.
En caso negativo y que por lo tanto deba declararse la nulidad de los actos reprochados, tendrá que precisarse si resultaría procedente el reintegro a favor de la UGPP de las sumas de dinero percibidas por el accionado por tal concepto. Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló que, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 11 Memorial allegado vía correo electrónico, adjunto a SAMAI, visible a índice 13. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6.
Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.
Aunado a ello, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202215 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
Sobre la devolución de mesadas percibidas de buena fe El artículo 83 de la Constitución Política prevé que «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». Por su parte, el artículo 768 del Código Civil, en relación con el principio de buena fe, prescribe: «ARTICULO 768.
BUENA FE EN LA POSESIÓN. La buena fe es la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos exentos de fraudes y de todo otro vicio. Así, en los títulos traslaticios de dominio, la buena fe supone la persuasión de haberse recibido la cosa de quien tenía la facultad de enajenarla y de no haber habido fraude ni otro vicio en el acto o contrato.
Un justo error en materia de hecho, no se opone a la buena fe. 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) Pero el error, en materia de derecho, constituye una presunción de mala fe, que no admite prueba en contrario.» Sobre el particular, esta corporación16 ha sostenido lo siguiente: «[Este] Principio […] no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía, entre otros.
En este sentido, no podemos entender al principio de la buena fe de manera aislada y como un fin en sí (sic) mismo, por cuanto se debe concebir el ordenamiento jurídico no como una pura acumulación de preceptos concretos encerrados en sí mismos, o como una simple mescolanza de normas, sino como un sistema coherente, ordenado, según el principio de no contradicción» Por su parte, la Corte Constitucional17 señaló: «[…] En los debates al interior de la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que tanto los particulares como las autoridades están sujetos a los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad, integradores del principio de la buena fe.
Para los primeros, como una barrera que evita el abuso del derecho; y para los segundos, como un límite a los excesos y a la desviación del poder. Allí también se explicó que el reconocimiento de la presunción de buena fe pretendía superar la desconfianza hacia el particular en sus actuaciones ante la administración pública, con el fin de humanizar las relaciones jurídicas y reducir los requisitos y procedimientos exigidos por las autoridades. 4.2.- Desde sus inicios la Corte ha examinado el significado y alcance de la buena fe, que ha dejado de ser considerada únicamente un principio general del derecho para constituirse en un verdadero postulado constitucional que cumple un papel integrador del ordenamiento y de las relaciones entre particulares, y entre estos y el Estado.
La sentencia C-840 de 2001 define la buena fe como la pieza fundamental de todo el ordenamiento jurídico, que incorpora el valor de la confianza como un presupuesto de las relaciones sociales que trascienden en la vida jurídica. Al mismo tiempo, señala, funge como criterio para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho y regla de conducta que debe ser observada tanto en el ejercicio de sus derechos como en el ámbito de los deberes y obligaciones […]» De lo anterior se colige que el principio de buena fe es aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una persona correcta. 16 Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 1 de septiembre de 2014.
Radicación: 25000-23-25-000- 2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJANAL EICE en Liquidación - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Luz Mery Melo Melo. 17 Sentencia C-527 de 2013. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) Bajo el anterior razonamiento, y según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe.
Al respecto, esta sección18, en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, ha mantenido una posición pacífica, en cuanto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido estas percibidas de buena fe. Específicamente se ha sostenido: «La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).
Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.
En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».
(Negrita de la Sala) Luego entonces, dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. Sin embargo, repárese que al hablarse de un error de la administración (reconocer la pensión a quien no reúne los requisitos), esta no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe19.
Empero en aquellos casos en que esta situación no se consolide, es decir, que el error no 18 Sentencia de 17 de mayo de 2007. Número interno: 3287-05. Véanse también: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014. Radicación: 25000- 23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). Actor: CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.
Demandado: Luz Mery Melo Melo. Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2007. Número interno: 0950-2006. Actora: Univ. Distrital Francisco Jose de Caldas. Demandado: Arturo Spin Ramírez. Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2008. Radicado: 68001-23-15-000-2001-03370- 01 (0488-07). Actor: Universidad Industrial de Santander.
Demandado: Ismael Pinto Rincón. Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016. Radicado: 130012333000201300149 01 (2677-2015). Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Demandado: Manuel Baquero Nova. 19 En este sentido, se pronunció recientemente la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, número interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros.
Resolución del caso concreto En primer lugar, es destacable el hecho de que para definir el presente litigio, se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión frente al reconocimiento de la prestación a favor del demandado, radica en verificar la pertinencia o no de computar un tiempo de servicio que el mismo señor Locarno Blanco asegura que a pesar de ser de carácter nacional, lo fue como profesor de escuela normal, y que por lo tanto, debe ser computado al haberse previsto lo propio para tales educadores en virtud de la Ley 116 de 1928.
Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.
Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, puesto que, se reitera, dicha prestación fue concebida por el legislador para reconocerle a los docentes territoriales o nacionalizados un beneficio económico que equilibrara los ingresos de estos respecto de los docentes nacionales, lo anterior, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago de salarios y prestaciones de los educadores que laboraban en el magisterio.
Así las cosas, la Sala advierte que al señor Locarno Blanco le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 20580 del 19 de mayo de 1993, en la cual Cajanal tuvo en cuenta los tiempos laborados como docente entre el 1° de marzo de 1968 y el 28 de noviembre de 2002, esto es, por un tiempo aproximado de 34 años, lo cual permitiría, en principio, inferir que aquel cumplía los requisitos para ser beneficiario de la prestación precitada. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) No obstante, al analizar el tipo de vinculaciones que tuvo el demandado a lo largo de su historia laboral, se desprende que este únicamente tuvo una vinculación territorial entre el 16 de febrero de 1966 y el 3 de abril de 1968, pues según da cuenta el acto de posesión como docente sectorial,20 su nombramiento provenía directamente del departamento del Magdalena, el cual fue además anterior al proceso de nacionalización de la educación. De igual forma, se encuentra probado en el plenario que el nombramiento del accionado a partir del 1° de marzo de 1968, sería como docente nacional, pues, como ha discurrido la Sección, dichos educadores son aquellos que fueron nombrados directamente por el gobierno nacional a través del Ministerio de Educación, o por los gobernadores y alcaldes del país en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades podían administrar las plantas del personal docente de las instituciones educativas nacionales y nacionalizadas conforme al artículo 9 de la Ley 29 de 1989.
En ese sentido, aun si no obran los actos administrativos de nombramiento de 1968 y 1978, para la Sala resulta evidente que el señor Locarno Blanco tuvo una relación legal y reglamentaria directa con el Ministerio de Educación Nacional, tal como se evidencia de las actas de posesión, en las que se citan las Resoluciones 457 del 23 de febrero de 1968 y 7095 del 4 de marzo de 1978 emanadas del gobierno nacional.21 Puntualmente, en el acta de posesión del 27 de marzo de 1968 se señaló expresamente que, «[…] En la ciudad de Santa Marta, el día 27 de marzo 1.968, se presentó al Despacho de la Secretaría de Educación, el señor NÉSTOR CARLOS LOCARNO BLANCO, con el objetivo de tomar posesión del cargo de Profesor Enseñanza Primaria 1X-12 Escuela Anexa a la Normal de Varones de esta ciudad, nombrado por Resolución número 457 febrero 23 de 1968 emanado de Ministerio de Educación Nacional […]» (subrayado fuera de texto). 20 Folio 352, C1. 21 Folios 369 a 370, C1. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) Ahora, en el acta de posesión del 13 de junio de 1978 se indicó que, «[…] En la ciudad de Santa Marta, a los 13 días del mes de junio de 1978 compareció al Despacho del Jefe de Personal del Departamento el (la) señor (a) (ita) NÉSTOR CARLOS LOCARNO BLANCO con el objetivo de tomar posesión del cargo de PROFESOR DE ENSEÑANZA SECUNDARIA EN LA NORMAL NACIONAL DE VARONES DE SANTA MARTA, nombrada por RESOLUCIÓN NO. 7095 del 4 de marzo de 1978 emanado (sic) de MINEDUCACIÓN. […]», lo cual se corrobora de la siguiente imagen. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) Este hecho permite inferir a la subsección que, la vinculación del demandado en 1968 no fue como docente territorial, pues fue nombrado directamente por el Ministerio de Educación Nacional.
Por su parte la relación legal de 1978 tampoco podría ser considerada como nacionalizada pues el nominador en este caso también fue el Gobierno Nacional a través de la referida cartera; y en tal sentido, el único tiempo computable para ser beneficiario de la pensión gracia sería el comprendido entre el 15 de febrero de 1966 y el 3 de abril de 1968, de modo que, aun si demostró el requisito de edad y el de haber laborado como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que el tiempo de servicios bajo dichas vinculaciones resultaba insuficiente para consolidar el derecho.
Ahora, el mencionado educador aduce en su recurso de apelación que, si bien la pensión gracia solo se contemplaba para los profesores de primaria que eran pagados por los entes territoriales, dicho beneficio se extendió con las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, entre otros, a los maestros normalistas, razón por la cual, en su criterio, sí es beneficiario de la prestación. Sobre el particular, en sentencia del 25 de abril de 2019 la Subsección B22 reiteró la tesis según la cual, en el caso de los educadores de escuelas normales solo se puede reconocer la pensión gracia para quienes lo sean del orden territorial: «En el caso de los profesores de las escuelas normales a quienes se les hizo extensiva la pensión gracia con la expedición del artículo 6º de la Ley 116 de 1928, para la Sala es claro que la disposición en cuestión solo admite una interpretación, pues ella fue instituida por la Ley 114 de 1913 para compensar económicamente a los maestros territoriales ante la desigualdad salarial que presentaban frente a sus pares nacionales; lo que permite concluir sin dubitación alguna, que no hay lugar a reconocerla para los docentes del nivel nacional, sino para los maestros de las escuelas normales territoriales.» Para el caso, tal como se indicó en líneas anteriores, esta subsección reitera que la pensión gracia es un beneficio exclusivo para los docentes territoriales y aquellos que fueron objeto del proceso de nacionalización de la educación, pero se excluye a los maestros que fueron vinculados directamente por el Ministerio de Educación. Por otra parte, una vez confirmado el hecho de que el reconocimiento de la prestación en litigio a favor del accionado efectivamente era ilegal, se hace necesario determinar si como lo solicita la UGPP, debe ordenarse el reintegro de las sumas de dinero abonadas a aquel por concepto de mesadas pensionales.
Sobre el punto debe recordarse que, por regla general, al declarar la nulidad de un acto de carácter particular y concreto, las cosas deben volver al estado en el que se encontraban antes de que este naciera a la vida jurídica. No obstante, en aquellas demandas donde se pretenda la nulidad de un acto que reconoció una prestación 22 Proceso con radicación 50001233300020120013902 (3548-18).
UGPP contra Gladys Myriam Rojas Mayorga. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) periódica, como es el caso de la pensión gracia, y como restablecimiento se solicite la devolución de las sumas de dinero pagadas y no debidas, dicho precepto no puede aplicarse de forma absoluta, dado que el numeral 1, literal c) del artículo 164 del CPACA (reproducido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, aplicable al presente caso), previó que «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]».
Así, para la Subsección el hecho de que el señor Néstor Carlos Locarno Blanco hubiese reclamado el reconocimiento de una pensión gracia en su favor, no denota a partir de esa sola situación un actuar de mala fe dirigido a defraudar a la administración. Así, por ejemplo, la mala fe tiene lugar cuando se despliegan otras actividades, como cuando se acude a la acción de tutela en un lugar diferente al domicilio, y pese a que por la vía administrativa se le había negado expresamente el reconocimiento a dicho derecho al interesado.23 De acuerdo con lo expuesto, el actuar del demandado no se apartó del postulado de la buena fe, es decir, no realizó afirmaciones engañosas, ni se probó que hubiese aportado documentos falsos encaminados a demostrar que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales, tan es así, que el reconocimiento de la prestación se confirió aun sabiendo que el tiempo laborado lo fue en calidad de docente del Ministerio de Educación Nacional.
Tampoco se advierte que hubiera actuado de mala fe al solicitar la reliquidación de la pensión gracia a él reconocida, por el contrario, se colige que este, al presentar la petición actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello. En ese orden de ideas, ante la falta de elementos de juicio que permitan corroborar las afirmaciones de la entidad accionante, la Sala no accederá a su solicitud presentada en su recurso de apelación, por lo que finalmente deberá confirmarse en su totalidad la sentencia apelada.
Condena en costas de segunda instancia Con base en el artículo 171 del CCA y en atención a que el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente, la Sala se abstendrá de imponerlas en el presente caso, dado que no se observa que la entidad accionante o el demandado hubiesen procedido de esa forma, máxime por tratarse de una lesividad, en la que se entiende que la acción fue promovida con el objeto de perseguir un interés general. 23 Sobre el particular se puede revisar la sentencia de esta Subsección del 23 de mayo de 2019, con radicación 76001233100020090029501 (3106-16).
ISS contra Luis Alberto Valencia Rodríguez. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-31-000-2012-00294-01 (3421-2019) En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el señor Néstor Carlos Locarno Blanco.
SEGUNDO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Jamith Antonio Valencia Tello, identificado con cédula de ciudadanía n.° 94.492.443 y portador de la tarjeta profesional 128.870 del Consejo Superior de la Judicatura, esto como apoderado general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública, visible en el índice 18 de la plataforma SAMAI.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a ambas partes, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ