CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2023-01763-01 Referencia: Acción de tutela Actora: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
EL TRIBUNAL NO INCURRIÓ EN DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL EN RELACIÓN CON LOS FACTORES A INCLUIR EN LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN REGULADOS POR EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN. ASUNTO MERAMENTE ECONÓMICO. REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA VIDA DIGNA Y AL MÍNIMO VITAL.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 9 de junio de 2023, mediante la cual la SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “C”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional. 1 En adelante la Sección Tercera. 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I – ANTECEDENTES I.1.
La Solicitud La señora CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY2, actuando a través de apoderado especial y en calidad de cónyuge sobreviviente del señor RAMIRO CHACÓN RODRÍGUEZ (Q.E.P.D), en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, a la igualdad y a los principios de seguridad jurídica, derechos adquiridos, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, los cuales, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA3 al proferir la providencia de 16 de diciembre de 2022, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33- 33-004-2018-00319-01.
I.2. Hechos 2 Cónyuge del señor RAMIRO CHACÓN RODRÍGUEZ (Q.E.P.D) y a quien se le reconoció pensión de sobrevivientes mediante Resolución núm. RDP 009088 de 24 de abril de 2023. 3 En adelante el Tribunal. 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Refirió que su cónyuge, el señor RAMIRO CHACÓN RODRÍGUEZ (Q.E.P.D), laboró como profesional especializado código 3010 Grado 13 en el extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA4, desde el 29 de agosto de 1966 hasta el 31 de julio de 1993, por lo que para el día 13 de febrero de 1985, -fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985-, contaba con más de 15 años de servicio, razón por la cual fue beneficiario del régimen de transición para obtener su pensión de jubilación. Sostuvo que mediante la Resolución núm. 00342 de 15 de febrero de 1994, el INCORA le reconoció a su cónyuge la pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985, efectiva a partir del 1o. de agosto de 1993.
Indicó que mediante la Resolución núm. RDP 002142 de 24 de enero de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, -en adelante UGPP-, le denegó a su cónyuge la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicios y, posteriormente, confirmó dicha decisión a través de la Resolución núm. 05299 de 26 de julio de 2017. 4 En adelante el INCORA. 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Relató que, como consecuencia de lo anterior, su cónyuge promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de retiro del servicio.
Señaló que al mencionado proceso le fue asignado el número único de radicación 05001-33-33-004-2018-00319-00 y le correspondió en primera instancia al Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Medellín5 que, mediante sentencia de 31 de marzo de 2022, denegó las súplicas de la demanda al estimar que los factores salariales reconocidos para determinar la pensión deben ser los mismos que fueron objeto de cotización en aras de la sostenibilidad del sistema.
Adujo que inconforme con la decisión su cónyuge interpuso recurso de apelación el cual fue desatado por el TRIBUNAL que, mediante providencia de 16 de diciembre de 2022, confirmó la decisión del a quo. 5 En adelante el JUZGADO. 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3 Fundamentos de la solicitud A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos fáctico y sustantivo y desconoció el precedente jurisprudencial, toda vez que la decisión cuestionada no valoró las pruebas que acreditaban el derecho a la reliquidación de la pensión, realizó una interpretación sesgada de la normativa aplicable al caso y obvió las providencias en las que se ha establecido que la liquidación de la mesada debe tener en cuenta los factores salariales devengados durante el último año de servicio, en los términos del Decreto 1045 de 1978.
I.4. Pretensiones La actora solicitó que se amparen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia: “[…] 2. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, en amparo a los derechos enunciados, revocar la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2022, que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia por la cual se había NEGADO las pretensiones de la demanda y en consecuencia ordene reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo. 3.Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados. […]”. 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.
Defensa I.5.1.- El JUZGADO se limitó a remitir el expediente contentivo del del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-004- 2018-00319-00 objeto de tutela, sin realizar pronunciamiento alguno sobre el fondo del asunto. I.5.2.- El TRIBUNAL indicó que en la sentencia cuestionada se encuentran los argumentos de hecho y de derecho que sustentan debidamente la decisión, además, considera que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno a la accionante.
I.5.3.- La UGPP adujo que la solicitud de amparo resulta improcedente porque lo pretendido es usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones proferidas por el juez natural. Señaló que la decisión del TRIBUNAL no transgredió ningún derecho, sino que se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, razón por la que a la tutelante no se le ha vulnerado derecho fundamental alguno, teniendo en cuenta que tanto las actuaciones procesales como el fallo se encuentran 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ajustados a derecho.
II - FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA IMPUGNADA Mediante sentencia de 9 de junio de 2023, la SECCIÓN TERCERA declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional, al considerar que no se cumplía con el requisito general de la relevancia constitucional, pues lo pretendido por la actora era utilizar dicho mecanismo como una tercera instancia. En ese sentido, sostuvo que si bien la accionante alegó que las providencias objeto de tutela vulneraron sus derechos fundamentales e incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo y desconocieron el precedente jurisprudencial aplicable al caso, lo cierto era que, en últimas, lo pretendido con la presente acción constitucional es reabrir el debate que se surtió dentro del proceso ordinario, en el cual se concluyó que para la liquidación de la pensión del señor RAMIRO CHACÓN RODRÍGUEZ (q.e.p.d.) a la fecha de retiro del servicio, se tuvieron en cuenta los factores que éste devengó y que se encontraban contenidos en el Decreto 1045 de 1948, así como la bonificación quinquenal, prima anual de noviembre 1992 y 1993 y la 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prima anual mayo 1993, pese a no estar incluidas como factor de liquidación a la luz de esta normativa.
Señaló que la accionante pretendía que nuevamente se estudiara la posibilidad de incluir la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios de su cónyuge (q.e.p.d.) con fundamento en una supuesta indebida aplicación del régimen legal, con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones ya formuladas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
III - FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó revocar la decisión para que, en su lugar, se acceda a sus pretensiones. Señaló que la solicitud de tutela sí cumplía con el requisito general de la relevancia constitucional, pues se expuso de manera clara, marcada e indiscutible la violación a derechos fundamentales tales como el mínimo vital de las personas de la tercera edad.
Adujó que existe un evidente desconocimiento del precedente jurisprudencial y que se configuran los defectos alegados, los cuales 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no fueron objeto puntual de estudio por parte del operador judicial constitucional de primera instancia, pues éste se limitó a insistir que los argumentos expuestos en la acción de tutela fueron los mismos del proceso contencioso administrativo.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Caso concreto En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efectos la providencia de 16 de diciembre de 2022, proferida por el TRIBUNAL dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-004-2018-00319-01.
A la citada providencia la actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital y a la igualdad y a los principios de seguridad jurídica, derechos adquiridos, favorabilidad laboral e inescindibilidad de la ley, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial accionada incurrió en los defectos fáctico y sustantivo y desconoció el precedente jurisprudencial aplicable al caso, toda vez que la decisión cuestionada no valoró las pruebas que acreditaban el derecho a la reliquidación de la pensión6, realizó una interpretación sesgada de la normativa aplicable, y obvió las providencias en las que se ha establecido que la liquidación de la mesada debe tener en cuenta los factores salariales que se devengaron durante el último año de servicio, en los términos del Decreto 1045 de 1978.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. En este punto, la Sala advierte que la finalidad de la actora con la solicitud de amparo de la referencia es que se reliquide su pensión de sobreviniente con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la fecha de retiro del servicio de su cónyuge (q.e.p.d.), reliquidación denegada tanto por la autoridad administrativa como por los jueces dentro del proceso 6 En su momento la pensión de su cónyuge (q.e.p.d.), hoy su pensión de sobreviviente. 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 05001-33-33-004-2018-00319- 01.
Ahora, de acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional7, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».8 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la 7 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 8 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala Plena de esta Corporación9, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [10]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [11]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [12].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [11] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [12] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [13].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela [13] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [14].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [15]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [16]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas [14] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [15] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [16] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado fuera del texto). Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces;
(iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”. (Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Ahora, revisado el expediente contentivo del proceso contencioso administrativo en el que se profirieron las decisiones objeto de controversia, la Sala advierte que el argumento que sustenta la solicitud de amparo constitucional fue debidamente debatido en aquel, por lo que es evidente la carencia del requisito de relevancia constitucional, pues lo que se pretende es promover una tercera instancia ordinaria.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala reitera que la acción de tutela 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la referencia es improcedente por falta del requisito general de relevancia constitucional, porque a través de ésta la actora lo que pretende es cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional al proceso ordinario, sin que en todo caso se vislumbre que la autoridad accionada incurriera en los defectos fáctico o sustantivo o en el desconocimiento de precedente judicial alguno. Esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado.
Tal fue el caso de la providencia de 29 de agosto de 201817, en la que se sostuvo: “[…] [E]n torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
Igualmente, en providencia de 9 de febrero de 201718, se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la 18 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Aunado a lo anterior, cabe señalar que lo pretendido por la actora es que se deje sin efecto una providencia que denegó la reliquidación de una pensión ya reconocida, por lo tanto, se trata de un debate meramente económico que carece de relevancia constitucional y se escapa del resorte del juez constitucional, pues ya fue suficientemente agotado en el proceso contencioso administrativo.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carecer del requisito de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de agosto de 2023. 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001-03-15-000-2023-01763-01 ACTORA: CRUZ ALBA GONZÁLEZ ECHEVERRY Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.