1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03565-00 Demandante: MARÍA DOLORES CÁCERES CADENA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN, SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Tema: Tutela contra providencia judicial – Declara improcedente por no superar los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación, modificado por el Acuerdo 434 de 2024. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora María Dolores Cáceres Cadena, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela1 contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social.
Dichas garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la providencia del 6 de mayo de 2026, mediante la cual la autoridad judicial accionada revocó la sentencia del 25 de septiembre de 2024 dictada por el Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-025-2023-00003- 00/01. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: 1 La cual fue radicada el 8 de mayo de 2026 con secuencia: 5667 _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo. Dejar sin efectos la Sentencia Nro. 0111 del seis (6) de mayo de dos mil veintiséis (2026), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda — Subsección «C».
Tercero. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda — Subsección «C», que profiera nueva sentencia de segunda instancia que resuelva de fondo el recurso de apelación interpuesto por la Secretaría de Educación del Distrito, descartando la calificación del Oficio S-2022-223989 del 30 de junio de 2022 como acto administrativo definitivo y absteniéndose de declarar de oficio la inepta demanda o la caducidad de la acción sobre cuestiones no comprendidas en el recurso de apelación. Cuarto. En subsidio, y para el evento en que el Honorable Consejo de Estado considerara insuficiente la orden anterior, ordenar directamente al Tribunal accionado dictar sentencia de mérito sobre las pretensiones de la demanda, confirmando o modificando la sentencia de primera instancia, pero sin terminar el proceso por declaratoria oficiosa de ineptitud sustantiva o de caducidad.2 1.3.
Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La señora María Dolores Cáceres Cadena se vinculó a la Secretaría de Educación del Distrito Capital de Bogotá el 22 de enero de 1991 en el cargo de auxiliar administrativo y en Carrera Administrativa el 15 de febrero de 1993.
Al finalizar su vínculo laboral solicitó a la referida entidad el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas a las que consideraba tener derecho de manera retroactiva, con su correspondiente sanción moratoria por el no pago oportuno; petición que le fue resuelta de manera desfavorable mediante Oficio S-2022-274712 del 23 de agosto de 2022 y confirmada a través del acto S-2022-323375 del 13 de octubre de 2022.
Por lo anterior, y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra la mencionada secretaría y el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones [en adelante FONCEP], en aras de obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos previamente enunciados. La demanda correspondió por reparto al Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá que, mediante sentencia del 25 de septiembre de 2024 accedió de manera parcial a las pretensiones, determinando lo siguiente:
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, a LIQUIDAR EN FORMA RETROACTIVA las cesantías definitivas de la demandante María Dolores Cáceres Cadena, identificada con la cédula de ciudadanía No. 51.704.872, en su condición de ex trabajadora de la 2 Transcripción del texto original con posibles errores. _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Secretaría de Educación de Bogotá, toda vez que su vinculación se produjo el 15 de febrero de 1993, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996 y no tener modificaciones en el salario de la demandante en los últimos 3 meses, por lo que en materia de cesantías se debe dar aplicación al régimen de retroactividad en virtud del Decreto 1160 de 1947, según lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. Pagar a la demandante las sumas correspondientes a las diferencias entre el valor que arroje la liquidación que aquí se ordena y el monto de lo pagado por el acto acusado Oficio con radicado Nº S-2022-274712 de fecha 23 de agosto de 2022, cuyas sumas deberán ser ajustadas en los términos del artículo 187 del CPACA.
Como sustento, precisó que, conforme a la normatividad aplicable a la materia, la demandante era beneficiaria del régimen retroactivo de cesantías previsto en la Ley 6ª de 1945 y demás normas complementarias, como quiera que su vinculación laboral en la Secretaría de Educación Distrital se produjo desde el año 1980, es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 344 de 1996, al tiempo que no existió prueba que determinara que la misma hubiese decidido acogerse al régimen de liquidación anualizado de cesantías.
De otro lado, y en cuanto a la sanción moratoria solicitada por el no pago oportuno de la referida prestación, manifestó que no había lugar a su reconocimiento, por cuanto la misma se tornaba incompatible con su reconocimiento y liquidación, fundamento por el cual, no se podía solicitar como pretensión el reconocimiento de ambas en una demanda debido a que ambos conceptos pertenecen a regímenes de cesantías diferentes, con lógicas jurídicas y económicas que no se pueden aplicar simultáneamente.
La anterior decisión fue recurrida por la parte demandada, y revocada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante fallo del 6 de mayo de 2026, al estimar que, mediante el Oficio No. S-2022-203357 del 9 de junio de 2022, la Secretaría de Educación demandada realizó la liquidación de las cesantías de la señora María Dolores Cáceres Cadena, definiendo de manera directa su situación jurídica particular en relación con dicha prestación. Decisión contra la cual, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, siendo resueltos mediante el Oficio No. S-2022-223989 del 30 de junio de 2022 en el que se reiteraron los fundamentos jurídicos y técnicos de la liquidación efectuada.
Por lo anterior, la referida corporación concluyó que el mencionado documento reunía las características propias de un acto administrativo definitivo, en los términos del artículo 43 de la Ley 1437 de 2011, en tanto resolvió de manera directa el fondo del asunto, agotando la actuación administrativa e impidiendo su continuación. No obstante, la demandante optó por no controvertir dicho acto en la oportunidad legal correspondiente y, en su lugar, presentó una nueva petición el 7 de julio de 2022, con la cual pretendió reabrir el debate ya decidido por la administración y _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revivir los términos para demandar; por lo que, declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.
Por último, refirió que, aun si se entendiera que los actos administrativos que debían ser demandados, eran los oficios del 9 y 30 de junio de 2022, lo cierto es que frente a ellos operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. Dicho proveído fue notificado a las partes por correo electrónico el 7 de mayo de 20263. 1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que, a través de la providencia acusada, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, incurrió en los siguientes defectos: (i) Sustantivo: por cuanto aplicó de manera indebida los artículos 43, 74, 75, 76, 80 y 163 del C.P.A.C.A., calificando el Oficio S-2022-223989 del 30 de junio de 2022 como acto administrativo definitivo, sin que este reúna los presupuestos materiales ni formales de tal categoría. Al respecto precisó que, el referido documento no contiene un acápite resolutivo en el que se exprese la voluntad decisoria de la administración con fórmulas como «RESUELVE», «DECIDE», «CONFIRMA», «REVOCA» o equivalentes.
En igual sentido señaló que, su asunto literal — «Respuesta a radicado E-2022- 122717 / E-2022-127917 / E-2022-128034» — es la fórmula propia de las respuestas a derechos de petición y no la de las decisiones de recursos. Aunado a lo anterior, señaló que el oficio omite por completo la indicación de los recursos procedentes, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo, conforme lo estipula el artículo 74 del CPACA.
En igual sentido, aseveró que la comunicación electrónica del 7 de julio de 2022, allegada como prueba al proceso por la propia entidad demandada, se autodescribe textualmente como «exclusivamente de carácter informativo» e instruye al destinatario a «no responder este correo», por lo que concluyó que, dicha autodescripción es radicalmente incompatible con la notificación de un acto administrativo definitivo, ya que en la misma se debe informar sobre los recursos procedentes e invitar al ejercicio de los derechos de defensa.
Agregó que el Oficio S-2022-223989 no satisface ninguno de los presupuestos formales consagrados en el artículo 80 ibídem, por cuanto no menciona haber admitido el recurso, no se refiere a la apertura ni al cierre de un período probatorio, 3 Índice 28 del expediente ordinario. _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no resuelve expresamente las peticiones del recurso — que eran la revocatoria de la liquidación con sistema mixto y la aplicación íntegra del régimen retroactivo y, lo más significativo, no se identifica a sí mismo como decisión de los recursos interpuestos.
De manera que el tribunal accionado calificó como acto administrativo definitivo un documento que la propia entidad emisora describe como simple comunicación, y se le reprochó a la demandante no haber demandado un acto que ni siquiera la administración trató como tal. Aseveró que, la petición del 7 de julio de 2022 incorporó una pretensión autónoma no contenida en las solicitudes anteriores, como lo fue la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías conforme a las disposiciones previstas en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Pretensión que no había sido objeto de pronunciamiento administrativo, lo que justificaba per se una nueva actuación que produjera un acto administrativo autónomo y susceptible de control judicial. Refirió que, fue la propia Secretaría de Educación quien, al elaborar el oficio con apariencia de simple respuesta a petición, generó la ambigüedad que ahora se invoca en perjuicio de la accionante.
(ii) Fáctico, al considerar que la autoridad judicial accionada efectuó una errónea valoración probatoria, en especial, del memorando interno I-2026-40028 del 30 de marzo de 2026 y del correo electrónico del 7 de julio de 2022, los cuales fueron allegados como prueba en cumplimiento del auto para mejor proveer, y que acreditan que la propia administración trató el oficio S-2022-223989 como una simple comunicación informativa y no como acto administrativo definitivo.
(iii) Procedimental por exceso ritual manifiesto y violación del principio de congruencia, al declarar oficiosamente probada una excepción no propuesta por las partes, sobre cuestiones no comprendidas en el recurso de apelación, contraviniendo los artículos 281 y 328 del CGP aplicables por remisión del artículo 306 del CPACA. Señaló que los preceptos normativos anteriores, limitan la competencia del juez de segunda instancia a lo que fue objeto del recurso interpuesto, salvo casos de oficiosidad expresamente autorizada por la ley, sumado a que, el artículo 281 consagra el principio de congruencia que prohíbe al juez decidir sobre puntos no planteados por las partes.
Precisó que, pese a lo anterior, el tribunal accionado declaró probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda y, en argumento subsidiario, la caducidad, cuestiones que: (i) ninguna parte propuso como excepción al contestar; (ii) el juez de primera instancia no abordó; (iii) la apelación de la Secretaría de Educación Distrital no cuestionó; y (iv) no fueron decretadas a iniciativa del tribunal en sede de saneamiento. _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (v) Violación directa de la constitución, por desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política, del principio pro actione y las garantías sustanciales del trabajo y la seguridad social, conforme a los artículos 25, 48 y 53 superior.
Por último, manifestó que la firmeza de la sentencia de segunda instancia produce un perjuicio inminente, grave, urgente e irremediable, que justifica la procedencia material de la tutela como mecanismo principal. Lo anterior, por cuanto el proceso quedará terminado y archivado, sin posibilidad de reabrirse, ni mediante nuevo proceso, en tanto la pretendida caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impide cualquier nueva demanda sobre los mismos hechos.
Sobre la gravedad, manifestó que la pretensión cuya sede de discusión fue clausurada es de naturaleza prestacional y alimentaria y, en tal razón dada su condición de pensionada, ostenta un carácter alimentario reforzado. En cuanto a la urgencia, precisó que se trata de una persona de avanzada edad, que se encuentra pensionada desde el año 2022, sin la posibilidad de reincorporarse al mercado laboral activo, por lo que la dilación o pérdida definitiva del derecho compromete su mínimo vital prestacional. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Mediante providencia del 22 de mayo de 2026, la Magistrada Ponente de esta decisión avocó el conocimiento de la solicitud de amparo y ordenó notificar como parte accionada a los magistrados que integran la Subsección C, Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca4. Así mismo, vinculó como terceros con interés jurídico al Juzgado 25 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá5 [a quo] en el referido proceso ordinario]; a la Secretaría de Educación del Distrito Capital de Bogotá D.C.6 y al Foncep7 [entidades demandadas en el mismo asunto contencioso]. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 4 Notificación realizada a las direcciones: scs02sb03tadmincdm@notificacionesrj.gov.co; rmemorialessec02sctadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co 5 Enviada a: admin25bt@cendoj.ramajudicial.gov.co 6 notificacionestutelas@educacionbogota.edu.co; notificacionesjudiciales@secretariajuridica.gov.co 7 notificacionesjudicialesart197@foncep.gov.co servicioalciudadano@foncep.gov.co _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1.
Secretaría de Educación del Distrito Capital de Bogotá Manifestó que, la veracidad de los hechos mencionados en el presente asunto, son requerimientos que no le corresponde abordar a dicha entidad, sino al ámbito funcional del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por ser el órgano jurisdiccional que emitió la respectiva sentencia de instancia cuestionada.
En ese sentido, afirmó que la presunta vulneración alegada en la solicitud se relaciona directamente con la legalidad de la mencionada providencia, así como con la aplicación de las disposiciones normativas legales, laborales y administrativas específicas, al igual que la argumentación y valoración probatoria que realizó el respectivo operador judicial que conoció del asunto, quien es autónomo en la toma de sus decisiones, conforme el ámbito de sus competencias y la legislación aplicable.
Indicó que, aunque actúa como tercero dentro del presente tramite constitucional, su proceder y voluntad administrativa se han ajustado a derecho, sin vulnerar los derechos de la tutelante; de ahí que, no le es dable a dicha dependencia pronunciarse ni asumir responsabilidad alguna sobre las actuaciones u omisiones atribuidas de forma exclusiva a la autoridad accionada, frente a las cuales carece de injerencia y legitimación en la causa por pasiva.
Por lo anterior, refirió que carece de legitimación en la causa por pasiva; por cuanto a dicha entidad (i) no se le atribuyó acción u omisión trasgresora de los derechos fundamentales alegados y (ii) carece de competencia para poder atender las pretensiones elevadas por el accionante; por lo que solicitó su desvinculación del presente trámite. 1.6.2.
FONCEP Allegó escrito en el que indicó que, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo Distrital 257 de 2006 para efectos del pago de cesantías de régimen retroactivo, dicha entidad solo funge como pagador, toda vez que la orden o el reconocimiento y determinación del derecho, debe ser generada por la entidad distrital responsable, empleadora o ex empleadora con destino al mencionado Fondo.
Por lo anterior, refirió que la misma no es competente para determinar el derecho ni para autorizar el pago, debido a que este se realiza de cara a las instrucciones del empleador y al reporte y financiación que realice este último. En esa medida, precisó que, si bien es cierto que dicha autoridad, actuó en calidad de demandando al interior del proceso ordinario, la situación expuesta por la _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionante no evidencia ninguna vulneración a derechos fundamentales por parte de dicha entidad. 1.6.3.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C La magistrada ponente de la decisión que se cuestiona allegó escrito en el que manifestó que, las pretensiones elevadas por la parte actora deben negarse, en razón a que de conformidad con la reiterada jurisprudencia constitucional, según la cual en el Estado Social de Derecho la prevalencia de los derechos fundamentales compromete las actuaciones de las autoridades públicas, la tutela es absolutamente excepcional en tanto que la seguridad jurídica y el respeto al debido proceso impiden el carácter temporal de tales decisiones, por lo que proceder en contrario sería considerar la tutela como última instancia de todos los procesos y acciones.
Precisó que la inconformidad de la accionante no tiene vocación de prosperidad, debido a que se trata de una discusión frente a la providencia en sí misma, lo cual desdibuja la naturaleza subsidiaria y residual del mecanismo constitucional. Refirió que, en el presente asunto no se incurrió en violación a los derechos fundamentales invocados por la tutelante, debido a que en su caso particular el tribunal realizó un estudio juicioso de las pruebas y arribó a la conclusión de declarar inepta la demanda.
Situación distinta es que la actora no comparta lo resuelto, por lo que solicitó que, se deniegue el amparo solicitado. 1.6.4. Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda La titular del Despacho, realizó un recuento general de las actuaciones surtidas al interior del medio de control promovido por la señora María Dolores, incluidas las razones que conllevaron a adoptar la decisión de primera instancia y en la que se accedió de manera parcial a sus pretensiones, para concluir que por parte de dicha autoridad no se ha generado vulneración alguna a las garantías constitucionales alegadas por la accionante.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5. ° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, por cuanto se dirige, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.
Cuestión previa La Secretaría de Educación del Distrito Capital de Bogotá, solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional, al considerar que carece de legitimación para soportar las pretensiones invocadas por la parte actora, al no tener injerencia alguna en la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se invoca.
Sin embargo, la Sala no accederá a tal solicitud, comoquiera que su vinculación al proceso obedeció a que dicha autoridad conformó el extremo pasivo de la litis al interior del medio de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la ahora accionante y que se discute en esta sede, por lo que le asiste interés en las resultas de este mecanismo. 2.3.
Problema jurídico Conforme a lo establecido en los antecedentes, las pretensiones invocadas por el accionante, el material probatorio recaudado, y las intervenciones presentadas, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, vulneró los derechos fundamentales de la accionante, con ocasión de la providencia del 6 de mayo de 2026, que revocó la sentencia del 25 de septiembre de 2024 dictada por el Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-025-2023-00003- 00/01.? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) los requisitos generales de procedibilidad, (iii) el carácter subsidiario de la acción de tutela e improcedencia cuando existan otras vías judiciales disponibles y eficaces, y (iv) el caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9 y declaró su procedencia.10 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1. Del carácter subsidiario de la acción de tutela e improcedencia cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces. El inciso 3.º del artículo 86 de la Carta Política contempla el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991.11 La jurisprudencia estableció que, en razón del principio de subsidiariedad, los conflictos relacionados con los derechos fundamentales deben ser resueltos, en 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 10 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 11 «ARTICULO 6º.
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante». _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principio, por las vías ordinarias jurisdiccionales y administrativas, de manera que únicamente ante la inexistencia de dichas alternativas o cuando estas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, resulta admisible recurrir a esta acción constitucional.
De modo que el carácter subsidiario de la tutela impone al interesado la obligación de acudir a los medios ordinarios de defensa ofrecidos dentro del ordenamiento jurídico para la protección de sus derechos fundamentales, de los cuales debe hacer uso con diligencia, pues la falta injustificada de agotamiento de los recursos legales deviene en la improcedencia de este mecanismo12. 2.5.2.
Relevancia constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202213, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Al respeto, refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las 12Al respecto ver, entre otras, las sentencias de 21 de enero de 2021, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-15-000-2020-04371-01, 26 de agosto de 2021, M.P. Rocío Araújo Oñate, rad. 11001-03-15-000-2021-04912-00 y 9 de septiembre de 2021, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, rad. 11001-03-15-000-2021-04731-00. 13 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal14 (Énfasis de la Sala).
Tras analizar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial, la Corte Constitucional esbozó que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, en segunda medida la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental y por último, cuando el referido mecanismo se dirija contra decisiones de las altas cortes el examen debe ser más riguroso, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal15. 2.6. Caso concreto Como se señaló, la parte actora cuestiona la sentencia proferida el 6 de mayo de 2026, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que revocó el fallo del 25 de septiembre de 2024 dictada por el Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado de manera previa.
De la revisión del expediente, los cargos planteados por la accionante, el material probatorio recaudado y las intervenciones presentadas, la Sala estima que los argumentos expuestos en los defectos sustantivo y violación directa a la Constitución no gozan de relevancia constitucional, toda vez que los mismos denotan la inconformidad de la tutelante frente a la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada con relación a la interpretación y alcance que el tribunal enjuiciado le dio al Oficio S-2022-223989 del 30 de junio de 2022 y su respectiva notificación; por lo que se debe declarar su improcedencia. Ello es así; toda vez que, según el criterio de la señora Cáceres Cadena el aludido documento no reúne los presupuestos materiales ni formales para ser catalogado como acto administrativo definitivo, ya que no contiene un acápite resolutivo en el que se exprese la voluntad decisoria de la administración, omite por completo la indicación de los recursos procedentes, las autoridades ante quienes deben 14 Sentencia SU-573 de 2019. 15 Ibid. _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interponerse y los plazos para hacerlo, circunstancias todas que impiden que dicho acto sea susceptible de control ante la jurisdicción. En igual sentido, aseveró que la comunicación electrónica del 7 de julio de 2022, allegada como prueba al proceso, se autodescribe textualmente como «de carácter informativo», lo cual es radicalmente incompatible con la notificación de un acto administrativo definitivo, por lo que la misma no existió. No obstante, considera la Sala que pese a la argumentación realizada por la parte actora en los yerros anotados el amparo constitucional estudiado no tiene la identidad o trascendencia para aplicar, interpretar o desarrollar mandatos constitucionales, en la medida que, los reparos realizados por la tutelante ponen en evidencia su desacuerdo con la conclusión a la que llegó el juez natural de la causa, pues revisada la motivación desplegada por el ad quem en la sentencia censurada, se evidencia que frente a las inconformidades expuestas por la señora María Dolores Cáceres Cadena, se indicó: 91.
En el caso concreto, se encuentra acreditado que mediante el Oficio No. S-2022- 203357 del 9 de junio de 2022, la Secretaría de Educación Distrital realizó la liquidación de las cesantías de la señora María Dolores Cáceres Cadena, definiendo de manera directa su situación jurídica particular en relación con dicha prestación. Contra esta decisión, la demandante interpuso oportunamente recurso de reposición y en subsidio el de apelación el 16 de junio de 2022, activando así los mecanismos de impugnación en sede administrativa previstos en la Ley 1437 de 2011. 92.
En respuesta a dichos recursos, la entidad profirió el Oficio No. S-2022-223989 del 30 de junio de 2022, notificado el 7 de julio del mismo año por correo electrónico, mediante el cual resolvió de fondo la inconformidad planteada, reiterando los fundamentos jurídicos y técnicos de la liquidación efectuada. En este sentido, contrario a lo afirmado por el apoderado de la parte demandante, dicho oficio no constituye una simple respuesta a un derecho de petición, sino que corresponde a la decisión que resolvió el recurso interpuesto, en los términos del artículo 80 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual la administración debe proferir una decisión motivada que resuelva todas las cuestiones planteadas con ocasión del recurso. 93.
Así las cosas, el Oficio No. S-2022-223989 del 30 de junio de 2022 reúne las características propias de un acto administrativo definitivo, en los términos del artículo 43 ibidem, en tanto resolvió de manera directa el fondo del asunto al decidir la controversia sobre la liquidación de las cesantías, agotando la actuación administrativa e impidiendo su continuación. En consecuencia, este acto, junto con el acto inicial del 9 de junio de 2022, constituía el verdadero objeto de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 94.
No obstante, la demandante optó por no controvertir dichos actos en la oportunidad legal correspondiente y, en su lugar, presentó una nueva petición el 7 de julio de 2022, con la cual pretendió reabrir el debate ya decidido por la administración. Esta actuación no tiene la virtualidad de revivir los términos para demandar, ni de generar un nuevo acto administrativo susceptible de control judicial, en la medida en que la administración ya había definido de fondo la situación jurídica mediante un acto definitivo debidamente notificado. _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 95.
En ese contexto, los actos administrativos posteriores, esto es, los identificados con los números S-2022-274712 del 23 de agosto de 2022 y S-2022-233375 del 13 de octubre de 2022, no constituyen actos definitivos autónomos, sino meras reiteraciones o respuestas a solicitudes posteriores, razón por la cual no podían ser válidamente demandados como si se tratara de decisiones nuevas que reabrieran el término de caducidad.
Admitir lo contrario implicaría desconocer el carácter preclusivo de los términos procesales y permitir su indebida extensión. 96. En consecuencia, la Sala concluye que en el presente caso se configuró la inepta demanda, por cuanto la parte actora omitió demandar los actos administrativos definitivos que definieron su situación jurídica particular, esto es, los oficios del 9 y 30 de junio de 2022, e intentó, a través de actuaciones posteriores, revivir términos ya vencidos.
Acorde con lo analizado, concluye la Sala que la controversia planteada ya fue estudiada y definida por el tribunal enjuiciado, sin que sea permitido reabrir el debate ya zanjado por el juez natural, so pretexto de la interpretación realizada por la accionante, con relación a las características y formalidades que revisten a los actos administrativos y de dicho modo determinar cuáles de ellos son o no de carácter definitivo, y por ende, susceptibles de control judicial ante esta jurisdicción. Por tanto, se hace notorio que la tutelante busca imponer su criterio, el cual estima más acertado, sobre el del operador judicial, lo cual revela un desconcierto respecto al sentido de la decisión. En este orden, y pese a que la señora María Dolores intentó direccionar sus alegatos a la constitución de un defecto sustantivo en la sentencia que se cuestiona, lo cierto es que a través del presente mecanismo la accionante pretende obtener una interpretación más favorable a sus pretensiones, y que se realice un ejercicio hermenéutico respecto a la aplicación de los artículos 43, 74, 75, 76, 80 y 163 del C.P.A.C.A., controversia que en principio es competencia del juez contencioso.
En línea con lo expuesto, se resalta que la administración de justicia garantiza que los funcionarios judiciales gocen de autonomía e independencia en sus decisiones, circunstancia por la que, en principio, no es procedente reprochar las mismas vía acción de tutela, máxime cuando se avizora, como en el presente caso, que el debate trazado por la accionante busca mutar el amparo constitucional en una instancia adicional.
En cuanto al defecto fáctico alegado por la tutelante al considerar que la autoridad judicial accionada efectuó una errónea valoración del memorando interno I-2026- 40028 del 30 de marzo de 2026 y del correo electrónico del 7 de julio de 2022, advierte la Sala que dicha aseveración no cuenta con la carga argumentativa necesaria para probar su configuración, pues pese a haberse identificado la prueba que de manera presunta se examinó de manera irracional, ha de resaltarse que la valoración de los medios de prueba, es un ejercicio intelectual en el que el director del proceso, aplicando las reglas de la sana crítica y las máximas de la experiencia, determina el valor que asigna a cada uno de estos.
Lo cual, se encuentra cobijado _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la independencia y autonomía que gozan las autoridades judiciales, por lo que, salvo en casos excepcionalísimos16, no es viable su reproche en esta instancia judicial.
De otro lado, y en lo que respecta al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y violación del principio de congruencia, alegado por la tutelante, por considerar que, al haberse declarado oficiosamente probada una excepción no propuesta por las partes, sobre cuestiones no comprendidas en el recurso de apelación, se contravinieron las disposiciones previstas en los artículos 281 y 328 del C.G.P, a juicio de esta Colegiatura dicho reparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que, conforme al criterio reiterado de la Sala, los argumentos expuestos por la accionante se enmarcan en la causal 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuyo análisis debe ser abordado por el juez natural a través del recurso extraordinario de revisión, que a la letra establece: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Por su parte, el artículo 251 ibídem, en cuanto a la oportunidad para interponer el citado recurso estipula: Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. […] Por consiguiente, la acción de tutela no puede sustituir los mecanismos de defensa con los que la parte demandante cuenta pueda reclamar la protección de sus derechos fundamentales, dada la naturaleza excepcional y subsidiaria de este medio constitucional. 16 El defecto fáctico, en su dimensión positiva, puede acreditarse en dos escenarios.
Primero, respecto de aquellas pruebas que pueden ser valoradas de manera libre y amplia, el funcionario judicial incurre en tal defecto cuando actúa contra la razonabilidad. Caso en el que (i) no respeta las reglas de la lógica deóntica al establecer la premisa fáctica, (ii) resuelve la controversia acudiendo a su propio capricho, (iii) no valora íntegramente el acervo, o (iv) funda su convencimiento en pruebas impertinentes, inconducentes o ilícitas.
Segundo, si el legislador establece que del elemento probatorio p debe seguirse q, incurre en un defecto fáctico si concluye algo distinto sin ofrecer una justificación para ello (v. gr. la probada falsedad del documento). En cualquiera de los dos eventos antedichos, el juez desconoce el derecho al debido proceso de las partes y, en consecuencia, vía tutela, la decisión podrá dejarse sin efectos. _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, y pese a que la accionante es reiterativa en señalar que con ocasión a la firmeza de la sentencia de segunda instancia se produce un perjuicio inminente, grave, urgente e irremediable, que justifica la procedencia material del presente asunto en la medida que, la consecuencia de lo anterior es que el proceso quede archivado sin posibilidad de reabrirse, alegando a su vez, su condición de pensionada y calidad de adulto mayor que la imposibilita a reincorporarse al mercado laboral activo; lo cierto es que en el sub judice no se encuentra demostrado el perjuicio irremediable que se alega.
Lo anterior, por cuanto del acervo probatorio no es posible establecer que la actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus garantías constitucionales. En este orden, la Sala concluye que la discusión planteada en el presente mecanismo no superó los presupuestos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, pues como se indicó, la accionante pretende que el juez de tutela realice un nuevo estudio de los planteamientos ya examinados en el proceso ordinario adelantado, pretendiendo que se adopte una decisión diferente a la ya analizada por el juez natural, además de no haber agotado los mecanismos que tenía a su alcance para debatir lo cuestionado, por lo que se impone declarar la improcedencia de la presente acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por la señora María Dolores Cáceres Cadena contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por no satisfacer los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no se impugna esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente _______________________________________________________________ Demandante: María Dolores Cáceres Cadena Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2026-03565-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx