CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 Referencia: Acción de tutela ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY TESIS: SE CONFIRMA LA DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, POR NO CUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA DIVERGENCIA OBEDECE A UN DEBATE DE ASPECTOS QUE FUERON RESUELTOS DE FORMA ADMISIBLE POR LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y A LA DEFENSA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia de 27 de julio de 2023, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo de la referencia. 1 En adelante la Sección Quinta 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY I.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud El señor FERNANDO TRUJILLO REY, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, así como el “derecho al cumplimiento del Proceso Ordinario de Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho, el derecho al pago de mis prestaciones sociales”, y de los principios de legalidad y transparencia, de los derechos adquiridos, de favorabilidad, progresividad y demás derechos conexos y complementarios”, los cuales estima vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER2 al haber proferido la providencia de 9 de marzo de 2023, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 68001-33-33- 005-2020-00119-01.
I.2.- Hechos Afirmó que el 17 de diciembre de 2003, se vinculó laboralmente a la DIRECCIÓN GENERAL DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA y el 2 En adelante el Tribunal 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY último cargo que ocupó en esa entidad fue el de tesorero general, del cual fue removido mediante la Resolución núm. 573 de 22 de agosto de 2011, mediante la cual se declaró la insubsistencia de su nombramiento.
Refirió que el 18 de marzo de 2011, había presentado solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez ante el Instituto de Seguros Sociales -ISS-, por lo que para la fecha de su desvinculación se encontraba a la espera de que se decidiera su situación pensional. Adujo que, inconforme con lo anterior, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo de insubsistencia, proceso que fue identificado con el número único de radicación 2012-00084-00 y le correspondió en primera instancia al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BUCARAMANGA que, mediante sentencia de 21 de junio de 2013, anuló el acto cuestionado y a título de restablecimiento del derecho, ordenó su reintegro al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía, solo en el evento de que aún no se le hubiere reconocido la pensión 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY y, además, que se efectuara el pago de los salarios y las prestaciones sociales dejados de devengar desde el momento en que se hizo efectivo el retiro hasta la fecha en que se realizara el reconocimiento y pago de la pensión de vejez.
Manifestó que dicha decisión fue objeto de recurso de apelación, el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 25 de mayo de 2015, confirmó la sentencia de primera instancia. Destacó que el 3 de septiembre de 2015 le solicitó a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga el cumplimiento del fallo y que dicha solicitud fue denegada mediante Oficio de 6 de enero de 2016.
Comentó que promovió demanda ejecutiva con el propósito de obtener el pago ordenado por la autoridad judicial, así como la correspondiente indexación y los intereses moratorios, por lo cual se libró mandamiento de pago por valor de $45.501.146.42 y, posteriormente, mediante sentencia de 2 de junio de 2022, el JUZGADO declaró probada la excepción de pago de la obligación y dio por terminado el proceso. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY Sostuvo que inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación que fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia 9 de marzo de 2023, confirmó la decisión de primer grado, bajo el argumento de que la orden de reintegro y pago de salarios y prestaciones se encontraba supeditada al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación; sin embargo, se debía tener en cuenta que la fecha de desvinculación coincidió con la fecha de causación del derecho pensional, esto es, el 22 de agosto de 2011, por lo que se había dado cumplimiento a la condición establecida en la sentencia que constituía título ejecutivo y, en tal sentido, no había lugar a seguir adelante con la ejecución. I.3.
Fundamentos de derecho A juicio del actor, en el presente asunto, la autoridad judicial accionada incurrió en vía de hecho, toda vez que no tuvo en cuenta que la pensión de vejez le fue reconocida mediante la Resolución 7799 de 24 de noviembre de 2011 proferida por el ISS -hoy Colpensiones-, por lo que el pago de la misma se realizó de forma retroactiva en la primera mesada de enero de 2012 y, en 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY consecuencia, se le debía efectuar el pago de los salarios dejados de percibir hasta ese momento.
En efecto, resaltó que la decisión acusada constituye una vía de hecho, pues no se ha efectuado el pago total de la obligación perseguida ejecutivamente, en cuantía de $12.118.188, más la indexación y los intereses moratorios, cuyo pago permitiría dar por terminado el proceso ejecutivo por pago total de la obligación. Igualmente, sostuvo que la Dirección General de Tránsito aún le adeuda los salarios y prestaciones sociales que dejó de percibir desde su desvinculación, lo cual ocurrió el 22 de agosto de 2011 hasta cuando efectivamente recibió la mesada pensional, esto es, el 5 de enero de 2012.
Adujo que la providencia cuestionada incurrió en abuso del derecho y le denegó el acceso a la justicia, toda vez que desconoció lo previsto en el artículo 192 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, frente al incumplimiento de las sentencias por parte de las entidades públicas, 3 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY lo cual acarrea sanciones de tipo penal, disciplinario, fiscal y patrimonial.
I.3.- Pretensiones El actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: “[…] Su Honorable Señoría, ruego a usted se sirva ordenar la suspensión inmediata de la acción perturbadora de mi derecho, declarando la nulidad o revocando la providencia del 9 de marzo de 2023, proferida el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, para que se falle en derecho como se ordenó en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se me cancele la diferencia entre el valor de la mesada pensional y los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar, en cuantía de $12.118.188,00, más la indexación y los intereses moratorios según lo ordenado, y que simple aritmética […]”.
I.4.- Intervinientes I.4.1.- La DIRECCIÓN DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA, por intermedio del jefe de la oficina asesora jurídica, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia, toda vez que el fin que persigue el accionante es reabrir el debate que ya fue zanjado en sede ordinaria y, además, tiene un marcado contenido patrimonial, lo que desnaturaliza la acción de tutela. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY Expuso que la vulneración de los derechos fundamentales planteada por el actor carece de fundamento jurídico y fáctico, toda vez que mediante acto administrativo 7799 de 24 de noviembre de 2011, el ISS le reconoció la pensión de vejez desde el 22 de agosto de 2011 con efectos retroactivos, lo cual evidenciaba que lo pretendido por el hoy tutelante es percibir dos veces un reconocimiento económico por los mismos hechos.
II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Quinta, mediante sentencia de 27 de julio de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de la relevancia constitucional. Sostuvo que el actor ejerció este mecanismo constitucional con el fin de formular en sede constitucional los mismos reparos que fueron expuestos dentro del proceso ejecutivo, lo cual ponía de manifiesto que lo pretendido era reabrir el debate jurídico, máxime aun, teniendo en cuenta que los mismos también entrañaban un contenido eminentemente patrimonial, sin que se evidenciara la vulneración de derechos fundamentales. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY Manifestó que la simple presentación de discrepancias entre lo decidido por el juez natural de la causa y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante, principalmente, si se trata de una tutela contra providencia judicial.
Indicó que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial alegando la vulneración de derechos fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional, pues la competencia del juez constitucional se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales, más no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial, ni a inconformidades con las decisiones adoptadas por los jueces naturales.
III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque y, en su lugar, se acceda al amparo solicitado, reiterando los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY Además, señaló que no era posible declarar probada la excepción de pago de la obligación y dar por terminado el proceso ejecutivo, toda vez que la Dirección de Tránsito de Bucaramanga le adeuda el restablecimiento del derecho equivalente a $12.118.188,00, así como la indexación y los intereses moratorios, conforme lo establecen los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
Afirmó que la providencia cuestionada no tuvo en cuenta la fecha cierta en la cual empezó a devengar la pensión de vejez, esto es, el 5 de enero de 2012 y que fue retirado del cargo el 22 de agosto de 2011, lo que modifica los valores que le fueron pagados por parte de la entidad condenada, pues existe una diferencia “[…] ya que lo reconocido por el ISS mediante la Resolución Nro. 7799 de 2011 fue en cuantía de 7.314.631,00, que es totalmente inferior al pago ordenado en el fallo judicial en cuantía de $12.118.188,00, por el mismo tiempo, dejando al menos una diferencia a mi favor de $4.803.557,00 […]”.
Indicó que se desconoció la estabilidad laboral reforzada que le asistía, pues en efecto tenía derecho al pago de los salarios y 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY prestaciones sociales dejados de devengar hasta cuando se verificara el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, por lo que no podía afirmarse que se había efectuado el pago de la obligación. IV.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto). En el presente asunto, la Sala advierte que el actor pretende que se deje sin efecto la providencia de 9 de marzo de 2023, proferida por el TRIBUNAL, mediante la cual se confirmó la decisión que declaró probada la excepción de pago de la obligación y dio por terminado el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 68001-33-33-005-2020-00119-01, promovido contra la DIRECCIÓN DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, habida cuenta que, a juicio del actor, la autoridad judicial accionada desconoció que su 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY nombramiento fue declarado insubsistente aun cuando ostentaba la condición de pre pensionado, por lo que no se podía declarar probada la excepción de pago total de la obligación dentro del proceso ejecutivo que promovió, toda vez que no se tuvo en cuenta la fecha cierta en la que empezó a devengar la pensión de vejez, esto es, el 5 de enero de 2012, lo que a su juicio, modificaría los valores que le fueron pagados por parte de la entidad condenada.
La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN QUINTA que declaró improcedente el amparo solicitado, en razón a que el asunto carece del requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que los argumentos expuestos por el actor son de contenido eminentemente económico y, además, ya habían sido debatidos, analizados y resueltos en el trámite del proceso ejecutivo, lo cual ponía de manifiesto que se había acudido al amparo para insistir en los fundamentos ventilados ante el juez natural de la causa.
La impugnación del accionante está estructurada sobre una reiteración de los argumentos principales que sostuvieron su posición jurídica inicial, conforme a la cual la autoridad judicial accionada 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY vulneró sus derechos fundamentales, pues, a su juicio, lo cierto era que no era posible declarar probada la excepción de pago de la obligación y dar por terminado el proceso ejecutivo, toda vez que la Dirección de Tránsito de Bucaramanga le adeuda el restablecimiento del derecho equivalente a $12.118.188,00, así como la indexación y los intereses moratorios.
De conformidad con los parámetros planteados en líneas anteriores, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad 4 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. [7] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez [11] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de la relevancia constitucional, en la medida en que lo pretendido por el señor TRUJILLO REY es que se realice un nuevo análisis del asunto puesto a consideración del juez natural, como si este mecanismo constitucional se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario.
Así las cosas, la Sala advierte que los argumentos que invoca la parte actora como fundamento de la presunta vulneración de los derechos deprecados, son los mismos que fueron puestos a consideración ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y se evidencia que lo pretendido es crear una instancia adicional trayendo argumentos que ya fueron suficientemente debatidos por los jueces naturales del litigio.
En efecto, la divergencia recae sobre un asunto económico y de mera legalidad, porque los motivos que fundamentan la inconformidad de la parte actora se sustentan, básicamente, en que, la autoridad 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY judicial accionada debió seguir adelante con la ejecución del proceso que promovió contra la DIRECCIÓN DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA, para que dicha entidad le pague el equivalente a $12.118.188,00, la indexación y los intereses moratorios a los que, a su juicio, tiene derecho como consecuencia de las obligaciones contenidas en las sentencias que servían de título ejecutivo y que habían sido reconocidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra esa entidad con ocasión de la declaración de insubsistencia de su cargo, pese a su condición de pre pensionado.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, se limita a una discusión meramente económica y legal, que gira en torno a la inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto, el cual fue resuelto por el TRIBUNAL de forma admisible, así: “[…]
4. CASO CONCRETO En el presente caso, se discute el pago de la obligación contenida en la sentencia de primera instancia, proferida el 21 de junio de 2013 y confirmada por el H. Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión a través de providencia del 25 de mayo de 2015, mediante el cual, se dispuso el reintegro del demandante FERNANDO TRUJILLO REY, al cargo que venía desempeñando, así como el pago de los salarios y prestaciones 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY sociales dejados de devengar, disponiendo en el numeral segundo lo siguiente: La Resolución No. 780 de 22 de abril de 2004 fue expedida con sujeción al ordenamiento jurídico por las siguientes razones: “SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la Dirección de Tránsito de Bucaramanga a reintegrar al actor FERNANDO TRUJILLO REY al cargo que venía desempeñando o a otro igual o de superior jerarquía, sólo en el evento de que aún no se le hubiere reconocido la pensión de jubilación, y a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde el momento en que se hizo efectivo el retiro hasta la fecha en que se verifique el reconocimiento y pago de esta prestación.” (Negrilla fuera de texto) Analizado el título judicial que se pretende ejecutar, se observa que se presentan: una obligación de hacer, consistente en el reintegro del demandante FERNANDO TRUJILLO REY al cargo que venía desempeñando, y una obligación de dar, consistente en el pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde el momento en que se hizo efectivo el retiro, las cuales se encuentran condicionadas al reconocimiento y pago de su pensión de jubilación.
4.1. DE LAS PRUEBAS OBRANTES EN EL PROCESO Del expediente administrativo digital que se aporta se observan los siguientes actos administrativos relevantes para el presente caso: 1. Resolución 573 del 22 de agosto de 2011 proferida por la DIRECCIÓN DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA, en la cual se declara insubsistente el nombramiento del señor FERNANDO TRUJILLO REY (fol. 1 y 2 expediente digital); la cual fue notificada el mismo día según se observa a folio 3 del expediente digital aportado con esta contestación. 2.
Resolución No. 595 del 01 de septiembre de 2011 proferida por la DIRECCIÓN DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA, en la cual se reconoció y liquidó las vacaciones, prima vacacional, prima de servicios, prima de navidad, cesantías e intereses de las cesantías por valor de $10.756.996 (fol. 7 y 8 exp. Digital). 3. Resolución No. 7799 del 24 de noviembre de 2011, mediante la cual COLPENSIONES reconoce una pensión de vejez al señor FERNANDO TRUJILLO REY a partir del 22 de agosto de 2011, 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY pagadera en el mes de enero de 2012.
(fol. 35 – 37 expediente digital).
4.2. DE LA OBLIGACIÓN DE HACER La obligación de hacer correspondiente al reintegro del demandante FERNANDO TRUJILLO REY al cargo que venía desempeñando o a otro igual o de superior jerarquía en la DIRECCIÓN DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA, se encontraba condicionada al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, por lo tanto, deberá verificarse si en este caso, hay lugar a hacer efectivo su cumplimiento.
Se tiene acreditado que la fecha de declaratoria de insubsistencia del nombramiento del señor FERNANDO TRUJILLO REY, coincide con la fecha de causación de su pensión, es decir, del 22 de agosto de 2011, cumpliéndose de esta manera la condición establecida en la sentencia que constituye título ejecutivo, sin que pueda ordenarse en este caso el reintegro del demandante; por lo tanto, se encuentra satisfecha la obligación de hacer por cumplimiento de la condición establecida en el título judicial que se pretende ejecutar.
4.3. DE LA OBLIGACIÓN DE DAR La obligación de dar, corresponde en este caso al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar por parte de FERNANDO TRUJILLO REY desde el momento en que se hizo efectivo el retiro hasta la fecha en que se verifique el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Igualmente en este evento, sólo habría lugar al pago de los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar hasta cuando se verificara el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación del señor FERNANDO TRUJILLO REY, lo cual ocurrió el mismo día 22 de agosto de 2011; pues a pesar de producirse su pago el 5 enero de 20123, este se hizo con retroactividad al momento de la causación del derecho pensional, es decir, el 22 de agosto de 2011, cumpliéndose de esta manera la condición establecida en la sentencia que constituye título ejecutivo y en tal sentido, no hay lugar a ordenar seguir adelante con la ejecución. En consecuencia, se CONFIRMARÁ la sentencia de fecha 2 de junio de 2022, que declaró probada la excepción de pago total y, en consecuencia, dio por terminado el proceso, de 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY conformidad con lo expuesto en esta providencia […]”.
De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL realizó un análisis de la situación fáctica y jurídica del asunto, de lo cual concluyó que en la sentencia proferida el 21 de junio de 2013 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se condenó a la DIRECCIÓN DE TRÁNSITO DE BUCARAMANGA al reintegro del actor a un cargo igual o superior del que venía desempeñando, sin embargo, dicha orden estaba condicionada “[…] sólo en el evento de que aún no se le hubiere reconocido la pensión de jubilación, y a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde el momento en que se hizo efectivo el retiro hasta la fecha en que se verifique el reconocimiento y pago de esta prestación […]”.
Aunado a lo anterior, la autoridad judicial accionada advirtió que lo pretendido por el actor al promover el proceso ejecutivo, que dio lugar a la presente solicitud de amparo constitucional, era obtener el pago de las obligaciones contenidas en las sentencias que servían de título ejecutivo, que habían sido reconocidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho mencionado en precedencia, por lo cual resultaba ineludible concluir que no se adeudaba ninguna suma, 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY habida cuenta que el pago de las obligaciones dinerarias estaba supeditado al reconocimiento y pago de la pensión, es decir, dependía de que la administradora de pensiones emitiera el acto de reconocimiento de la prestación, lo cual tuvo lugar en la misma fecha en que el accionante fue desvinculado, esto es, el 22 de agosto de 2011.
Sumado a lo anterior, la autoridad judicial accionada encontró que el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación del señor FERNANDO TRUJILLO REY ocurrió el 22 de agosto de 2011 y, a partir de ese mismo día, tuvo efectos fiscales la prestación; sin embargo, debido a que la entrega del dinero se realizó el 5 de enero de 2012, se incluyó el retroactivo correspondiente al período comprendido entre el 22 de agosto de 2011 y el 5 de enero de 2012, lo cual ponía de manifiesto que se había cumplido la condición establecida en la sentencia que constituía título ejecutivo y, en tal sentido, no había lugar a ordenar seguir adelante con la ejecución. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala encuentra que la acción de tutela de la referencia es improcedente por falta del requisito general de relevancia constitucional, porque a través de esta el 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY actor lo que pretende es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que en todo caso se vislumbre que la autoridad judicial accionada pudo haber actuado de forma abiertamente arbitraria o desbordado los límites del principio de la autonomía judicial, pues, por el contrario, se advierte que el TRIBUNAL se pronunció frente a todos los aspectos que alude el actor.
Situación distinta es que el accionante no comparta la tesis allí dispuesta al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. Esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.
Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201814, en la que se sostuvo: 14 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201715, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 31 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad judicial accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará la sentencia 32 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY impugnada que declaró improcedente la presente acción de tutela por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, 33 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-03493-01 ACTOR: FERNANDO TRUJILLO REY Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de octubre de 2023. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.