Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2020-01349-01 (2383-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ─UGPP─ Demandado: Antonio Vásquez Rojas y Miriam Valencia de Vásquez (sustituta procesal) Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó el decreto de la medida cautelar.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 6 de mayo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por medio del cual se negó la solicitud de suspensión provisional del acto demandado.

ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social —UGPP— solicitó la suspensión provisional de la Resolución Nro. UGM 024731 del 10 de enero de 2012, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social ─CAJANAL─ reconoció y ordenó el pago, a favor del señor Antonio Vásquez Rojas, de una pensión mensual de vejez en cuantía de $501.846.25, efectiva a partir del 28 de enero de 1998 y condicionada a que el peticionario demostrara el retiro definitivo del servicio.

La medida cautelar se sustentó en que el actuar administrativo de CAJANAL fue violatorio de los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, igualdad y progresividad. Que en el reconocimiento pensional se incluyó el IBL pensional más alto que devengó el demandado en su último año de servicios y que, por ello, se desconoció lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, mediante auto del 6 de mayo de 2025, negó el decreto de la medida cautelar. Indicó que el cargo indicado por la entidad Radicado: 76001-23-33-000-2020-01349-01 (2383-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 demandante se trata de una cuestión que comporta un análisis propio del fondo del asunto y producto del debate probatorio que se surta en el proceso, porque es necesario estudiar el expediente administrativo del demandado respecto los tiempos de servicio por él prestados y el salario devengado durante los últimos 10 años y hasta el momento en que se retiró del servicio.

EL RECURSO DE REPOSICIÓN Y EN SUBSIDIO EL DE APELACIÓN La entidad demandante argumentó que el señor Antonio Vásquez Rojas (q.e.p.d) cumplía con los requisitos de exigibilidad para tener el beneficio del régimen de transición, pero que la liquidación del derecho pensional debió realizarse con el 75% del promedio de los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicio, de conformidad con la Ley 100 de 1993.

Que como al demandado se le reconoció el derecho pensional con un IBL incorrecto, era claro que las resoluciones que adoptaron esa forma de liquidación son contrarias a derecho, pues con su expedición se generó una vulneración de las disposiciones legales que regulan la pensión de vejez. Manifestó que era evidente la falsa motivación del acto administrativo atacado, en el entendido que sigue produciendo efectos jurídicos y, por esa razón, debe decretarse su suspensión provisional.

Que mientras no se declare su nulidad puede generarse un perjuicio irremediable, porque los recursos previstos por la UGPP para el reconocimiento pensional no pueden verse afectados por la implementación contraria a la norma sobre el ingreso base de liquidación. La decisión del recurso de reposición El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca decidió no reponer la providencia del 6 de mayo de 2025.

Consideró que, acorde con el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, los argumentos expuestos por el recurrente no eran suficientes en cuanto a la convicción que se requiere para acceder a la suspensión provisional del acto administrativo acusado en una etapa previa a la que decide el fondo del asunto. Que para determinar si el monto de la pensión de vejez de la cual es beneficiario el demandado se liquidó sobre una base mayor a la que considera la entidad demandante, es necesario el análisis de los aportes efectuados al sistema de seguridad social.

Y que aun cuando la UGPP manifestó que de no accederse a la cautela solicitada se incurriría en un perjuicio en su contra, lo cierto era que no allegó los elementos probatorios mínimos que demostraran tal afirmación. CONSIDERACIONES La Sala deberá determinar si se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional.

Marco normativo aplicable a las medidas cautelares El artículo 229 del CPACA regula la procedencia de las medidas cautelares así: Radicado: 76001-23-33-000-2020-01349-01 (2383-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 «ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES.

En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.

PARÁGRAFO. Las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio». El artículo 230 de la misma norma indicó que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda y las excepciones ─si se contestó la demanda─, esto es, con el objeto del litigio, y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. Por su parte, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.

En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «[…] procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional comporta un juicio de legalidad previo, mas no definitivo, del acto administrativo demandado, porque para su prosperidad es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud.

Posición de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre el tema A través de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016, la Corte Constitucional estableció, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, que el ingreso base de liquidación ─IBL─ era el dispuesto en la Ley 100 de 1993, al considerar que el régimen de transición solo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero que el IBL se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 y sus decretos reglamentarios.

Esa situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año; mientras que la Corte Constitucional indicó que el IBL estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.

Radicado: 76001-23-33-000-2020-01349-01 (2383-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Ante esa disparidad de criterios entre lo establecido por la Corte Constitucional y lo que venía señalando el Consejo de Estado, con respecto a la interpretación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dentro del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, la Sala Plena del Consejo de Estado fijó como regla jurisprudencial, a través de la Sentencia de Unificación proferida el 28 de agosto de 2018 dentro del expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01, que el IBL del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellos beneficiarios que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

Del mismo modo, la Sala Plena del Consejo de Estado, a través de la sentencia proferida el 11 de junio de 2020 dentro del expediente 15001-23-33-000-2016- 00630-01, unificó jurisprudencia frente al régimen de transición de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público consagrado en el Decreto 546 de 1971, en el sentido de establecer que solo se mantiene del régimen anterior especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público, la edad, el tiempo de servicios y el monto de la prestación, pero no el IBL.

Así lo indicó: «4. Reglas de unificación De lo expuesto anteriormente se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 4.1. El funcionario o empleado de la Rama Jurisdiccional o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión de jubilación, siempre que se acrediten los siguientes presupuestos: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si es hombre, 35 años de edad si es mujer o, b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento de la edad de 50 años si es mujer, o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971;1 c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. iii) Por tanto, esa pensión se le debe reconocer con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer, de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo debieron ser exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%, e) el ingreso base de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso, es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, si faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) El promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) El cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y con los factores de liquidación contemplados por Radicado: 76001-23-33-000-2020-01349-01 (2383-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;2 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público, siempre que respecto de ellos se hubieren realizado las cotizaciones respectivas» (negrillas originales).

Esta sentencia del Consejo de Estado también fue clara en señalar que a ese tipo de precedentes se les ha dado aplicación en forma retrospectiva y vinculante a asuntos pendientes de solución tanto en vía administrativa, como en vía judicial a través de acciones ordinarias, y que no tiene efectos respecto de asuntos frente a los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Además, expresó que no puede entenderse que por virtud de la sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.

Resolución del caso concreto Se considera necesario traer a colación los siguientes hechos, con el fin de verificar si el acto administrativo acusado debe suspenderse de manera provisional, en tanto habría determinado la mesada pensional del señor Antonio Vásquez Rojas tomando en cuenta un ingreso base de liquidación incorrecto: -El señor Antonio Vásquez Rojas nació el 28 de enero de 1943. -Mediante Resolución Nro.

UGM 024731 del 10 de enero de 2012, la Caja Nacional de Previsión Social ─CAJANAL─ reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual de vejez en cuantía de $501.846.25, efectiva a partir del 28 de enero de 1998 y condicionada a que el peticionario demostrara el retiro definitivo del servicio, y cuya liquidación se haría con el 75% del promedio de lo devengado en el último año, conforme con lo preceptuado por el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. -Luego, con la Resolución Nro. 019522 del 29 de abril de 2013, la UGPP modificó el anterior acto administrativo y dispuso que los efectos fiscales del reconocimiento pensional serían a partir del 11 de septiembre de 2003. -La anterior resolución se declaró nula en fallo del 10 de febrero de 2015, proferido por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, el cual confirmó el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca en sentencia del 13 de diciembre de 2019.

En ese sentido, se declaró que la Resolución Nro. UGM 024731 del 10 de enero de Radicado: 76001-23-33-000-2020-01349-01 (2383-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2012, por medio de la cual se reconoció y ordenó a favor del demandado la pensión de vejez, efectiva a partir del 28 de enero de 1998, recobraba todos sus efectos legales y goza de presunción de legalidad.

De la información que antecede, no se cuestiona que el señor Antonio Vásquez Rojas fue beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual su derecho pensional está regido por el Decreto 546 de 1971, cuyo artículo 6 establecía que los servidores de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público tendrían derecho, al llegar a 55 o 50 años ─tratándose de hombres y mujeres, respectivamente─ y cumplir 20 años de servicio ─continuos o discontinuos─, a una pensión de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de labores.

No obstante, mediante Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-021-201 del 11 de junio de 2020, la Sección Segunda de esta Corporación determinó que el ingreso base de liquidación para quienes se pensionen conforme al Decreto 546 de 1971 es el señalado en los artículos 21 y 36 (inciso 3°) de la Ley 100 de 1993, según el caso, pauta que resulta vinculante «[…] (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada» (negrillas originales). Así las cosas, en este momento primigenio del proceso, la Sala estima que no es posible establecer si las reglas de unificación señaladas en la Sentencia CE-SUJ- S2-021-201 del 11 de junio de 2020 son aplicables al presente asunto o no, máxime cuando el acto administrativo que efectuó el reconocimiento pensional con el ingreso base de liquidación del anterior régimen ─Resolución Nro.

UGM 024731 del 10 de enero de 2012─ fue expedido antes de que se profiriera la citada providencia de unificación. En ese orden, tal cuestión tendrá que decidirse en el fallo que resuelva de fondo la controversia, donde deberá determinarse si existió ilegalidad en la forma como fue reconocido el derecho pensional al entonces demandado.

Y, en consecuencia, la Sala comparte la decisión de primera instancia de no acceder al decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que confirmará el auto del 6 de mayo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, por las razones que preceden. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero. CONFIRMAR el auto del 6 de mayo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que negó el decreto de la medida cautelar.

Segundo. Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI y, una Radicado: 76001-23-33-000-2020-01349-01 (2383-2025) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente