REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá, DC, catorce (14) de julio de dos mil veintitrés (2023) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: UNIDAD EDUCACIONAL SANTIAGO DE TUNJA LTDA Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – CIERRE DE UN COLEGIO Síntesis del caso: la parte actora pide que se declare patrimonial y extracontractualmente responsable al Departamento de Boyacá por el hecho de haber puesto en circulación un oficio en el que se dispuso el cierre del programa académico de auxiliar de enfermería ofertado por la institución educativa demandante; el tribunal de primera instancia negó las súplicas de la demanda, por considerar que el daño era imputable a la culpa exclusiva y determinante de la víctima por ofrecer programas educativos sin contar con la debida autorización, además de manejos irregulares en relación con el registro mercantil y el pago de impuestos regionales.
Inconforme con la decisión, la parte actora solicita que se revoque la sentencia porque la entidad demandada puso en circulación y en conocimiento de los alumnos esos actos administrativos ilegales y, por lo tanto, generó desconfianza en la población estudiantil, lo cual generó que no se produjeran matrículas para el segundo semestre del año 2001.
Temas: ineptitud sustantiva de la demanda – indebida escogencia de la acción – los daños reclamados tienen su origen en actos administrativos – acción de reparación directa – improcedencia – acción de nulidad y restablecimiento del derecho – sirve para solicitar la reclamación, la indemnización y la reparación de daños y perjuicios causados por el acto administrativo ilegal.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 15 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante la cual se resolvió lo siguiente: “F A L L A: 2 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia PRIMERO. DECLARAR no probada la objeción de error grave formulada contra el dictamen pericial elaborado por el abogado Luis Eduardo Rojas Garavito.
SEGUNDO. DECLARAR de oficio la excepción de culpa exclusiva de la víctima en la causación del daño, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO. NEGAR las pretensiones de la demanda, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. Sin costas y agencias en derecho.
QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente dejando las constancias del caso” (fl. 349 cdno. ppal. – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito del 23 de mayo de 2003 (fls. 70 a 79 cdno. 1), la denominada Unidad Educacional Santiago de Tunja Ltda, por intermedio de apoderado judicial (fl. 1 cdno. 1) presentó demanda de reparación directa en contra del Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación con las siguientes pretensiones: “PRIMERA.
Que se declare administrativa y extracontractualmente responsable al DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOYACÁ, de los daños ocasionados a la UNIDAD EDUCACIONAL SANTIAGO DE TUNJA, originados en las órdenes de cierre de la institución. SEGUNDA. Que se condene al DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOYACÁ a pagar a la UNIDAD EDUCACIONAL SANTIAGO DE TUNJA los daños materiales causados así: DAÑO EMERGENTE: Valor de los daños ocasionados a la institución UNIDAD EDUCACIONAL SANTIAGO DE TUNJA LTDA por la no matrícula de estudiantes a partir de junio de 2001, y que asciende a la suma de cuatrocientos millones de pesos.
Total daño emergente: $400´000.000,oo. LUCRO CESANTE: 3 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia El monto de los perjuicios por lo que la demandante dejó de percibir, en la suma de cincuenta millones de pesos.
Total lucro cesante: $50´000.000,oo. TERCERA. El DEPARTAMENTO DE BOYACÁ – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DE BOYACÁ dará cumplimiento a la sentencia dentro del término fijado por el artículo 176 del CCA y las sumas resultantes devengarán intereses comerciales moratorios desde la ejecutoria del fallo según el artículo 177 del CCA” (fls. 70 y 71 cdno. 1 – negrillas y mayúsculas fijas del documento original).
Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes: 1) La Unidad Educacional Santiago de Tunja Ltda fue constituida mediante escritura pública no. 1443 del 1º de julio de 1999 ante la Notaría Segunda del Círculo de Tunja (Boyacá), fue registrada en la Cámara de Comercio de Tunja el 13 de julio del mismo año y, es un establecimiento de educación no formal que para el primer semestre de 2001 contaba con 327 estudiantes matriculados, quienes pagaban una pensión promedio de $1´350.000 al año. 2) La Secretaría de Educación de Boyacá profirió la Resolución no. 530 de 9 de marzo de 2000 por medio de la cual concedió autorización a la Unidad Educacional Santiago de Tunja Ltda para impartir los programas educativos de (i) producción de televisión y medios;
(ii) artes plásticas y lúdicas; (iii) sistemas y especialistas en mantenimiento, (iv) marketing y ventas; (v) ecología, recursos naturales y medio ambiente y, (vi) secretariado gerencial y empresarial. 3) Para el segundo semestre del año 2001 ningún estudiante procedió a registrar matrícula, debido a una orden emanada de la Secretaría de Educación de Boyacá, relacionada con el cierre inmediato del establecimiento educativo. 4) La circular proferida por la Secretaría de Educación de Boyacá “se constituyó en un abuso de autoridad y en un acto administrativo ilegal que generó graves perjuicios” (fl. 72 cdno. 1). 5) El documento de la Secretaría de Educación de Boyacá no siguió todos los pasos y exigencias formales para la expedición de un acto administrativo, pues, si 4 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia pretendía suspender o cancelar la licencia de funcionamiento al establecimiento educativo debió haberse cumplido con el debido proceso y garantizar el derecho de defensa, por manera que la entidad demandada obró ilegalmente porque hizo circular entre los alumnos una decisión en la que se hacía referencia al inminente cierre de la institución educativa.
Como fundamento jurídico de la demanda la parte actora invocó los artículos 2, 6, 25, 29 y 90 de la Constitución Política; 77, 78 y 86 del CCA y, 762 y 1613 del Código Civil, adujo que en este caso concreto estaban acreditados los elementos de la responsabilidad toda vez que el daño se configuró por la falta de matrícula de los estudiantes que venían cursando los respectivos programas académicos, el hecho dañoso consistió en la circular que llegó a manos de los estudiantes el 22 de mayo de 2001, acto administrativo que nunca se notificó al representante legal de la entidad demandante y, finalmente, el nexo causal entre el daño y el hecho está acreditado ya que fue el comportamiento de la entidad demandada fue lo que generó la afectación patrimonial alegada. 2.
La admisión y la contestación de la demanda 1) El Tribunal Administrativo del Boyacá admitió la demanda mediante auto del 24 de noviembre de 2004 (fl. 88 cdno. 1) y ordenó su notificación a la entidad demandada. 2) El Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación contestó la demanda (fls. 141 a 147 cdno. 1) para oponerse en su integridad a las súplicas formuladas; precisó que a la Unidad Educacional Santiago de Tunja nunca se le autorizó impartir el programa de “auxiliares de enfermería”, tal como se desprende de la lectura de la Resolución no. 530 de 9 de marzo de 2000, motivo por el cual se hizo necesario enviar una comunicación al alcalde de Tunja para informarle, expresamente, que la institución de educación no formal “no reunía los requisitos de ley para el funcionamiento del programa de auxiliares de enfermería y se solicitó su colaboración para requerir al representante legal de esta institución para que no reincida en hechos constitutivos de conductas que puedan ser sancionadas de 5 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia manera más drástica” (fl. 144 cdno. 1).
Finalmente, indicó que si no se matricularon estudiantes esa circunstancia ocurrió por culpa de la mala administración del ente educativo, por crear desconfianza en la comunidad por el hecho de no tener aprobados los programas académicos que ofertaba. 3. El trámite de primera instancia y alegatos de conclusión 1) Vencido el período probatorio dispuesto en providencia de 1º de noviembre de 2006 (fls. 150 a 152 cdno. 1), el tribunal de primera instancia por auto de 16 de octubre de 2016 corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (fls. 330 cdno. 1). 2) La parte actora adujo que el daño solicitado quedó demostrado con las pruebas aportadas y con la experticia practicada por el auxiliar de la justicia Luis Eduardo Rojas Garavito, quien cuantificó los perjuicios sufridos hasta abril de 2015 en la suma $8.215´147.695 (fls. 332 y 333 cdno. 1). 3) Por su parte, el Departamento de Boyacá alegó que debía declararse probada la improcedencia de la acción ejercida, toda vez que los daños y perjuicios reclamados en la demanda se hacen derivar de la expedición irregular de un acto administrativo el cual debió ser demandado en nulidad y restablecimiento del derecho, más aún si al representante legal de la sociedad demandante se le notificó esa decisión, tanto así que interpuso los correspondientes recursos en la denominada “vía gubernativa”; agregó que nunca se ordenó el cierre del establecimiento de educación no formal, de allí que no se le puede reclamar la falta de inscripción y matrícula por parte de los alumnos (fls. 334 y 335 cdno. 1).
El Ministerio Público guardó silencio (fl. 336 cdno. 1). 4. La sentencia de primera instancia El 15 de diciembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió la sentencia impugnada mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda (fls. 337 a 349 cdno. ppal.) con sustento en el siguiente razonamiento: 6 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia 1) Con la demanda se pretende la indemnización de perjuicios causados como consecuencia de un “acto administrativo de trámite, por medio del cual el Secretario de Educación de Boyacá solicitó al Alcalde de Tunja el cierre de la sociedad demandante” (fl. 345 cdno. ppal.), de modo que la acción de reparación directa es la idónea en este caso concreto. 2) El daño quedó demostrado en tanto se probó que durante el año 2001 se fueron retirando de la institución varios estudiantes y que, posteriormente, en el año 2002, no se impartieron más los programas autorizados por el departamento demandado. 3) La causa eficiente o adecuada de la carencia de estudiantes matriculados para el segundo semestre de 2001 se relaciona con el incumplimiento de los requisitos establecidos para prestar el programa de “auxiliar de enfermería”, situación que generó la investigación adelantada por el personal de la Secretaría de Educación de Boyacá y que dio lugar a la “expedición de actos administrativos tendientes al cierte de dicho programa y de la Unidad Educacional Santiago de Tunja” (fl. 347 cdno. ppal.).
Existe una inspección administrativa realizada el 26 de abril de 2001, en la cual se verificó que la Unidad Educacional Santiago de Tunja no cumplía con el registro de cámara de comercio, el certificado de uso de suelos, el pago del impuesto de industria y comercio, el pago de Sayco y Acinpro y, finalmente, no contaba con autorización para impartir el programa de auxiliar de enfermería. 4) Finalmente, cabe destacar que el cierre definitivo de la Unidad Educacional Santiago de Tunja no se produjo por cuenta de un acto administrativo, sino a la posible pérdida de ingresos. 5.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido mediante auto del 3 de febrero de 2017 (fl. 382 cdno. ppal.) y admitido por esta Corporación en providencia del 5 de mayo de 2017 (fl. 387 cdno. ppal.). 7 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia Los fundamentos del recurso de apelación (fls. 353 a 372 cdno. ppal.) son, en síntesis, los siguientes: 1) El tribunal de primera instancia no tuvo en cuenta el oficio enviado el 21 de marzo de 2001 por la Secretaría de Educación de Boyacá a la Alcaldía de Tunja en el cual se solicitó el cierre inmediato de la Unidad Educacional Santiago de Tunja Ltda, lo cual incluyó a todos los programas aprobados, acto administrativo que no fue notificado al representante legal de la sociedad demandante, pero, que sí se puso en conocimiento de la población estudiantil de la institución educativa, lo cual constituye un actuar reprochable, ilegal y que tuvo como única intención la de causar daños. 2) Se valoró indebidamente la inspección realizada el 26 de abril de 2001, visita que se practicó sin la presencia del representante legal de la Unidad Educacional Santiago de Tunja; además, si las conclusiones contenidas en el acta de esa inspección hubieran sido ciertas, esto es, que la sociedad no contaba con registro mercantil y que no pagaba impuestos, cabría preguntarse cómo fue posible que se expidiera entonces la Resolución no. 530 de 9 de marzo de 2000 mediante la cual se otorgó el permiso de funcionamiento como institución de educación no formal. 3) En la sentencia controvertida se malinterpretaron las dos comunicaciones enviadas por la Secretaría de Educación de Boyacá a la Alcaldía de Tunja; en la primera, de 21 de marzo de 2001, se solicitó el cierre inmediato de la Unidad Educacional Santiago de Tunja, acto que fue emitido sin llamar a descargos al representante legal de la institución demandante y tampoco se le notificó pero, sí fue puesto en circulación para que fuera de conocimiento del alumnado; la segunda, de 18 de abril de 2001, dio alcance a la inicial en el sentido de solicitar el cierre inmediato del programa de auxiliar de enfermería por no tener piso jurídico de funcionamiento. 4) La sentencia impugnada malinterpretó todo el material probatorio para concluir que las irregularidades con el programa de auxiliar de enfermería fueron la causa 8 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia de los daños invocados en la demanda, es decir, la decisión trata de “tapar el sol con sus argumentos”, para lo cual “trató de mostrar como una empresa fallida y con múltiples problemas académicos y financieros a la Unidad Educacional Santiago de Tunja y como ineptos al representante legal y a sus directivos” (fl. 371 cdno. ppal.). 6.
El trámite de segunda instancia 1) Por auto de 27 de agosto de 2018 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en esta instancia y al Ministerio Público para rendir concepto (fl. 399 cdno. ppal.). 2) La parte actora reiteró los argumentos y razonamientos expuestos en el recurso de apelación (fls. 395 a 411 cdno. ppal.). 3) La parte demandada y el Agente Delegado del Ministerio Público guardaron silencio (fl. 412 cdno. ppal.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis del caso concreto – indebida escogencia de la acción – ineptitud formal y sustancial de la demanda, 3) conclusión general y, 4) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión El centro de la controversia consiste en establecer, en primer lugar, si la acción de reparación directa es procedente para cuestionar los daños reclamados en la demanda toda vez que, según se indicó expresamente en la demanda, fueron producto de la expedición de actos administrativos; en caso de que se acepte que la acción de reparación directa es la idónea, la Sala tendrá que definir si el daño 9 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia aducido es imputable al Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación o, por el contrario, si es atribuible al comportamiento de la propia víctima, tal como lo concluyó el tribunal de primera instancia. La Sala revocará la sentencia apelada, para en su lugar declarar probada de oficio la excepción de indebida escogencia de la acción, toda vez que los daños alegados en la demanda si bien se hacen consistir en el hecho de haber puesto en circulación actos administrativos irregularmente proferidos, lo cierto es que está plenamente acreditado que la sociedad demandante fue notificada de la decisión del 18 de abril de 2001 y, por cuenta de esa notificación, también tuvo conocimiento del acto original del 21 de marzo del mismo año, tanto así que interpuso los recursos de reposición y apelación en sede administrativa contra la decisión de la administración. En ese orden de ideas, la acción procedente para atacar los efectos de los mencionados actos administrativos era la de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto los daños que se aducen en la demanda tienen su origen en las decisiones adoptadas por la administración, con independencia de que el alumnado de la Unidad Educacional Santiago de Tunja Ltda haya accedido a copias de esas comunicaciones.
El apoderado de la parte actora intentó desligar los efectos del acto administrativo de la publicidad de los mismos, para dar a entender que fue por cuenta de que la administración puso en circulación la copia de las comunicaciones que los alumnos decidieron no matricularse; sin embargo, es indiscutible e inequívoco que el daño cuya reparación se reclama tuvo génesis en decisiones de la administración, motivo por el cual su validez debió ser cuestionada en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, más aún si se tiene en cuenta que en la propia demanda se adujo que esos oficios fueron expedidos de forma irregular, con violación de los derechos del debido proceso y de defensa. 10 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia 2.
Análisis del caso concreto - Indebida escogencia de la acción – ineptitud formal y sustancial de la demanda 1) La jurisprudencia de la Corporación ha sido pacífica en señalar que “(…) la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y esta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional”1; así las cosas, las normas que regulan las condiciones para el ejercicio de cada medio de control jurisdiccional no están al arbitrio de la escogencia del interesado, pues, se trata de normas de orden público y, por ende, de imperativo cumplimiento. 2) El 21 de marzo de 2001, el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación remitió una comunicación al Alcalde de Tunja en la que se consignó lo siguiente: “Teniendo en cuenta que la Unidad Educacional Santiago de Tunja que funciona en esa ciudad en la (…) ha venido ofreciendo el programa de Enfermería, desacatando la comunicación oral y escrita del Comité Departamental para el Desarrollo del Recurso Humano en Salud, me permito solicitar a ese Despacho el cierre inmediato de ese establecimiento, en virtud de lo establecido en el artículo 15 del Decreto 907 del 23 de mayo de 1996” (fl. 25 cdno. 1).
Luego, el 18 de abril de 2001, el Departamento de Boyacá – Secretaría de Educación dio alcance al anterior oficio en los siguientes términos: “Dando alcance al oficio enviado a ese despacho el 21 de marzo del año en curso (…), me permito ampliarle la solicitud en el sentido de que dicha institución no reúne los requisitos de ley para el funcionamiento del programa de auxiliares de enfermería. La anterior afirmación se sustenta en los documentos que a continuación se relaciono y que previa, oportuna y periódicamente se dieron a conocer al Director de la Institución en mención: (…) 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011. exp. 26.758.
Asimismo, ver entre otras las sentencias de 7 de junio de 2007, exp. 16.474; del 19 de julio de 2007. exp. 30.905; del 31 de agosto de 2005. exp. 29.511. 11 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia En consecuencia se solicita el cierre del programa de auxiliares de enfermería por no tener el piso jurídico para su funcionamiento.
Los programas amparados de la misma institución amparados por la Resolución no. 530 del 9 de marzo de 2000 podrán continuar funcionando siempre y cuando no violen las normas sobre el particular. Comedidamente le solicito al señor Alcalde, requerir al representante legal de la Institución en cuestión para que no reincida en hechos constitutivos de conductas que puedan ser sancionadas de manera más drástica” (fls. 26 a 28 cdno. 1).
La anterior determinación fue notificada personalmente al representante legal de la Unidad Educacional Santiago de Tunja el 9 de mayo de 2001 (fl 28 cdno. 1). En contra del referido oficio, la institución educativa interpuso recursos de reposición y en subsidio apelación en la vía gubernativa (fls. 31 a 35 cdno. 1). 3) En ese orden de ideas, la parte actora no puede pretender desligar o desvincular los efectos de las referidas decisiones administrativas contenidas en los mencionados oficios de marzo y de abril de 2001, con la supuesta circulación o divulgación del contenido de los mismos, pues, lo que queda claro es que los supuestos daños alegados tuvieron origen en la expedición de los mencionados actos administrativos que disponían el cierre de uno de los programas educativos ofertados por la sociedad demandante.
En efecto, esos oficios de marzo y abril de 2001 constituyen verdaderos actos administrativos, toda vez que son manifestaciones unilaterales de la administración departamental de Boyacá, directamente encaminados a modificar una situación jurídica para un administrado, en este caso, la Unidad Educacional Santiago de Tunja, específicamente, dirigidos al cierre del programa de auxiliar de enfermería que ofertaba la sociedad demandante.
Así las cosas, la parte actora pretende desligar la validez del acto con su publicidad, pero no cabe duda alguna de que, tal como se adujo en la demanda2, el daño alegado tuvo su origen en los actos administrativos mencionados, tanto que en la 2 La circular proferida por la Secretaría de Educación de Boyacá “se constituyó en un abuso de autoridad y en un acto administrativo ilegal que generó graves perjuicios” (fl. 72 cdno. 1). 12 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia demanda se adujo que el departamento de Boyacá pretermitió el debido proceso y las formas propias para la expedición de los actos administrativos.
En ese orden, la notificación del acto no es lo que determina su naturaleza, sino que esta es determinada por su contenido, en este caso concreto porque ordebó el cierre inmediato del programa de enfermería que no tenía autorización para promocionarse. Adicionalmente, se resalta que el carácter de acto administrativo tampoco se le otorga el nombre del documento en el que se materialice, por lo que el hecho de que tenga la denominación como oficio no le resta el carácter de acto administrativo, pues, se reitera lo que lo de define es su contenido. 4) Es importante precisar que la acción de reparación directa está concebida para demandar la reparación del daño derivado de un hecho, una omisión, una operación administrativa, una ocupación temporal o permanente de un bien inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa, siempre que esta última no consista en un acto administrativo, porque cuando este constituye, como en el presente caso, la fuente de un daño, la ley prevé como acción generalmente pertinente -teniendo en cuenta las excepciones antes aludidas- la de nulidad y restablecimiento del derecho3.
En efecto, si el daño tiene origen en un acto administrativo de carácter particular y concreto, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, para obtener el resarcimiento del perjuicio resulta necesario el pronunciamiento acerca de la anulabilidad del acto por violación de los preceptos superiores para efectos de desvirtuar la presunción de legalidad y veracidad que revisten tales actos jurídicos y que hacen obligatorio su cumplimiento y obedecimiento en los términos del artículo 66 del CCA4.
Por lo tanto, aunque la parte actora dijo ejercer, nominalmente, la acción de reparación directa, lo cierto es que del contenido de los hechos, de las pretensiones 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de julio de 2021, expediente no. 51.334, MP. Alexánder Jojoa Bolaños. 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2015, expediente 35.351, MP Hernán Andrade Rincón. 13 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia de la demanda y de la causa petendi de la misma -aspectos más que reafirmados en el recurso de apelación-, la Sala advierte que lo que realmente se pretendió fue la reclamación de perjuicios generados por la orden contenida en el oficio del 18 de abril de 2001 relacionados con el cierre de uno de los programas académicos de la institución educativa demandante y, por ende, ello implicaba cuestionar la legalidad de unos actos administrativos, como inclusive la propia parte actora lo hace en el texto de la demanda.
Por lo tanto, desde el punto de vista material, la acción que debió interponerse era la de nulidad y de restablecimiento del derecho y, por ende, se encuentra demostrada la indebida escogencia de la acción, lo cual torna improcedente un pronunciamiento de fondo, toda vez que la adecuada escogencia de la acción constituye un presupuesto de la sentencia de mérito5.
En ese orden, jurídicamente no es viable que a través de la acción de reparación directa los actores pretendan la indemnización de un supuesto daño causado con unas decisiones adoptadas en el marco de un procedimiento administrativo educativo, por cuanto, se reitera la causa determinante del daño reclamado está constituida por unos precisos actos administrativos y, por consiguiente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 164 del CCA6 de oficio la Sala declarará la configuración de la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. En síntesis, si la parte actora considera que los mencionados oficios de marzo y de abril de 2001 eran ilegales, tal como lo sostuvo y afirmó expresamente a lo largo del proceso, no cabe duda o anfibología alguna que ha debido cuestionar la legalidad de los mencionados actos administrativos, más aún si el último oficio -que dio alcance al primero- le fue notificado personalmente y en su contra la sociedad demandante interpuso los recursos procedentes en la vía gubernativa, de modo que era el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la vía idónea para 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de abril de 2010, expediente 17.811, MP Mauricio Fajardo Gómez. 6 Norma aplicable en el presente asunto según lo dispuesto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, por razón de que la demanda fue instaurada el día 15 de febrero de 2012. 14 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia cuestionar la violación a los derechos del debido proceso y de defensa en la expedición de esas decisiones por parte de la administración departamental, así como la acción pertinente para reclamar los daños generados tanto con los efectos directos del acto como los indirectos por cuenta de la publicidad del acto con los estudiantes de los programas. 3.
Conclusión general La Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, por cuanto los daños reclamados tuvieron origen en actos administrativos proferidos por la Secretaría de Educación de Boyacá y, por lo tanto, tanto su legalidad como sus efectos patrimoniales han debido ser discutidos en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.
Condena en costas El artículo 55 de la Ley 446 de 1998 –que modificó el artículo 170 del CCA– determina que solo habrá lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado con temeridad o mala fe dentro del proceso. En este caso concreto no habrá lugar a la imposición de costas y agencias en derecho toda vez que las partes no obraron de esa forma.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Revócase la sentencia de 15 de diciembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 2º) Declárase probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la 15 Expediente no. 15001-23-31-000-2003-01041-01 (58.823) Actor: Unidad Educacional Santiago de Tunja Medio de control de reparación directa Sentencia de segunda instancia demanda por indebida escogencia de la acción. 3º) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia procesal. 4º) Ejecutoriada la presente sentencia, por Secretaría de la Sección devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Salva voto La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.