Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ: GERMAN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: Nulidad y restablecimiento del derecho RADICACIÓN: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) ACTOR: Ana Imelda Triviño Lopera DEMANDADO: Nación – Ministerio de Defensa Nacional APELACIÓN AUTO Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Ana Imelda Triviño Lopera1 contra el auto proferido en audiencia inicial del 25 de octubre de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, que declaró probada la excepción de prescripción alegada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el demandante contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional2.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Ana Imelda Triviño Lopera solicitó la nulidad del oficio No. 20142120278871/MDN-CGFM-JEMC-SEMCA-SEPER-APRES 1-9 del 15 de octubre de 2014, proferida por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional el actor pidió «el pago efectivo (…) del monto total asignado legalmente de la parte de salario (30%), al igual que se le reliquiden las prestaciones sociales sobre dicho porcentaje, el saldo restante de cesantías 30%, todo ello, desde el 1 de julio de 1993 a 15 de julio de 2008 inclusive»3. 1 Folios 246 obrante en medio magnético. 2 Folios 243 a 245 del expediente. 3 Folio 2 a 5 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera 1. Hechos Del expediente se resaltan los siguientes hechos: 1. La señora Ana Imelda Triviño Lopera se desempeñó como Juez 106 de Instrucción Penal Militar desde el 14 de septiembre de 19874. 2. Licencia renunciable a Sueldo desde el 15 de julio a 14 de septiembre de 1992. 3.
Auditora Auxiliar 71 de Guerra Principal de Comando General de las Fuerzas Militares: con fecha de posesión del 30 de septiembre de 1994. 4. Magistrada del Tribunal Superior Militar: Nombrada mediante Decreto No. 2479 del 7 de octubre de 1997 (sala 1ª) posesionándose mediante Acta No. 539 del 31 de octubre de 1997. Nombrada mediante Decreto No. 1256 del 7 de julio de 1998(sala1ª) posesionándose mediante Acta No. 554 del 15 de julio de 1998.
Incorporado mediante Resolución No. 1217 del 12 de agosto de 2000, Acta de Posesión No. 614 del 14 de agosto de 2000. Incorporada mediante Resolución No. 140 del 19 de febrero de 2002. Prórroga mediante Resolución No. 0627 del 14 de julio de 2003 (sala1ª) posesionándose mediante Acta No. 045-03 del 18 de julio de 2003, hasta su termino de periodo legal como Magistrado de 5 años el 17 de julio de 2008 2.
Con ocasión de la Ley 4ª de 1992 y de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional que la reglamentaron, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional liquidó y pagó al actor la prima especial prevista en el artículo 14 ibídem, entre los años 1993 hasta 2007, en el sentido de que el 30% de la asignación básica mensual constituía la prima misma. 3.
Mediante sentencia del 29 de abril de 2012, dictada dentro del proceso radicado bajo el número 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07), la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de los artículos de los decretos que 4 Folio 22 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera reglamentaron la prima especial reconocida en la Ley 4ª de 1992, y que la incluyeron como el 30% de la asignación básica mensual. 4.
Como consecuencia de ello, el 22 de agosto de 2014, la demandante presentó derecho de petición ante la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, en el que solicitó la reliquidación y pago de lo descontado del salario básico por concepto de prima especial y el reajuste de ésta última. 5. A través de la Resolución No. 20142120278871/MDN-CGFM-JEMC-SEMCA- SEPER-APRES 1-9 del 15 de octubre de 2014, la autoridad demandada denegó la petición del actor debido a que el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4 de 1992 expide cada año del Decreto Anual de Sueldos mediante el cual ha establecido el pago de salarios del personal civil de la planta de empleados públicos del sector defensa. 6.
A título de Nulidad y Restablecimiento del Derecho la demandante solicito condenar a la Nación - Ministerio de Defensa, a reconocer y pagar a la señora Ana Imelda Triviño Lopera, el 30% del Salario Básico, para efectos de cuantificar la prima especial que debía ser adicionada al salario básico, a partir del 1 de enero de 1993 hasta el 15 de julio de 2008.
En virtud de la sentencia de fecha de 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda Exp. 11001-03-25- 000-2007-00087-00 NI 1686- 07, que decretó la nulidad de algunos artículos de los decretos que creó la prima especial que, en vez de adicionar, le restaba el 30% para el cálculo de las prestaciones sociales. 2.
La demanda y sus pretensiones El demandante solicitó la nulidad de la Resolución No. 20142120278871/MDN- CGFM-JEMC-SEMCA-SEPER-APRES 1-9 del 1 de julio de 2014, proferida por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional. A título de restablecimiento del derecho, solicitó «el pago efectivo (…) del monto total asignado legalmente de la parte de salario (30%), al igual que se le Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera reliquiden las prestaciones sociales sobre dicho porcentaje, el saldo restante de cesantías 30%, todo ello, desde el año 1993 a 2008 inclusive»5.
Asimismo, el actor pidió que se «incluya el valor de los saldos dejados de cancelar durante los años descritos (…), más los que se sigan generando hasta la fecha en que se produzca acuerdo conciliatorio definitivo, así como, el pago de proporcional adicional de las prestaciones sociales correspondientes, a vacaciones, prima de vacaciones, primas de servicios, prima de navidad; aporte a cesantías, y pensión, sobre la base del 100% del salario, con reconocimiento de todos los intereses corrientes y moratorios que se hayan causado, a partir de la fecha en que se han causado sin pago de los mismos»6.
En concreto, la parte actora adujo que el espíritu de la Ley 4ª de 1992, fue el de incrementar en un 30% los ingresos percibidos por determinados funcionarios públicos, mediante la creación de la prima especial de servicios con carácter salarial. Que, en ese sentido, los decretos que reglamentaron dicha norma realizaron una interpretación equivocada de la ley, puesto que le asignaron al 30% de la asignación básica mensual la calidad de prima, lo que disminuyó los ingresos percibidos. 3.
Trámite procesal 3.1. La demanda se radicó el 8 de mayo de 20157 y su conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. No obstante, el 10 de agosto de 20158, los magistrados del tribunal se declararon impedidos para tramitar el asunto, con fundamento el artículo 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del numeral 1 del artículo 150 del Código General del Proceso. 5 Folio 149 del expediente. 6 Folio 149 a 150 del expediente. 7 Folio 149 a 170 del expediente. 8 Folios 173 a 176 del expediente.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera 3.2. Mediante auto del 24 de junio de 20219, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado y, el 6 de septiembre de 202110, se realizó el respectivo sorteo de conjueces. 3.3. En providencia del 30 de mayo de 201911, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar en calidad de demandado a la Nación – Rama judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; y al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que intervinieran en el proceso. 3.4.
La notificación se efectuó el 27 de junio de 2019 y, mediante escrito presentado el 16 de septiembre de 2019, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional contestó la demanda. 3.4.1. En síntesis, la autoridad demandada indicó que las sentencias proferidas en virtud del ejercicio del control de constitucionalidad —como las dictadas en los procesos de nulidad— producen efectos hacia el futuro.
Que, en ese sentido, los efectos de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos expedidos entre 1993 y 2007, que reglamentaron la prima especial de servicios de la Ley 4ª de 1992, sólo empezaron a producirse hasta cuando ésta cobró ejecutoria, esto es, el 22 de julio de 2014. Que, por lo anterior, no había lugar a acceder a las pretensiones del actor con fundamento en dicha sentencia, puesto que lo pedido comprendía un periodo de tiempo previo a la sentencia y que sus efectos no eran retroactivos.
Que, así las cosas, la actuación de la autoridad demandada se había ajustado a la legislación aplicable para cada vigencia, debido a que había pagado la prima especial al actor, de conformidad con lo establecido en los mencionados decretos, que indicaron que el 30% de la asignación básica mensual constituía dicha prestación y que ésta no tenía carácter salarial.
Finalmente, la autoridad propuso las excepciones de ausencia de causa pretendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, legalidad de los actos acusados y prescripción trienal. 9 Folios 242 a 253 del expediente. 10 Folio 254 del expediente. 11 Folio 220 a 221 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera 3.5.
El 20 de septiembre de 201912 se corrió traslado de las excepciones propuestas y el 16 de octubre de 202113, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca advierte que en el proceso de referencia se encuentran vencidos los términos del traslado de la demanda previstos en el artículo 199 de la ley 1437 de 2011, modificado por el articulo 612 del Código General del Proceso, se hace necesario señalar la fecha para la continuación de la audiencia inicial, de que trata el articulo 180 del CPACA. 4.
La decisión recurrida El 25 de octubre de 201914, la Sala Transitoria – Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca celebró audiencia inicial dentro del proceso de la referencia y, luego de verificar la asistencia de las partes y abordar el saneamiento del proceso, se pronunció sobre las excepciones previas propuestas por la autoridad demandada, en el sentido de declarar probada la de prescripción trienal.
En concreto, el a quo adujo que de conformidad con el Decreto 1848 de 1969, las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968, prescriben en 3 años contados a partir de que la obligación se hace exigible y, que dicho término de prescripción puede interrumpirse por un lapso igual con el simple reclamo escrito que sobre el derecho alegado se haga a la administración. Asimismo, que si bien actor contó con un lapso de 3 años para reclamar su derecho, contados a partir de que éste se hizo exigible, la respectiva reclamación ante la Nación – Ministerio de Defensa Nacional se presentó sólo hasta el 24 de agosto de 2014, aun cuando de los hechos de la demanda se desprendió que el demandante laboró hasta el año 2008, es decir, que se dejó transcurrir más de 3 años para presentar el reclamo escrito ante la autoridad, por lo que operó el fenómeno de prescripción. 5.
El recurso de apelación 12 Folio 238 del expediente. 13 Folios 240 a 241 del expediente. 14 Folios 243 a 245 del expediente. Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera El demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión tomada en audiencia y solicitó que ésta fuera revocada.
A juicio del actor, no había lugar a declarar la prescripción, debido a que el término de 3 años previsto para el efecto debe contabilizarse a partir de la ejecutoria de la sentencia aludida en la demanda, es decir, desde el 29 de abril de 2014. Además, aclaró que desempeñó el cargo de Magistrada hasta el año 200815. CONSIDERACIONES 1.
Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se configuró el fenómeno procesal de prescripción, como lo adujo la Sala de Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial celebrada el 25 de octubre de 2019, o si, en los términos del demandante, no había lugar a su declaratoria. 2.
Prescripción de las acciones laborales ejercidas por servidores públicos En materia de acciones laborales ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen, respectivamente:
ARTÍCULO 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.
ARTÍCULO 102. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 15 Visible a Folio 246, Recurso obrante en medio magnético.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera En síntesis, dichas normas prevén un término de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado, para que éste sea ejercido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por el empleado o trabajador correspondiente, so pena de que opere el fenómeno procesal de prescripción. Asimismo, las mencionadas normas establecen que tal término puede ser interrumpido, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Así las cosas, para analizar la prescripción debe tenerse en cuenta: (i) que el presupuesto principal de esta es la exigibilidad del derecho porque ese es el momento a partir del que se empieza a contar el termino de 3 años para que se tenga por configurada y, (ii) que el reconocimiento del derecho no debe exceder lo comprendido durante los 3 años anteriores a la interrupción o reclamo escrito del trabajador.
Ahora, particularmente sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones que se han efectuado respecto al momento a partir del que debe iniciar el conteo del término de 3 años, por cuanto no hay claridad respecto de cuándo se hace exigible el derecho. Lo anterior, debido a que si bien este se causó y fue exigible con la vigencia de la norma que creó la prima especial y, en adelante, con los actos administrativos que la liquidaron a cada beneficiario bajo los parámetros que fijó el Gobierno Nacional a través de decretos reglamentarios anuales; lo cierto es que tales decretos —expedidos entre los años 1993 y 2007-—, fueron anulados —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente (…) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de la prestación. Por su parte, la Sala es del criterio de que la exigibilidad del derecho al pago de la prima especial se generó con la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 y del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993, debido a que desde la expedición de la mencionada ley, los beneficiarios de la prestación tuvieron conocimiento de los términos en que esta fue fijada por el Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera legislador y, por lo tanto, pudieron exigir su reconocimiento y pago justo en la forma en que lo consagró la ley marco.
Lo anterior, La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL16 y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, sentencia de 2 de septiembre de 2019, Conjuez Ponente Dra. CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp.
No. 41001-23-33-000-2016-00041-02 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4. Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta y que la prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. Así, desde la expedición del primer decreto reglamentario que interpretó indebidamente la ley y de los posteriores que reiteraron lo allí previsto, tales servidores pudieron manifestar su inconformidad ante la autoridad competente de reconocer la prestación y ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que: (i) el derecho a la prima especial se creó desde el principio como un porcentaje adicional al salario y, (ii) no existía una norma que se los impidiera.
En ese sentido, la exigibilidad del derecho al pago de la prima especial de servicios creada por la Ley 4ª de 1992 se ocasionó con la entrada en vigencia de la misma norma y del Decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, desde el 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993. 3. Caso concreto En el asunto sub examine, se advierte que en certificado expedido por la Dirección Ejecutiva de la Justicia Penal Militar, obra prueba que acredita el momento a partir del cual la señora Ana Imelda Triviño Lopera se desempeñó como juez 106 de Instrucción Militar y Magistrada del Tribunal Superior Militar.
No obstante, de la lectura que se hace de la contestación de la demanda se puede determinar que la actora se vinculó al Ministerio de Defensa en tal calidad y que se le aplicó el régimen salarial y prestacional individual que rige para los servidores de la misma. Radicado: 25000-23-42-000-2015-02315-02 (1294-2020) Demandante: Ana Imelda Triviño Lopera Ahora, la Sala encuentra que en el expediente sí se está demostrado que la demandante: (i) ejerció el cargo de juez 106 de Instrucción Penal Militar y Magistrada del Tribunal Superior Militar17, (ii) presentó el respectivo reclamo de su derecho ante la secretaria general del Ministerio de Defensa Nacional el 22 de agosto de 201418, (ii) interpuso la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la autoridad demandada el 8 de mayo de 2015.
Siendo así, se colige que, como lo adujo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se configuró el fenómeno procesal de la prescripción trienal. Por las razones expuestas, se RESUELVE Confirmar el auto proferido por la Sala Transitoria - Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la audiencia inicial celebrada el 25 de octubre de 2019, mediante el que se declaró probada la excepción de prescripción trienal dentro del proceso de la referencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente GERMAN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez Ponente AUSENTE CON EXCUSA Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA 17Visible a folio 22 del expediente. 18 Folio 17 del expediente.