76001233300020120054402 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICACIÓN: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) DEMANDANTE: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 DEMANDADO: Alfonso Muñoz Molano Tema: Lesividad.

Reconocimiento pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP), instauró demanda en contra del señor ALFONSO MUÑOZ MOLANO en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, (lesividad), con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES2 Que se declare la nulidad de las Resoluciones 22789 del 18 de noviembre de 1997, por medio de la cual, la entonces Cajanal, reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia a favor del demandado y de la 29771 del 30 de enero de 2012, que reliquidó la prestación. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a restituir a la entidad de manera indexada, la suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas sin tener derecho. 1 En adelante UGPP. 2 Folio C1. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) HECHOS3 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera.

Que durante la vida laboral del señor Alfonso Muñoz tuvo una vinculación en calidad de docente al servicio del Departamento del Valle del Cauca, con el municipio de Tuluá entre el 16 de febrero de 1967 y el 28 de febrero de 1968, es decir, por el espacio de 1 año y 15 días. Que posteriormente, fue vinculado al Ministerio de Educación Nacional como profesor de tiempo completo en la Normal Nacional Barrio las Américas en el municipio de Armenia desde el 17 de marzo de 1971 hasta el 20 de febrero de 1974; instructor IV de tiempo completo entre el 21 de febrero de 1974 y el 31 de agosto de 1977; instructor del departamento de educación estética en el Instituto de Educación Media INEM Santiago Pérez del 1.° de septiembre de 1977 al 5 de agosto de 1981; coordinador de arte en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes Francisco Paula Santander desde el 6 de agosto de 1981 hasta el 26 de febrero de 2001.

Que el docente solicitó al entonces Cajanal, mediante escrito del 17 de julio de 1996, el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Mediante la Resolución 22789 del 19 de noviembre de 1997 se reconoció la prestación en una cuantía de $348.193,57, efectiva a partir del 5 de marzo de 1996. Que, mediante escrito del 28 de julio de 2004, el señor Molano Alfonso solicitó la reliquidación pensional a su favor.

Mediante la Resolución 8402 del 21 de febrero de 2005, Cajanal declaró la existencia del silencio administrativo. Que en cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Cali el 11 de diciembre de 2009, confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Cajanal expidió la Resolución 29771 del 30 de enero de 2012 y reliquidó la pensión gracia reconocida en una suma de $420.320, efectiva a partir del 28 de julio de 1996.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 25 de junio de 2013 y ante la imposibilidad para la notificación de la demandada, el Tribual ordenó el emplazamiento del señor Alfonso Muñoz Molano4, ello con solicitud de medida cautelar negada según auto del 20 de junio de 2016. Por su parte, el curador ad- litem del demandado presentó memorial de contestación5, en el cual manifestó que 3 Folios 520 a 522, C1. 4 Folios 620 C1. 5 Folios 637 a 639, C1. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) no prosperan las pretensiones de la demanda, en tanto, el acto acusado goza de presunción de legalidad y que la titularidad del derecho recae en el docente, pues fue la administración quién reconoció el derecho después de verificar que cumpliera los requisitos, además se opuso a la procedencia del decreto de la medida cautelar.

No propuso excepciones. En la audiencia inicial6, se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión y se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011. Mediante auto del 28 de mayo de 2019. El Tribunal, realizó audiencia de pruebas y declaró el cierre de la etapa probatoria.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Oral, dictó sentencia el 31 de octubre de 2019, a través de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró la nulidad de la Resolución 22789 del 19 de noviembre de 1997 y negó el reintegro de las sumas de dinero reclamadas.

Una vez validados los requisitos de edad, honradez y buena conducta del demandado, procedió analizar los tiempos de servicios y las vinculaciones mediante las cuales se desempeñó en calidad de docente. Determinó que el periodo comprendido entre el 16 de febrero de 1967 y el 28 de febrero de 1968 fue departamental. Sin embargo, que a partir del 18 de mayo de 1971 y hasta el 28 de febrero de 2021, fue vinculado mediante el Ministerio de Educación Nacional en la Escuela Normal Nacional de Quindío y en los INEM José Celestino Mutis de Armenia, Santiago Pérez de Bogotá y en el C.A.S.D. Francisco de Paula Santander del Valle.

En atención a la naturaleza de su vinculación nacional resulta incompatible con la pensión gracia, pues fue creada como una retribución exclusivamente para los docentes territoriales y nacionalizados por las condiciones desfavorables a través de las cuales se expidieron las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928. Además, en atención a la Ley 91 de 1989, únicamente los docentes de mencionado orden territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre, tendrán derecho a dicha prestación. Por lo cual consideró que procedía la nulidad del acto que reconoció la pensión gracia puesto que, la mayoría del tiempo desempeñado fue de carácter nacional.

En relación con la devolución de los dineros pagados indebidamente al señor 6 Folios 681 a 684, C2. 7 Folios 718 a 722, C1. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) Alfonso Muñoz y conforme al artículo 164 del CPACA, no habrá lugar a recuperar los dineros percibidos de buena fe y por lo tanto, le corresponde a la administración demostrar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe para obtener dicha prestación. Sobre el caso particular precisó que el demandando hizo uso de los medios administrativos para que se reconociera la pensión, sin que pueda afirmarse que haya inducido en error, en maniobras fraudulentas o engañosas para su obtención, al ser la administración quién en el ejercicio de su autonomía e independencia, resolvió si le asistía el derecho.

En consecuencia, precisó que, con los argumentos expuestos, la UGPP no logró desvirtuar la buena fe del demandado. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada8 advierte que el docente se desempeñó con vinculación nacionalizada desde el 16 de febrero de 1967 hasta el 28 de febrero de 1968 (1 año y 15 días), fue nombrado mediante el Decreto 115 del 7 de febrero de 1967, proferido por la gobernación del Valle del Cauca, por lo que es nacionalizado, al haber sido vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Como vinculación nacional, se desempeñó entre el 18 de mayo de 1971 y el 5 de agosto de 1981 (10 años, 4 meses y 19 días), fue nombrado en la Resolución 1737 del 3 de mayo de 1971, emitida por el Ministerio de Educación Nacional; del 6 de agosto de 1981 al 26 de febrero de 2001(19 años, 6 meses y 25 días), en el Colegio Francisco de Paula Santander, tiempo de servicio que considera como nacionalizado.

Argumenta que el juez de primera instancia erró al validar el tiempo nacional, pues no tuvo en cuenta los actos de nombramiento, sino, solamente un certificado que relacionaba un tiempo nacional, sin verificar el nombramiento efectuado por el ente territorial con ocasión al proceso de nacionalización y este lo puede validar cuando ejerció como docente en el Colegio Francisco de Paula Santander de Cali.

Solicita realizar un estudio minucioso del material probatorio allegado al plenario, tales como las certificaciones de tiempo de servicio en el que puede evidenciar que fue nombrado por actos administrativos emitidos por los entes territoriales. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegatos de conclusión9 en el cual ratificó los argumentos de la demanda sobre la ausencia del cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia del señor Alfonso Muñoz Molano. 8 Folios 732 a 738, C1. 9 Índice 17 de SAMAI. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto.10 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección, es el de determinar si el período de labor oficial del demandado como docente, lo fue bajo una vinculación del orden nacional, territorial o nacionalizada que pueda ser tenida en cuenta para consolidar la pensión gracia. Devolución de mesadas pensionales percibidas de buena fe.

Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados, «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden. 10 Folio 747, C1. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, sin embargo, no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente previstos para el efecto.

Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos, «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones, «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.

Resolución del caso concreto En primer lugar, es destacable el hecho de que, para definir el presente litigio, se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión radica en verificar si los tiempos mediante los cuales el demandado se desempeñó como docente son de carácter nacional, territorial o nacionalizado y que los mismos pueden computarse para el reconocimiento de la pensión gracia. Y la procedencia de la devolución de las mesadas pensionales percibidas de buena fe.

Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.

En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así las cosas, la Sala advierte que a al señor Alfonso Muñoz Molano le fue reconocida la pensión gracia a través de la Resolución 22789 del 19 de noviembre de 199715.

Para el efecto, se encuentra demostrado que la UGPP tuvo en cuenta los tiempos laborados por aquel como docente del departamento del Valle del Cauca entre el 16 de febrero de 1967 y el 28 de febrero de 1968; y en el Ministerio de Educación Nacional del 17 de marzo de 1971 al 15 de febrero de 1974 y desde el 21 de febrero de 1974 hasta el 5 de marzo de 1996, esto es, por un tiempo aproximado de 26 años, lo cual permitiría, en principio, inferir que el docente cumplía uno de los requisitos esenciales para ser beneficiario de la prestación en comento.

No obstante, al analizar el tipo de vinculaciones que tuvo el accionado a lo largo de su historia laboral, se desprende que tuvo las siguientes vinculaciones: -16 de febrero de 1967 y el 28 de febrero de 1968 – Territorial Como se destaca del plenario, conforme al certificado de tiempos16 expedido por la secretaría de educación del departamento del Valle del Cauca, para la fecha en que se desempeñó como docente, solo podía ser considerado este tiempo como territorial o nacional y en tal sentido, al verificar que el certificado proviene de la autoridad departamental y que en el mismo certificado no interviene el Ministerio de Educación Nacional, tal como se adjunta: 15 Folios 58 a 60, C2. 16 Folio 12. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) Lo anterior, pese a que no existe el acto de nombramiento ni de posesión, se acompasa con lo dispuesto por el Consejo de Estado en sentencia del 21 de junio de 2018 al señalar la prueba de docente territorial, se tiene lo siguiente: 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» Además del anterior certificado, también obra el certificado de tiempo de servicios «2874 pensión gracia», del que puede desprenderse igualmente que su vinculación fue por parte del gobernador del departamento y a la planta de cargos de personal docentes a cargo de las F.E.R, tal como se indica: 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) Por lo anterior, esta Sala considera que, con tales certificados, inicialmente se agota el presupuesto para demostrar la vinculación territorial, en las fechas expuestas. - Entre el 17 de marzo de 1971 y el 15 de febrero de 1974 - Nacional Ahora del material probatorio allegado al plenario, se tiene que el docente a partir de 1971 tuvo una vinculación nacional, pues laboró en principio para la Escuela Normal Nacional de Quindío tal y como procederá a demostrarse con los respectivos certificados allegados: 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) En cuanto a la vinculación de la Escuela Normal Nacional, se precisa que se efectuó su nombramiento en una plaza de una institución educativa normalista del orden nacional como su propio nombre lo indica, por lo que estaría sometida a las normas que regulan el régimen salarial de los docentes nacionales.

Ahora, si bien el derecho de la pensión gracia fue extendido a los normalistas en virtud del artículo 16 de la Ley 116 de 1928, el ordenamiento jurídico continuó exigiendo que los nombramientos de los mismos fueran territoriales o nacionalizados. Acerca del espíritu del artículo 6 de la Ley 116 de 1928, la Sección Segunda de esta Corporación en reciente sentencia de 23 de marzo de 2023,25 reiteró la línea jurisprudencial sostenida en las providencias del 6 de abril de 200626 y del 29 de junio de 201727, desde la exposición de motivos en los anales del Congreso de la República y, de la misma concluyó lo siguiente. «1.

Amplió el beneficio de la pensión gracia a los docentes de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública. 2. El cómputo tendría en cuenta los tiempos de servicio ejercidos en diversas épocas tanto en la educación primaria como en la normalista. 3.Los servicios ejercidos en las escuelas normalistas, tendrían validez siempre y cuando se cumplan las exigencias contempladas en el marco normativo de la pensión gracia, es decir, que se hayan prestado bajo una vinculación territorial o nacionalizada, pero nunca contraviniendo lo dispuesto en el artículo 4º, numeral 3º de la Ley 114 de 1913, es decir que el docente no reciba recompensa o pensión de la Nación, esto debe entenderse, de que la vinculación en la escuela normal no sea nacional.» Es decir que, en efecto, la relación legal y reglamentaria en comento tuvo la aludida naturaleza jurídica de nacional, porque al verificarse, no obra prueba que denote la calidad como territorial o nacionalizada y además, a partir de la vinculación a través de la Resolución 1737 del 3 de mayo de 1971, emergió el traslado que realizare a las otras entidades del mismo orden, así lo certificó la Secretaría de Educación de la Gobernación del Valle, al relacionar los tiempos de servicios, en la que refiere que el docente obtuvo una vinculación nacional a partir de su nombramiento en, la que solicitó traslados ( al INEM- José Celestino Mutis de Armenia y el INEM- Santiago Pérez de Bogotá) hasta su retiro a partir del 5 de agosto de 1981; y para luego ser nombrado a través de la Resolución 11864 del 4 de agosto de 1981 en el CASD – Francisco de Paula Santander en Cali, hasta el 26 de febrero de 2001, tal como se observa: 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) Así las cosas, sobre el carácter de nacional en los instituciones como en las instituciones denominadas como «INEM», tal como lo ha expuesto esta Sala, es posible extraer que tal relación legal y reglamentaria es del orden nacional, pues la plaza ocupada sería de la misma condición si se tiene en cuenta que, en su momento, a través de Decreto 1962 de 196923, se creó el programa de educación media diversificada, con el fin de «[…] atender a la mayor demanda de educación media y a la necesidad de mejorar su calidad en consonancia con las modernas tendencias educativas y a las necesidades del país […]», el cual se desarrollaría en «[…] los institutos nacionales de educación media diversificada (INEN) (sic) y en los demás establecimientos que el Ministerio de Educación autorice […]».24 Ahora, precisamente conforme al artículo 12 de la norma en cita, se observa que la dirección administrativa de los referidos planteles educativos fue delegada en el gerente del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares (ICCE), entidad creada por el Decreto 2394 de 196825 como un «[…] establecimiento público, esto es, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, […] adscrito al Ministerio de Educación Nacional […]», la cual estaría encargada de gestionar los recursos para el funcionamiento del programa, que a su vez serían trasferidos directamente por el Ministerio de Educación, precisamente por tratarse de centros de educación con plantas de personal docente del orden nacional. - Desde el 21 de febrero de 1974 hasta el 5 de marzo de 1996- Nacional Como prueba de este periodo, se encuentra el mismo certificado de tiempo de servicio, del que se constata que fue nombrado mediante una nueva vinculación legal y reglamentaria, en el CASD Francisco de Paula Santander, tal como se denota: 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) Resulta necesario precisar que, en atención al Decreto 327 de 19 de febrero de 1979 se crearon los Centros Auxiliares de Servicios Docentes (CASD), a cargo del Ministerio Nacional con el propósito de optimizar el proceso de extensión de la educación media diversificada en todo el territorio nacional17, para el mejoramiento de la calidad educativa del sistema oficial en los diferentes departamentos, donde se precisa que el docente en calidad de coordinador, laboró en el CASD de Francisco de Paula Santander de Cali.

Esto es, que hacía parte del nivel ejecutivo de la administración, para el control de las unidades o dependencias internas de los organismos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, según lo previsto en el artículo 6° del Decreto 1042 de 197818, sin embargo, en atención a lo regulado en el artículo 32 del Decreto 2277 de 197919, que relaciona los distintos cargos directivos que tiene el carácter docente, puede observarse: «ARTICULO 32.

CARÁCTER DOCENTE. Tienen carácter docente y en consecuencia deben ser provistos con educadores escalafonados, los cargos directivos que se señalan a continuación o los que tengan funciones equivalentes: a). Director de escuela o concentración escolar; b). Coordinador o prefecto de establecimiento; c). Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d).Jefe o Director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e).

Supervisor o inspector de educación;» Para concluir, sobre este aspecto, se tiene que el tiempo desempeñado como coordinador en el CASD de Francisco de Paula Santander de Cali, puede computarse como labor de docente igual de carácter nacional. 17 En atención a las disposiciones del Decreto 1962 de 20 de noviembre de 1969 que reguló la enseñanza media diversificada en el país. 18 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”. 19 Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) De lo anterior, nótese que, pese a que el certificado lo expide el gobernador del departamento del Valle del Cauca, no puede dejarse de un lado que las instituciones dentro de las cuales se desempeñó el demandado, lo fueron con el carácter de nacional como se expuso anteriormente y, por lo tanto, sus plazas también, lo anterior queda comprobado, con los siguientes certificados20: Lo anterior, también lo ratifica el certificado de tiempo de servicios21 expedido por la secretaría de educación del departamento del Valle del Cauca, que advierte la vinculación nacional del docente, de manera ininterrumpida, así: 20 Folio 50. 21 Folio 11. 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) Sobre el particular cabe advertir que, la Ley 91 de 1989 en el artículo 1º dejó claro que un docente nacional es el que es nombrado por el Gobierno nacional, a saber.

“Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos:  Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional” Por ello, contrario a lo manifestado por la parte demandada en el sentido de que solamente tuvo dos vinculaciones nacionales, esto es entre el 17 de marzo de 1971 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) y el 15 de febrero de 1974 (tiempo en el que se desempeñó en la Escuela Normal Nacional de Quindío y en el INEM José Celestino Mutis y Santiago Pérez) y desde el 21 de febrero de 1974 hasta el 5 de marzo de 1996 (como docente del CASD Francisco de Paula Santander), donde las plazas que ocupó hacen parte de instituciones educativas a nivel nacional y por tanto, el docente ostentó tal calidad.

Dichos educadores son aquellos que fueron nombrados directamente por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Educación, o por los gobernadores y alcaldes del país en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades podían administrar las plantas del personal docente de las instituciones educativas nacionales y nacionalizadas conforme al artículo 9 de la Ley 29 de 1989.

De igual manera, el único tiempo que le resultare computable para la pensión gracia es mediante el cual se desempeñó como territorial entre 16 de febrero de 1967 y el 28 de febrero de 1968, mismo que no resulta suficiente para agotar los requisitos de los 20 años de servicio con vinculación del orden territorial o nacionalizada. Lo anterior, es suficiente para confirmar por este aspecto la sentencia impugnada, pues es evidente que el demandado no cumplía con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia. Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 76001-23-33-000-2012-00544-02 (2003-2022) planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.

En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil diecinueve (2019) proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a ambas partes, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: De conformidad con el artículo 75 del CGP y para los efectos del poder general22, se reconoce personería a Cristián Felipe Muñoz Ospina, con Tarjeta profesional 131.246 del C.S.J. para que actúe en nombre y representación de la UGPP.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente 22 Índice 17 de SAMAI.