CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 680012333000201900299-01 Demandante: Gustavo Villamizar Motta Demandada: Área Metropolitana de Bucaramanga Asunto: Resuelve un recurso de apelación AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Área Metropolitana de Bucaramanga1 contra el auto de 10 de octubre de 20192, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 29 de diciembre de 20143, expedido por la Junta del Área Metropolitana de Bucaramanga.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Atendiendo lo dispuesto en el artículo 3.º de la Ley 1625 de 29 de abril de 2013, “[…] Las Áreas Metropolitanas están dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal especial. […]”. 2 Cfr. Folios 82 y 83 del cuaderno núm. 1 del expediente. 3 “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE DA APLICACIÓN AL LITERAL J) DEL ARTÍCULO 7.º Y AL LITERAL D) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 1625 DE 2013 […]” 2 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Gustavo Villamizar Motta, en adelante la parte demandante, presentó demanda4 contra el Área Metropolitana de Bucaramanga, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad5, para que se declare la nulidad del Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 29 de diciembre de 2014, expedido por la Junta del Área Metropolitana de Bucaramanga.

Solicitud de medida cautelar 2. La parte demandante solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, así: 3. Estableció, mediante un cuadro, cada defecto del acto acusado en comparación con las siguientes normas: i) el literal j) del artículo 7.º de la Ley 1625 de 29 de abril de 20136; y ii) los artículos 44, 55 y 66 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 19937. 4.

Expresó que el acto acusado se fundamentó en el Acuerdo núm. 016 de 31 de agosto de 20128 que se anuló mediante sentencia de 21 de junio de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 5. Destacó que el acto acusado también se fundamentó en la Ley 1625, norma que tiene como sustento la Ley 99, normativa que le da competencia a las Áreas Metropolitanas en materia ambiental siempre que su población urbana sea 4 En nombre propio. 5 Previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 6 “[…] Por la cual se deroga la Ley Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas […]”. 7 “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones […]”. 8 “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE CONSTITUYE, ORGANIZA Y REGLAMENTA LA AUTORIDAD AMBIENTAL METROPOLITANA, Y SE APRUEBA LA ESTRUCTURA, FUNCIONES Y ASIGNACIONES SALARIALES PARA SU FUNCIONAMIENTO […]”. 3 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 igual o superior a un millón de habitantes, requisito incumplido que sirvió para declarar la nulidad del Acuerdo núm. 016 de 2012. 6.

Insistió que las Áreas Metropolitanas tienen competencia en materia ambiental siempre que su población urbana sea igual o superior a un millón de habitantes atendiendo el censo poblacional que se realizó el 15 de octubre de 1985, sin que bajo ningún aspecto se puedan tener en cuenta proyecciones, índices, variaciones o tasas de crecimiento exponencial de la población censada. 7.

Calificó como inaceptable, ilegal e inconstitucional que la parte demandada, en el acto acusado, manifestara que continuaba ejerciendo sus facultades ambientales en el Área Metropolitana de Bucaramanga; lo anterior, porque desconoció que el literal j) del artículo 7.º de la Ley 1625 dispone que las Áreas Metropolitanas ejercen las funciones y competencias de autoridad ambiental en los términos dispuestos en la Ley 99 que, resaltó, exige un número mínimo de habitantes para que se active la competencia. Providencia objeto del recurso de apelación 8.

El Tribunal Administrativo de Santander mediante auto de 10 de octubre de 2019 decretó la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, en los siguientes términos: “[…] DECRETAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del ACUERDO METROPOLITANO No. 031 DE DICIEMBRE DE 2014, proferido por la Junta del Área Metropolitana de Bucaramanga […]”. 9.

El a quo manifestó que el literal j) del artículo 7.º de la Ley 1625 fijó como facultad de las Áreas Metropolitanas la de ejercer las funciones y competencias de autoridad ambiental en su perímetro urbano en los términos dispuestos en la Ley 99 que, a su vez establece en el artículo 55, que las Áreas Metropolitanas, con población igual o superior a un millón de habitantes, tienen competencia, dentro de su perímetro urbano, “[…] para el otorgamiento de licencias 4 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente […]”9. 10.

Aludió a la sentencia de 16 de noviembre de 2016, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con el fin de indicar que, para que el Área Metropolitana de Bucaramanga pudiera asumir las funciones ambientales previstas en la ley debía tener una población urbana superior a un millón de habitantes, siendo necesario atender la información del censo de 1985 por ser el único adoptado mediante una ley y en el cual se determinó que el Área Metropolitana de Bucaramanga tenía una población de 553.208 habitantes. 11.

Destacó que, en consecuencia, la parte demandada carecía de competencia para expedir el acto acusado y, por tanto, se debía conceder la medida cautelar solicitada. Recurso de apelación y sus fundamentos 12. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra el auto de 10 de octubre de 201910, en los siguientes términos: Falta de competencia del Tribunal Administrativo de Santander 13.

La parte demandada señaló que el Secretario Jurídico del Municipio de Girón, Santander, expresó que en el Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014, expedido por el Área Metropolitana de Bucaramanga, se reproducía el contenido del Acuerdo núm. 016 de 2012, acto administrativo que se declaró nulo por el Consejo de Estado mediante sentencia de 21 de junio de 2018, proferida dentro del expediente 680012333000201200213-0211; por lo tanto, en aplicación del artículo 239 de la Ley 1437, sobre procedimiento en caso de reproducción del acto, lo envió a la Sección Primera del Consejo de Estado para que se pronunciara respecto de su legalidad. 9 Cfr. Folio 83 del cuaderno núm. 1 del expediente. 10 Cfr. Folios 84 a 91 del cuaderno núm. 1 del expediente. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 21 de junio de 2018;

C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 68001-23-33-000-2012-00213-02. 5 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 14. Indicó que el funcionario citado supra solicitó “[…] la suspensión provisional del reseñado acto administrativo […]”12. 15. Sostuvo que la solicitud de nulidad del Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014, por reproducción del Acuerdo núm. 016 de 2012, se tramita dentro del expediente con el número único de radicado 680012333000201200213-02. 16.

Aseguró que, con ocasión de lo anterior, en el presente proceso propuso la excepción de pleito pendiente, la que desconoció el a quo al momento de proferir el auto apelado. 17. Insistió en que, en la demanda citada supra, el Secretario Jurídico del Municipio de Girón adujo como causal de nulidad la reproducción del Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012, acto que se anuló por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; en consecuencia, la autoridad competente para pronunciarse sobre la legalidad del acto acusado, en los términos del artículo 239 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113, “[…] es el H. Consejo de Estado, al interior del trámite de reproducción del Acuerdo No. 031 de 2014 […]”14.

Desconocimiento de los argumentos expuestos en el memorial por medio del cual se descorrió el traslado de la solicitud de medida cautelar 18. Reiteró que el Tribunal Administrativo de Santander no tuvo en cuenta los argumentos que la parte demandada expuso en relación con la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto; por tanto, la providencia objeto de la apelación carece de motivación. 19.

Señaló que el a quo decretó la medida cautelar incurriendo en prejuzgamiento y en contravía de la finalidad del régimen de medidas cautelares. 12 Cfr. Folio 85 del cuaderno núm. 1 del expediente. 13 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 14 Cfr. Folio 86 del cuaderno núm. 1 del expediente. 6 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 20.

Destacó que mediante el acto acusado se: i) autorizó al Director del Área Metropolitana de Bucaramanga para que, en un plazo no mayor a 12 meses, expidiera el Plan Metropolitano para la Protección de los Recursos Naturales y Defensa del Ambiente; y ii) destinaron los recursos de la sobretasa ambiental metropolitana para que la autoridad ambiental rural culminará los proyectos en ejecución; entonces, la integralidad a la que se refiere el acto acusado, es que para su fecha de expedición, la parte demandada ejercía competencias ambientales gradualmente en los términos del artículo 7.º del Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012 porque para el año 2014 no se había anulado. 21.

Manifestó que el acto acusado no estructuró ni creó la relación jurídica en que se edifica la competencia ambiental que a la fecha ejerce la parte demandada porque aquella se originó en la ley; la necesidad de expedirlo se contrajo a la obligación de terminar la gradualidad fijada en el Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012. 22. Preguntó cuál era la necesidad de suspender los efectos del acto acusado si la competencia en materia ambiental viene de la Ley 1625 y su alcance se tiene que debatir en un proceso en el que se defina un conflicto de competencias entre la parte demandada y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga. 23.

Cuestionó por qué, en el presente asunto y cuando se definió la legalidad del Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012, se concluyó que las áreas metropolitanas, para cumplir la función que les confiere la ley, tenían que remitirse supletoriamente al artículo 55 de la Ley 99 y, con sustento en ello, acceder a decretar la medida cautelar, cuando la parte demandada precisamente ejerció sus facultades de ley. 24.

Afirmó que la competencia de autoridad ambiental urbana que ejerció la parte demandada se amparó en el literal j) del artículo 7.º de la Ley 1625 que dispuso que de conformidad con el artículo 319 de la Constitución Política, es función de las áreas metropolitanas ejercer la autoridad ambiental en su perímetro urbano de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99; es decir, la competencia en materia de autoridad ambiental tiene origen en la ley. 7 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 25.

Resaltó que el escenario actual es distinto al que existía cuando la parte demandada asumió funciones ambientales mediante el Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012 porque este se sustentó en el artículo 66 de la Ley 99 atendiendo a que la Ley 128 de 23 de febrero de 199415, reglamentaria de las áreas metropolitanas, no estableció ejercicio de competencias en materia ambiental, situación que varió con la expedición de la Ley 1625 que sí fijó esas competencias. 26.

Señaló que el análisis sobre el alcance del literal j) del artículo 7.º de la Ley 1625 “[…] no puede ser de orden gramatical debido a que la misma, da lugar a diversas interpretaciones, las que deben ser soportadas mediante un análisis que escapa a la mera literalidad de la norma, como la que en apariencia fue la que llevó a cabo el a-quo […]”16 (Destacado original del texto). 27.

Aceptó que el artículo 231 de la Ley 1437 prevé que la medida cautelar de suspensión provisional procede cuando la violación surja del análisis del acto acusado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas; sin embargo, lo anterior “[…] no implicaba hacer de lado el análisis en relación con la oposición presentada por la suscrita representación del AMB como entidad demandada, en cuanto a que la mención y/o referencia que a la Ley 99 de 1993 se hace en el literal j) del art. 7 de la Ley 1625 de 2013, no tiene otro fin que disponer la normatividad para el acatamiento del régimen ambiental, lo que conlleva per se a considerar que la misma exige el cumplimiento del MILLÓN DE HABITANTES en el área urbana, para que pueda hacer el ejercicio de autoridad ambiental, como así concluyó el a quo, acudiendo a una interpretación gramatical que atiende a la mera literalidad de la norma […]”17 (Destacado y subrayado original del texto). 28.

Expresó que en los términos previstos en el artículo 319 de la Constitución Política, las competencias de las áreas metropolitanas solamente pueden darse a través de una ley orgánica y no ordinaria; en consecuencia, con la expedición 15 “[…] Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas […]”. 16 Cfr. Folio 89 del cuaderno núm. 1 del expediente. 17 Ibídem. 8 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 de la Ley Orgánica 1625, el legislador dispuso la posibilidad de un reparto de competencias en cabeza de los esquemas asociativos territoriales como las áreas metropolitanas.

II. CONSIDERACIONES 29. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) cuestión previa; iii) procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iv) el problema jurídico; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; vi) las normas violadas; vii) el acto acusado; y viii) análisis del caso concreto.

Competencia 30. Vistos los artículos: 125 y 150 de la Ley 1437, sobre expedición de providencias y competencia del Consejo de Estado en segunda instancia: esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 10 de octubre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

Cuestión previa Intervención de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga 31. La abogada Eyni Patricia Aponte Duarte, mediante escrito recibido en el correo electrónico de la Secretaría de la Sección Primera de la Corporación el 16 de septiembre de 202018, expresó que atendiendo el poder que le confirió el Secretario General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga manifestaba que: i) el 23 de octubre de 2019 su poderdante radicó ante el a quo un escrito por medio del cual solicitó que se le tuviera como coadyuvante de la parte demandante; además se opuso al recurso 18 Cfr. Folio 4 del cuaderno núm. 2 del expediente. 9 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 de apelación que la parte demandada interpuso contra el auto de 10 de octubre de 2019; y ii) por la importancia del asunto reiteraba los argumentos de oposición al recurso de apelación y exponía otros para apoyar el escrito inicial. 32.

Visto el artículo 1.º del Acuerdo núm. 1117 de 30 de mayo de 200819, “[…] Por el cual se faculta a la Directora General de la Corporación, para la delegación de la función de constituir apoderados o mandatarios judiciales en empleados del Nivel Directivo de la Corporación […]”, el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, autorizó a la Directora General de la entidad para delegar en los empleados del nivel directivo la facultad de otorgar poderes a los abogados internos y externos para su representación judicial. 33.

La Sala, por una parte, observa que al expediente no se aportó copia del acto administrativo por medio del cual el Director (a) General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, delegó en el Secretario General la facultad de conferir poderes a los abogados internos o externos para la representación judicial de la entidad; y, por la otra, advierte que no obra prueba que acredite que a la Corporación citada supra se le reconoció, dentro de este proceso, la calidad de coadyuvante de la parte demandante. 34.

La Sala, acorde con lo expuesto, considera que: i) la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga carece de legitimación para actuar como coadyuvante de la parte demandante; es decir, no puede efectuar los actos procesales permitidos a la parte que pretende ayudar; y ii) no es posible reconocer personería a la abogada Eyni Patricia Aponte Duarte para actuar en representación de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga por ausencia del acto administrativo por medio del cual se delegó en el Secretario General de la entidad la facultad de conferir poderes para la representación judicial de aquella; por tanto, el escrito de 16 de septiembre de 2020 no se tendrá en cuenta para efectos de esta providencia. 19 Cfr. Folio 8 del cuaderno núm. 2 del expediente. 10 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 35.

Vistos los artículos 243 numeral 2.º y 244 numeral 2.º de la Ley 1437, sobre el recurso de apelación y trámite del recurso de apelación contra autos, respectivamente. 36. Atendiendo a que la parte demandada interpuso y sustentó oportunamente el recurso de apelación contra el auto de 10 de octubre de 2019, por medio del cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, en un asunto de doble instancia, el recurso es procedente de conformidad con lo dispuesto en los artículos anotados supra. 37.

Agotado el procedimiento previsto en la Ley 1437 para el recurso de apelación, la Sala procede a examinar los argumentos expuestos por la parte demandada, teniendo en cuenta que de conformidad con los artículos 32020 y 32821 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201222, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, frente al problema jurídico planteado infra.

Problema jurídico 38. Le corresponde a la Sala determinar si se reunían los requisitos de ley para decretar la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014, porque su expedición infringió lo dispuesto en los artículos 55 y 66 de la Ley 99, respecto al número de habitantes que debía tener, en el área urbana, el Área Metropolitana de Bucaramanga, para efectos de ejercer las competencias y funciones de autoridad ambiental según el literal j) del artículo 20 “[…]

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. […]”. 21 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. […]”. 22 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]”. 11 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 7.º de la Ley 1625 de 2013; en consecuencia, si se confirma, modifica o revoca el auto de 10 de octubre de 2019.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos 39. Vistos los artículos: i) 229 de la Ley 1437, sobre la procedencia de las medidas cautelares; ii) 230 ibidem, referente al contenido y el alcance de las medidas cautelares; y, iii) 231 idem, que regula los requisitos para decretar las medidas cautelares. 40.

Esta Sala considera que, atendiendo lo previsto en la Ley 1437, para decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, cuando esta se fundamente en la violación de las disposiciones superiores que se invoquen, bien sea en la demanda o en escrito separado, necesariamente se le impone al juez un deber de análisis de las normas, en confrontación directa con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 41.

Con el fin de verificar los requisitos establecidos para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, esta Sala en providencia de 26 de junio de 202023 consideró que el legislador dividió el artículo 231 de la Ley 1437 en tres partes: la primera, hace referencia a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad; la segunda, a los requisitos para decretar una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y la tercera, se refiere a los requisitos para decretar otros tipos de medidas cautelares diferentes a la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, como son las de carácter preventivo, conservativo y anticipativo. 42.

La Sala, en la providencia citada supra indicó que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez; expediente con núm. único de radicación: 110010324000201600295-00. 12 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 administrativo y se acredita que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos de periculum in mora y fumus boni iuris porque en un Estado Social de Derecho estos elementos siempre concurren cuando se trata de la transgresión del ordenamiento jurídico por las autoridades públicas24.

Normas violadas 43. Artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993. Acto acusado 44. Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014. Análisis del caso concreto 45. Para el presente análisis se tiene el siguiente cuadro comparativo: NORMAS VIOLADAS SUSTENTO DEL AUTO DE 10 DE OCTUBRE DE 2019 ACUERDO METROPOLITANO NÚM. 031 DE 2014 Artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 “[…]

ARTÍCULO

55. DE LAS COMPETENCIAS DE LAS GRANDES CIUDADES. Los municipios, distritos y áreas metropolitanas cuya población urbana sea superior a 1.000.000 de habitantes serán competentes, dentro de su perímetro urbano, para el otorgamiento de licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no esté atribuida al Ministerio del Medio Ambiente […]”.

“[…]

ARTÍCULO

66. COMPETENCIAS DE GRANDES CENTROS URBANOS. Los municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Además de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponda otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tendrán la responsabilidad de “[…] POR MEDIO DEL CUAL SE DA APLICACIÓN AL LITERAL J) DEL ARTÍCULO 7º Y AL LITERAL D) DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 1625 DE 2013 LA JUNTA DEL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA En uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por el literal j) del artículo 7 y el literal d) del artículo 20 de la Ley 1625 de 2013, y

CONSIDERANDO

Que mediante el Acuerdo Metropolitano No. 016 de agosto 31 de 2012, el Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB, asumió las funciones ambientales atribuidas por la Ley 99 de 1993 a los Grandes Centros Urbanos de forma gradual dentro del término de dos (2) años, contados a partir de la vigencia del mencionado Acuerdo Metropolitano. 24 Sobre el particular también se puede ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 24 de febrero de 2022. Expediente con núm. Único de radicación: 11001032400020210042100. C.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. 13 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación. Los municipios distritos o áreas metropolitanas de que trata el presente artículo asumirán ante las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de trasferir el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios, por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento. […]”.

Que el plazo previsto en el artículo 7 transitorio del Acuerdo Metropolitano No. 016 de agosto 31 de 2012 se halla cumplido, correspondiéndole al Área Metropolitana de Bucaramanga - AMB asumir integralmente las funciones ambientales atribuidas por ley a los Grandes Centros Urbanos. Que estando en curso la aplicación de la gradualidad referida y que fuera dispuesta en el citado Acuerdo Metropolitano No. 016 de agosto 31 de 2012, el Congreso de la República de Colombia expidió, y el Presidente de la República sancionó la Ley 1625 de abril 29 de 2013 […].

Que el literal j) del artículo 7 de la Ley 1625 de 2013, prescribe como funciones de las Áreas Metropolitanas las de ejercer las funciones y competencias de autoridad ambiental en el perímetro urbano de conformidad a lo dispuesto en la Ley 99 de 1993. […] Que mediante Acuerdo Metropolitano No. 031 de 2013, se adoptó la estructura administrativa de la entidad con fundamento en el nuevo régimen para las Áreas Metropolitanas a fin de cumplir las funciones, ejercer la competencia, articulando los procesos, planes, programas y proyectos y la planta de personal para tal fin, estructura donde se incluyó la función de ejercer como autoridad ambiental urbana, dentro del territorio de su jurisdicción. Que el Artículo 8º del Acuerdo citado en el numeral anterior, establece que la Subdirección Ambiental será la dependencia encargada de desarrollar la función de autoridad ambiental en el perímetro urbano de los municipios que integran el área, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993.

Que el literal d) del artículo 20 de la Ley 1625 de 2013 establece como atribución de la Junta Metropolitana, en materia de recursos naturales, manejo y conservación del ambiente: Adoptar en el centro urbano de los municipios de su jurisdicción, un Plan Metropolitano para la Protección de los Recursos Naturales y Defensa del Ambiente, de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias sobre la materia […].

Que de conformidad con el literal a) del artículo 28, de la Ley 1625 de 1993, el 14 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 patrimonio y rentas de las Áreas Metropolitanas, entre otras fuentes, está constituido por el producto de la sobretasa del dos por mil (2x1000) sobre el avalúo catastral de los inmuebles ubicados en la jurisdicción de la respectiva Área Metropolitana, de conformidad con el artículo 317 de la Constitución Política.

Igualmente, el literal e) del citado artículo, incluye el valor de las tasas, tarifas, derechos, multas o permisos que perciba en ejercicio de la autoridad que le haya sido otorgada o reconocida […]. Que con fundamento en lo anteriormente expuesto, resulta necesario declarar que el Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB, como Autoridad Ambiental Metropolitana a partir de la publicación del presente Acuerdo Metropolitano, conforme lo prescrito en el literal j) del artículo 7 de la ley 1625 de 2013, ejercerá de manera integral las funciones y competencias de autoridad ambiental en el perímetro urbano de los municipios que la conforman, para lo cual contará con los recursos establecidos en la misma norma.

Que para garantizar la eficiencia en la gestión ambiental urbana, la CDMB debe hacer entrega de expedientes, estudios y demás elementos que contribuyan a la continuidad y efectividad de la labor del AMB como autoridad Ambiental Urbana, labor que no se cumplió en el periodo de transición establecido en el Acuerdo Metropolitano 016 de 2012. […] Que en mérito de lo expuesto.

ACUERDA ARTÍCULO PRIMERO.- El área Metropolitana de Bucaramanga – AMB, conforme a lo prescrito en el literal j) del artículo 7 de la Ley 1625 de 2013, ejercerá de manera integral las funciones y competencias de autoridad ambiental de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y demás normas que lo complementen, sustituyan o modifiquen.

ARTÍCULO SEGUNDO. - En un plazo no mayor de 12 meses a partir de la publicación del presente Acuerdo, el Director del Área Metropolitana presentará a consideración de la Junta Metropolitana la propuesta de Plan Metropolitano para la Protección de los Recursos Naturales y Defensa del Ambiente, en el marco del Plan Integral de 15 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 Desarrollo Metropolitano, a efecto de dar cumplimiento a la obligación de la Junta Metropolitana establecida en la Ley 1625 de 2013 y garantizar dicha protección en los municipios que conforman el Área Metropolitana.

ARTÍCULO TERCERO: Disponer por parte del Área Metropolitana de los recursos establecidos en los literales a) y e) del artículo 28 de la Ley 1625 de 2013, para el desarrollo de sus funciones como Autoridad Ambiental Urbana. En todo caso, deberá siempre prever la participación en inversiones relacionadas con la conservación y manejo de ecosistemas estratégicos que provean bienes y servicios ambientales para la ciudad.

PARÁGRAFO: En cumplimiento de lo establecido por el Parágrafo 6 del Artículo 31 de la Ley 99 de 1993, de la sobretasa ambiental metropolitana se destinará durante 2015 el 30% para que la Autoridad Ambiental Rural culmine proyectos en ejecución, y desarrolle sus funciones de preservación de ecosistemas estratégicos que brindan servicios ambientales al área urbana del Área Metropolitana de Bucaramanga, para lo cual los Entes Territoriales efectuarán el giro directo.

PARÁGRAFO: De conformidad con el artículo 29 de la Ley 1625 de 2013, los bienes y rentas del Área Metropolitana de Bucaramanga son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que los bienes públicos.

ARTÍCULO CUARTO: VIGENCIA Y DEROGATORIA: El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarías, en especial el artículo 6º y 7º del Acuerdo Metropolitano No. 016 de agosto 31 de 2012 […]” (Destacado fuera de texto). Falta de competencia del Tribunal Administrativo de Santander 46.

La parte demandada manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander carece de competencia para pronunciarse sobre la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos y la legalidad del acto acusado porque: i) en la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del expediente con el número único de radicado 68001233300020120021302, se está tramitando una solicitud de nulidad contra el Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014, en la que el Secretario Jurídico del Municipio de Girón solicitó idéntica medida por 16 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 reproducción del Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012; ii) esta demanda se sustenta en la reproducción del Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012 anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; por tanto, es el Consejo de Estado el competente para pronunciarse sobre la legalidad del Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014; y iii) en la contestación de la demanda se propuso la excepción de pleito pendiente, la que desconoció el a quo cuando profirió el auto apelado. 47.

La Sala considera que en el presente asunto no se configuró la falta de competencia del a quo para decidir sobre la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante atendiendo a que la Magistrada Ponente del expediente con número único de radicado 680012333000201200213-02, dentro del cual se tramitaron, como se explicó en precedencia, las solicitudes de nulidad y suspensión provisional de los efectos del Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014, que presentó el Secretario Jurídico del Municipio de Girón, mediante providencia de 30 de septiembre de 202025, resolvió “[…] REMITIR el cuaderno de la referencia al Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que tramite las solicitudes elevadas por el Secretario Jurídico del Municipio de Girón […]”, al concluir que “[…] la solicitud de suspensión provisional en caso de reproducción de un acto administrativo, que ha sido anulado por la Jurisdicción, corresponde resolverla al juez que declaró dicha anulación, que en este caso sería el Tribunal Administrativo de Santander […]”26. 48.

Con ocasión de lo expuesto: i) ante la Sección Primera del Consejo de Estado no cursa demanda contra el Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014; ii) esta Sección fijó la competencia en el Tribunal Administrativo de Santander; y iii) las circunstancias anotadas excluyen la posibilidad que exista pleito pendiente y falta de competencia que impidiera al a quo pronunciarse sobre la suspensión provisional de los efectos del acto acusado; en consecuencia, no se observa vicio que pueda llevar a que se revoque el auto de 10 de octubre de 2019. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 30 de septiembre de 2020;

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; número único de radicación 680012333000201200213-02 (Cfr. Índice 184 del aplicativo web SAMAI). 26 Ibidem. 17 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 Desconocimiento de los argumentos expuestos en el memorial por medio del cual se descorrió el traslado de la solicitud de medida cautelar 49.

La parte demandada insistió en que el a quo no tuvo en cuenta los argumentos que expuso sobre la competencia del Consejo de Estado para conocer del presente asunto, razón por la que la providencia objeto de apelación carece de motivación. 50. La Sala reitera los argumentos expuestos supra, en los que explicó las razones por las cuales el a quo tiene competencia para resolver la legalidad del Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014. 51.

La circunstancia que en el auto de 10 de octubre de 2019, el a quo no se haya pronunciado sobre la falta de competencia, no invalida la decisión porque en los términos del artículo 320 de la Ley 1564 de 1.º de julio de 201227, el recurso de alzada tiene por finalidad que el superior examine la cuestión decidida en relación con los reparos que formule el apelante y en el sub examine la Sala explicó por qué no se configuró la falta de competencia del Tribunal Administrativo de Santander, por tanto el argumento no está llamado a prosperar. 52.

La parte demandada indicó que el a quo decretó la medida cautelar incurriendo en prejuzgamiento y contra la finalidad del régimen de medidas cautelares. 53. La Sala, sobre este reparo considera, por una parte, que por expresa disposición del artículo 229 de la Ley 1437, la decisión sobre una medida cautelar no implica prejuzgamiento; y por la otra, que la parte demandada faltó a su deber de sustentar el argumento sobre por qué el a quo actuó contra el régimen de medidas cautelares, circunstancia que impide abordar su estudio; por tanto, las censuras anotadas supra no acreditan que el auto de 10 de octubre de 2019 se profirió contrariando el ordenamiento jurídico. 27 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 18 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 54.

La parte demandada expresó que: i) para la fecha en que se expidió el acto acusado ejercía competencias ambientales de manera gradual en los términos del artículo 7.º del Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012 porque para el 2014 este no se había anulado, de tal manera que el acto acusado no estructuró ni creó la relación jurídica en que hoy se edifica su competencia ambiental con origen en la ley; ii) la expedición del acto acusado se contrajo a la necesidad de terminar la gradualidad prevista en el Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012; iii) no entiende cuál es la necesidad de suspender los efectos del acto acusado si la competencia que ejerció en materia ambiental proviene de la Ley 1625 y su alcance se debe debatir en un proceso en el que se definan las competencias entre la parte demandada y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga. 55.

La parte demandada sostuvo que en el sub examine y cuando se definió la legalidad del Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012 se concluyó que las áreas metropolitanas, para cumplir la función que les confiere la ley, tenían que remitirse al artículo 55 de la Ley 99 para, con sustento en ello, decretar la medida cautelar. 56. Insistió que la competencia de autoridad ambiental se ampara en el literal j) del artículo 7.º de la Ley 1625, el cual previó que de conformidad con el artículo 319 de la Constitución Política es función de las áreas metropolitanas ejercerla dentro de su perímetro urbano según lo dispuesto en la Ley 99. 57.

Aseguró que el escenario actual es diferente al del 2012 porque el Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012 se sustentó en el artículo 66 de la Ley 99 atendiendo a que la Ley 128 de 1994 no estableció competencias en materia ambiental, situación que varió con la expedición de la Ley 1625. 58. Adujo que cuando la Ley 1625 se refería a la Ley 99, su finalidad era disponer el régimen ambiental a acatar por contener las disposiciones a respetar en el sistema nacional ambiental, lo que no necesariamente lleva a considerar que la ley exige cumplir con el millón de habitantes para el ejercicio de la autoridad ambiental. 19 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 59.

Destacó que de acuerdo con el artículo 319 de la Constitución Política, las competencias de las áreas metropolitanas solamente se pueden dar mediante ley orgánica y no ordinaria; en consecuencia, con la Ley 1625 el legislador dispuso la posibilidad de un reparto de competencias en cabeza de los esquemas asociativos territoriales como las áreas metropolitanas. 60.

La Sala, con el fin de resolver los planteamientos expuestos, comienza por indicar que no desconoce las competencias de las áreas metropolitanas en materia ambiental con origen en la Ley 1625; sin embargo, precisa que el debate se centra en determinar si esas competencias las podía ejercer sin atención a lo dispuesto en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 y con sustento en el Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012, no obstante que aquel, para el año 2014, aún no se había anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 61.

La parte demandada acepta que la expedición del acto acusado se contrajo a la necesidad de terminar la gradualidad prevista en el Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012, para lo cual, en el artículo cuarto del acto acusado, dispuso derogar todas las disposiciones que le fueran contrarias, en especial los artículos 6.º y 7.º del acto citado supra, en los que determinó la fuente de financiación para el funcionamiento de la autoridad ambiental Metropolitana; la asunción de funciones ambientales de manera gradual; y el plazo de 2 años para asumir de manera definitiva esas funciones ambientales, normas que fueron anuladas por esta Sección mediante sentencia de 21 de junio de 2018, proferida dentro del expediente acumulado 68001-23-33-000-2012-00213-02; no obstante, el argumento expuesto por la parte demandada no cuenta con el desarrollo que demuestre cuál fue la contradicción en que se incurrió en el auto de 10 de octubre de 2019. 62.

La Sala, respecto del argumento de la parte demandada consistente en que no se entiende cuál es la necesidad de suspender los efectos del acto acusado cuando la competencia ejercida en materia ambiental proviene de la Ley 1625 y su alcance se debe debatir en un proceso en el que se definan las competencias entre la parte demandada y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, considera que este no se dirige a controvertir el auto de 10 de octubre de 2019, en tanto que se trata de un 20 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 cuestionamiento referente a cuál sería el medio adecuado para definir la autoridad ambiental competente en el Área Metropolitana de Bucaramanga, aspecto que escapa al presente asunto en el que se debate la legalidad de un acto administrativo. 63.

La Sala, en cuanto a que en el sub lite y cuando se definió la legalidad del Acuerdo Metropolitano núm. 016 de 2012 se concluyó que la áreas metropolitanas, para cumplir la función que les confiere la ley, tenían que remitirse al artículo 55 de la Ley 99, debe precisar que las razones por las cuales se determinó que la expedición del acto citado supra violó el ordenamiento jurídico se encuentran contenidas en la sentencia de 21 de junio de 2018 la que está debidamente ejecutoriada; por tanto, el debate que allí se resolvió no es posible de reabrirse. 64.

Ahora bien, como lo manifiesta la parte demandada, su competencia en materia ambiental se amparó en el literal j) del artículo 7.º de la Ley 1625, aspecto que, se insiste, no se desconoce; sin embargo, para la Sala la razón para acudir a los artículos 55 y 66 de la Ley 99 tiene origen en la misma Ley 1625. 65. En efecto, cuando el literal j) del artículo 7.º de la Ley 1625 determina que las áreas metropolitanas ejercerán sus funciones y competencias de autoridad ambiental en su perímetro urbano, las sujeta al acatamiento de la Ley 99 en general; es decir, al cumplimiento integral de la ley, dentro de la cual se encuentran los artículos 55 y 66, de manera que esta normativa debe respetarse por las áreas metropolitanas para ejercer sus competencias ambientales. 66.

El artículo 55 de la Ley 99 es específico en cuanto a que las áreas metropolitanas, en su perímetro urbano, son competentes para otorgar licencias ambientales, permisos, concesiones y autorizaciones cuya expedición no se haya atribuido al Ministerio del Medio Ambiente. 67. A su vez, el artículo 66 ibidem es concreto respecto a que las áreas metropolitanas, dentro de su perímetro urbano, ejercerán las funciones atribuidas a las Corporaciones Autónomas Regionales en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano; control de vertimientos y emisiones contaminantes; disposición 21 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 de desechos sólidos; disposición de residuos tóxicos y peligrosos; dictar medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación; además, la norma fija la obligación a las áreas metropolitanas de trasferir a las Corporaciones Autónomas Regionales el 50% del recaudo de las tasas retributivas o compensatorias causadas dentro del perímetro urbano y de servicios “[…] por el vertimiento de afluentes contaminantes conducidos por la red de servicios públicos y arrojados fuera de dicho perímetro, según el grado de materias contaminantes no eliminadas con que se haga el vertimiento. […]”. 68.

La normativa citada supra tiene un componente condicionante para que las áreas metropolitanas puedan ejercer estas competencias: que la población urbana sea igual o superior a un millón de habitantes; sin cumplir esta exigencia la competencia ambiental de las áreas metropolitanas en las materias señaladas, no estará habilitada. 69.

Atendiendo lo anterior, cuando la parte demandada, en el acto acusado y con fundamento en el literal j) del artículo 7º. de la Ley 1625 de 2013, estableció que: i) ejercería “[…] de manera integral las funciones y competencias de autoridad ambiental […]”; ii) fijó un plazo al Director del Área Metropolitana para presentar la propuesta de Plan Metropolitano para la Protección de los Recursos Naturales y Defensa del Ambiente con el fin de ejercer la integralidad de las funciones y competencias de autoridad ambiental; iii) dispuso la apropiación de recursos, para desarrollar sus funciones de autoridad ambiental; y iv) fijó un porcentaje de recursos de la sobretasa ambiental metropolitana para que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, entre otros, finalizara los proyectos en ejecución; no tuvo en cuenta que en las materias ambientales determinadas por la Ley 99 en los artículos 55 y 66, sus competencias se activarían solamente cuando se cumpla el requisito de un millón de habitantes o más en el área urbana2829.

(Destacado fuera de texto). 28 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C. P. María Elizabeth García González; sentencia de 21 de junio de 2018, radicación núm. 68001-23-33-000-2012-00213-02 (acumulados). Anuló el Acuerdo Metropolitano nro. 016 de 31 de agosto de 2012, expedido por la Junta Metropolitana de Bucaramanga. 29 El resultado del Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985, es el único adoptado por el Congreso de la República, a través del artículo 54 Transitorio de la Constitución Política, “para todos los efectos constitucionales y legales”, según sentencia supra. 22 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01 70.

Conforme con lo anterior, no se advierte que la interpretación dada a la ley obedezca a una interpretación gramatical o que la única ley aplicable a las áreas metropolitanas en materia ambiental sea la 1625 por haberse expedido con sustento en el artículo 319 de la Constitución Política, por cuanto como quedó expuesto dicha ley remite a la integralidad de la Ley 99. 71.

En síntesis, como en el presente asunto no se evidencia que la parte demandada haya cumplido con el requisito de un millón de habitantes o más en el área urbana, para que pueda asumir de manera integral sus funciones de autoridad ambiental, se confirmará el auto de 10 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

Conclusión 72. La Sala, del análisis del Acuerdo Metropolitano núm. 031 de 2014, en confrontación con las normas invocadas como violadas concluye que, en el caso sub examine se acreditó el cumplimiento de los requisitos previstos en el inciso primero del artículo 231 de la Ley 1437, por lo que procederá a confirmar el auto de 10 de octubre de 2019.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 10 de octubre de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 23 Núm. único de radicación: 680012333000201900299-01

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado Salvo Voto ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial, SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.