CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 7 de abril de 2022. Radicación: 25000-23-42-000-2013-02709-01 Nro. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Asunto: Reliquidación pensión Ley 33 de 1985 – régimen de transición de Ley 100 de 1993 – ingreso base de liquidación (IBL), reiteración precedente de Sala Plena FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala2 el recurso de apelación interpuesto por el ente de previsión demandado contra la sentencia del 30 de junio de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Pretensiones 1. La señora María Belén Martínez Sánchez demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 2402 del 11 de mayo de 2012, por medio de la cual la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP le negó la reliquidación de su pensión de jubilación, y RDP 13803 del 30 de octubre de ese año, suscrita por el director del ente de previsión, que confirmó el acto inicial al resolver un recurso de apelación interpuesto en su contra. 1 En lo que sigue UGPP. 2 El expediente ingresó al Despacho el 11 de marzo de 2022, según informe secretarial visible a folio 263.

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 2 2. A título de restablecimiento del derecho solicita la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales3 que percibió en su último año de servicios, esto es, del 27 de abril de 1992 al 26 del mismo mes de 1993, de conformidad a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 3135 de 1968.

Además, pide el pago de las diferencias pensionales que surjan y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 188, 192 y 193 de la Ley 1437 de 2011. Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala ilustra la situación fáctica de la demanda. 4. La demandante nació el 28 de abril de 19474 y prestó sus servicios como empleada pública por alrededor de 22 años, 3 meses y 10 días de la siguiente manera5: ENTIDAD FECHA INICIAL FECHA FINAL Departamento Nacional de Estadística (DANE)6 16-01-1971 26-04-1993 5.

A través de la Resolución 27189 del 24 de septiembre de 20027, el subdirector de prestaciones económicas de la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL)8, hoy UGPP, reconoció a la accionante la pensión de jubilación con los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de retorno de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, liquidada con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de 2 años y 8 meses (1º de enero de 1995 al 30 de marzo de 1998), según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, junto con la inclusión del factor asignación básica previsto en el Decreto 1158 de 1994, arrojando una mesada pensional de $309.000, a partir del 28 de abril de 2002. 3 Por concepto de asignación básica, auxilio de alimentación, subsidio de transporte, bonificación por servicios y las primas de antigüedad, servicios, navidad y vacaciones. 4 Según cédula de ciudadanía, visible a folio 3. 5 Conforme a la constancia del 25 de enero de 2013, expedida por la coordinadora del área de gestión humana de la DIAN y el certificado de información laboral del 9 de enero de 2013, visibles a folios 28 y 30, respectivamente. 6 En adelante DANE. 7 Archivo 15 del CD que contiene los antecedentes administrativos, visible a folio 58. 8 En sucesivo CAJANAL.

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 3 6. Por medio de la Resolución 36894 del 4 de noviembre de 20059, la asesora de la gerencia general (e) de la extinta CAJANAL revocó, en virtud del principio de favorabilidad, el anterior acto administrativo y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento dicha prestación bajo las mismas consideraciones, pero liquidada con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios, junto con los factores de asignación básica y la bonificación por servicios prestados señaladas en el Decreto 1158 de 1994, resultando una cuantía de $496.753,51, desde el 28 de abril de 2002. 7.

Mediante escrito del 22 de diciembre de 201110, la accionante solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión de jubilación teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, la que fue negada a través de la Resolución RDP 2402 del 11 de mayo de 201211, expedida por la subdirectora de determinación de derechos pensionales del ente de previsión, toda vez que la base de liquidación de la prestación se define con fundamento en los artículos 36 (inciso 3) de la Ley 100 de 1993, es decir, con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciera falta para cumplir el estatus pensional, los últimos 10 años o todo el tiempo si le resulta más favorable, en consideración a los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización. 8.

Por medio de la Resolución RDP 13803 del 30 de octubre de 201212, el director de pensiones de la UGPP confirmó el anterior acto administrativo al resolver un recurso de apelación13 interpuesto por la demandante en su contra, en el sentido de reliquidar su pensión como ya lo había pedido. Normas vulneradas y concepto de violación 9. La demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 1, 2, 3, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política, 130 del Código Sustantivo del Trabajo, 27 del Decreto 3135 de 1968 y 79 del Decreto 1950 de 1973, las Leyes 33 y 62 de 1985 y el Decreto 1045 de 1978. 9 Visible a folios 33 a 36. 10 Visible a folios 9 a 12. 11 Visible a folios 13 a 16. 12 Visible a folios 22 a 24. 13 Visible a folios 18 a 21.

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 4 10. Al respecto, considera que el ente de previsión accionado desconoció que su pensión de jubilación debe ser reconocida de conformidad a las Leyes 33 y 62 de 1985 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1878, normas según las cuales la prestación debe ser liquidada con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, previa deducción de los descuentos por aportes que hayan podido dejarse de efectuar, no obstante, la entonces CAJANAL únicamente incluyó la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, habiendo devengado otros emolumentos en ese periodo. 11.

Lo anterior, con apoyo en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, en la que se dijo que «(…) la Ley 33 de 1.985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios» y que «(…) es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera virtual y periódica, como contra prestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé (…).». 12.

Por lo tanto, al haber percibido durante su último año de servicios otros emolumentos, además de los tenidos en cuenta para la liquidación, le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante dicho periodo. Contestación de la demanda 13. El ente de previsión demandando se opone a las pretensiones al considerar que la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 a sus beneficiarios se limita únicamente a los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo establecidos con base en la norma anterior, por ello, el ingreso base de liquidación (IBL) no hace parte del beneficio de la transición. En consecuencia, la base de liquidación de la pensión que así deba reconocerse se define con fundamento en los artículos 36 (inciso 3) o 21 de tal normativa, según sea el caso, y los factores taxativos del Decreto 1158 de 1994 objeto de cotización. 14.

Así las cosas, la entidad considera que no es posible acceder a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación tomando para el efecto el 75% del Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 5 promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios, conforme se pretende.

La sentencia apelada 15. El a quo accede a las pretensiones de la demanda, para lo cual declara la nulidad de los actos acusados y ordena a la UGPP, a título de restablecimiento del derecho, a reliquidar la pensión de jubilación de la actora en cuantía del 75% del IBL conformado por los factores salariales devengados durante el último año de servicios, es decir, no solo con la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, ya incluidos, sino también con el auxilio de alimentación y las primas de servicios, vacaciones y navidad, a partir del 28 de abril de 2002, pero con efectos fiscales desde el 22 de diciembre de 2008.

También, dispone indexar la primera mesada pensional, a pagar, debidamente actualizadas, las diferencias que se causen y dar cumplimiento a la sentencia en los términos dispuestos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 16. Para el efecto, después de traer a colación el régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y de analizar la historia laboral de la actora, determina que ella se encontraba amparada por este al acumular más de 15 años de servicios y, en consecuencia, los factores salariales a tener en consideración para establecer el ingreso base de liquidación (IBL) son todos los devengados en el último año de servicios. 17.

Lo anterior, con apoyo en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 (Rad. 2006-07509) del Consejo de Estado, que señaló: «(…) Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

(…) Es por ello que la interpretación que debe darse a la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de la misma anualidad, es la que permite efectivizar en mejor medida los derechos y garantías laborales, es decir aquella según la cual las citadas normas no enlistan en forma taxativa los factores salariales que componen la base de liquidación pensional, sino que permiten incluir todos aquellos que fueron devengados por el trabajador, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse.

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 6 Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé (…).» 18.

Por su parte, se abstiene de condenar en costas sin consideración alguna. Recurso de apelación 19. El ente de previsión demandando recurre el fallo de primera instancia con el propósito que sea revocado y, en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que no es posible reliquidar pensión teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, independientemente del régimen al que se pertenezca, pues esta posición discrepa con el lineamiento jurisprudencial plasmado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en el que se ha dejado en claro que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser el estipulado en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición únicamente comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y, en consecuencia, excluye el ingreso base de liquidación (IBL). 20.

Así las cosas, la liquidación de las pensiones debe realizarse conforme a lo establecido en el artículo 36 (inciso 3) de la Ley 100 de 1993, es decir, con el tiempo que le hiciere falta para cumplir el estatus pensional o con los últimos 10 años devengados, según fuese el caso, tomando como factores los establecidos en el Decreto 1158 de 1994.

Alegatos en segunda instancia, concepto del Ministerio Público e intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 21. El ente de previsión demandado presenta alegatos de cierre en los que reitera los argumentos del recurso de apelación, en los que solicita revocar el fallo de primera instancia. 22. La accionante, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no se pronuncian en la etapa procesal.

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 7 CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema Jurídico 23. De acuerdo con el cargo formulado en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si: ¿el ingreso base de liquidación (IBL) hace parte del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993?, una vez dilucidado lo anterior, establecer, si: ¿comprende todos los factores de salario devengados durante el último año de servicios; o solo los previstos en el Decreto 1158 de 1994 en consideración de las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 24.

Para resolver lo anterior, la Sala tendrá en cuenta las reglas y subreglas fijadas en la sentencia de unificación del Pleno de la Corporación y el análisis del caso concreto. Precedente vinculante de la Sala Plena del Consejo de Estado 25. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 201814, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales15, precisó que se aplicaría con efectos retrospectivos «(…) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.». 26.

La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la 14 Expediente 4403-2013, con ponencia del Consejero de Estado, César Palomino Cortés. 15 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…).».

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 8 Ley 33 de 1985». 27. La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «(…) 85.

A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. (…) el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(…).». 28. La primera subregla se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 9 superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…).». 29. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». 30. Esta subregla se sustenta, así: «(…) 99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…).». 31.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente, el IBL para quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 32.

Así las cosas, en consideración a la directriz anterior, es claro que en sentir de esta Corporación, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió con la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el ingreso base de liquidación (IBL) en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos.

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 10 Caso concreto 33. Es importante recordar, que la discusión en el presente asunto se contrae a determinar si el ingreso base de liquidación (IBL) hace parte del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, una vez dilucidado lo anterior, establecer, si comprende todos los factores de salario devengados durante el último año de servicio; o solo los previstos en el Decreto 1158 de 1994 en consideración de las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 34.

Para resolver, la Sala tendrá en cuenta la orientación jurisprudencial del pleno de la Corporación en materia de ingreso base de liquidación (IBL) de las pensiones ordinarias de jubilación reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y así concluir que este tránsito normativo no protegió periodo ni base salarial de liquidación, los cuales son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos, por lo que debía realizarse conforme al inciso 3° de su artículo 36 o al artículo 21, según corresponda. 35.

La aplicación hipotética del régimen de transición con la aplicación de la Ley 33 de 1985, es como a continuación se muestra: Beneficio de la transición pensional (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993) Consolidación del Derecho (edad/55 años + tiempo de servicio o 20 años de servicio Ingreso Base de Liquidación (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993/Decreto 1158 de 1994) Tasa de reemplazo, Ley 33/85 Edad Tiempo de servicio Periodo Factores Nació el 28 de abril de 1947 e inició labores oficiales ininterrumpidas el 1º de marzo de 1971, por tanto, al 1º de abril de 1994, tenía 46 años y 23 años y 1 mes de servicios 55 años 20 años 10 años anteriores al reconocimiento pensional Decreto 1158 de 1994 75% 36.

No obstante, encuentra la Sala que la entonces CAJANAL, a través de la Resolución 36894 del 4 de noviembre de 200516, reconoció a la actor la pensión de jubilación como a continuación se muestra: 16 Visible a folios 33 a 36. Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 11 Beneficio de la transición pensional (Artículo 36 de la Ley 100 de 1993) Consolidación del Derecho, artículo 1 de la Ley 33 de 1985 (edad/50 años + tiempo de servicio /20 años) Ingreso Base de Liquidación Tasa de reemplazo, Artículo 1 Ley 33 de 1985 Edad Tiempo de servicio Periodo Factores Nació el 28 de abril de 1947 e inició labores oficiales ininterrumpidas el 1º de marzo de 1971, por tanto, al 1º de abril de 1994, tenía 46 años y 23 años y 1 mes de servicios. 55 años 20 años Último año de servicio Decreto 1158 de 1994: - Asignación básica - Bonificación por servicios 75% 37.

Conforme con lo anterior, encuentra la Sala que la interpretación del pleno de la Corporación en materia de ingreso base de liquidación (IBL) de las pensiones ordinarias de jubilación reconocidas en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 no fue acogida por la liquidada CAJANAL para el reconocimiento pensional de la accionante, toda vez que para calcularlo tuvo en cuenta el último año de servicios, motivo por el cual la liquidación de la prestación no se ajusta a tal derrotero jurisprudencial hoy vigente, pues la pensión debía ser calculada, según sea el caso, así: - i) «Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior (…).». - ii) «Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión (…).». 38.

No obstante, considerando el interés de la pretensión, comprendido en que con la acción la demandante busca satisfacer un derecho que le represente una mejora frente a lo inicialmente reconocido, o dicho en otros términos, obtener un beneficio, en condiciones normales, y sin mediar reconvención el resultado de su proceso no puede conllevar consecuencias que alteren el estado de las cosas a como se encontraban antes de iniciar la demanda, la Sala se relevará de analizar lo relacionado con la aplicación del último año de servicios para conformar el ingreso base de liquidación (IBL) de la pensión de aquella.

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 12 39. Ahora bien, de acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales relacionados con la materia, en el ingreso base de liquidación (IBL) pensional se deberán incluir los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes, además de los previstos en los Decretos 691 y 1158 de 1994 como ingreso base de cotización (IBC). 40.

Así las cosas, si bien la accionante durante su último año de servicios, e incluso dentro del correcto periodo de liquidación de su pensión, devengó factores de salario adicionales a los tenidos en cuenta, en todo caso, tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, la correcta conformación del ingreso base de liquidación (IBL) solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin. 41.

En este orden se tiene lo siguiente: Factores de salario - base de cotización – servidores públicos incorporados al sistema general de pensiones – Decreto 1158 de 1994 De lo devengado por el demandante durante el último año de servicio17 Factores salariales incluidos en el IBL que sirvieron de base para liquidar la pensión del demandante Factores ordenados por el a quo para reliquidar la pensión del actor - La asignación básica mensual - La bonificación por servicios prestados - La prima técnica, cuando sea factor de salario - Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de salario - La remuneración por trabajo dominical o festivo - La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna - Los gastos de representación - Asignación básica - Bonificación por servicios - Prima de servicios - Prima de navidad - Prima de vacaciones - Auxilios de trasporte - Subsidio de alimentación Decreto 1158 de 1994: - Asignación básica - Bonificación por servicios - Asignación básica - Bonificación por servicios - Prima de vacaciones - Prima de servicios - Prima de navidad - Auxilio de alimentación 42.

Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que el reconocimiento de la pensión de la demandante, observando el beneficio de transición, se ajustó al ordenamiento jurídico, porque incluyó los factores que efectivamente fueron 17 Según certificaciones del expedidas por el DANE el 24 de enero de 2013 y 26 de diciembre de 1997, visibles a folios 29 y 32, respectivamente.

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 13 objeto de cotización conforme a la ley, razón por la cual resulta inviable variar la inclusión restringida de factores del Decreto 1158 de 1994, por los devengados indistintamente de si hubo cotización sobre ellos, puesto que carece de sustento normativo. 43.

Así las cosas, no procede la reliquidación pensional tomando como ingreso base de liquidación (IBL) la totalidad de los factores devengados en el último año de servicio, incluyendo aquellos sobre los que no realizó los aportes al sistema, como lo determinó el a quo. 44. Es de indicar, que el fallo del Consejo de Estado, mencionado con anterioridad, en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que tiene que ver con el IBL pensional, la sala plena de esta Corporación advirtió que «(…) por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.». 45.

De acuerdo con lo analizado a lo largo de esta providencia, la Sala revocará la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se negarán las mismas sin consideración adicional sobre el fondo del asunto. Costas procesales 46. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que salvo en los casos donde se discute un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas atendiendo para efectos de liquidación y ejecución lo previsto en normatividad procesal civil. 47.

En uso de dicha remisión, se tiene que los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso, regulan su condena y liquidación, de cuyo contenido se extrae que la parte vencida será condenada a su pago y que se hará en la sentencia o auto que resuelva la actuación que la originó, indicando además el valor de las agencias en derecho, que serán incluidas en la liquidación. Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 14 Seguidamente, se prevé el trámite para la liquidación en cabeza del Secretario que deberá hacerla, para la posterior aprobación por parte del juez. 48.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Sala18 en dicha temática ha precisado que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 49.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandante, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de imponerlas. 50.

En este estado, se observa que los Consejeros de Estado César Palomino Cortés y Carmelo Perdomo Cuéter manifestaron su impedimento para conocer del asunto19, en tanto lo conocieron y realizaron actuaciones en instancia anterior; a quienes se les aceptó por encontrarlo fundado a través de providencia del 24 de junio de 202120. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 30 de junio de 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B, que 18 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 Visible a folio 254. 20 Visible a folio 257.

Expediente No. 25000-23-42-000-2013-02709-01 No. Interno: 4266-2017 Demandante: María Belén Martínez Sánchez Demandado: UGPP 15 accedió a las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y, en su lugar, NEGAR las mismas.

SEGUNDO: Sin condena en costas en la instancia, de acuerdo a los argumentos expuestos en la sentencia.

TERCERO: Ejecutoriada la sentencia, por la secretaría de la sección segunda regresar el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador