Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., cuatro (04) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Asunto: Causales de revisión artículo 20 de la Ley 797 de 2003 SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión N° 16 decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión formulado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷen adelante UGPPꟷ, contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho −lesividad− N° 41001-23-33-000-2014-00567-02.
I.
ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 41001-23-33-000-2014-00567-02 1.1. El veinticinco (25) de noviembre de dos mil catorce (2014)1, a través de apoderado judicial, la UGPP presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho −lesividad− solicitando la anulación de la Resolución RDP 035987 de 6 de agosto de 2013, a través de la cual esa entidad, en cumplimiento de una orden de 1 Folio 77 del PDF denominado “Cuaderno 1”, archivo ZIP “70_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_36 2022” del índice 44 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 2 tutela, reconoció a la señora María Albenis Bermeo “pensión de jubilación gracia” por un valor de un millón doscientos veintinueve mil ciento cuarenta y cuatro pesos ($1.229.144). Como sustento fáctico de su reclamación, la parte actora indicó que la señora María Albenis Bermeo nació el seis (6) de febrero de mil novecientos cincuenta y uno (1951), y que entre el dieciséis (16) de febrero de mil novecientos setenta y seis (1976) y el diecinueve (19) de mayo de dos mil tres (2003) se desempeñó como docente nacional en la institución INEM Julián Motta Salas, ubicada en el departamento del Huila.
El veintidós (22) de junio de dos mil tres (2003), la señora Bermeo solicitó ante la extinta CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada por la entidad bajo la consideración de que no se había acreditado la prestación del servicio por más de veinte (20) años en el ramo docente departamental, municipal o distrital.
Indicó que, posteriormente, varios docentes, entre ellos la señora María Albenis Bermeo, presentaron acción de tutela para obtener el reconocimiento de dicha prestación, la cual fue decidida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, mediante fallo del seis (6) de octubre de dos mil seis (2006), en el que accedió a las pretensiones formuladas.
En consecuencia, mediante Resolución RDP 035987 de 6 de agosto de 2013 la entidad efectuó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada, en observancia de la decisión de amparo. La acción de lesividad se fundó entonces en la consideración de que María Albenis Bermeo no tenía realmente derecho a la prestación reconocida, en tanto no cumplía con el requisito de tiempo de servicio en el ramo docente del nivel territorial; además, la entidad solicitó la devolución indexada de las sumas de dinero pagadas por concepto de pensión gracia, al advertir que estaba demostrada la mala fe de la señora Bermeo, quien interpuso la acción de tutela en un lugar distinto al de su domicilio para lograr el reconocimiento2. 2 Con fundamento en estos mismos hechos, la entidad solicitó la suspensión provisional del acto acusado, petición a la que el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila accedió mediante auto de 13 de octubre de 2015.
Folios 111 a 117 del PDF denominado “Cuaderno Medida”, archivo ZIP “70_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_36 2022” del índice 44 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 3 1.2. Mediante sentencia de veintitrés (23) de junio de dos mil dieciséis (2016), el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de la Resolución RDP 035987 de 6 de agosto de 2013, sin devolución de las sumas ya pagadas, y condenó en costas a la demandada3.
Como sustento de esta decisión, el Tribunal consideró que los beneficiarios de la pensión gracia son los docentes territoriales vinculados con anterioridad al treinta y uno (31) de diciembre de mil novecientos ochenta (1980) y que, toda vez que la vinculación de la señora María Albenis Bermeo fue como docente nacional y no territorial, ella no tenía derecho a esa prerrogativa.
Sin embargo, en aplicación de lo reglado en el literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la autoridad judicial se abstuvo de ordenar la devolución del dinero ya pagado por ese concepto, en tanto no encontró probado que la señora María Albenis Bermeo hubiere actuado de mala fe en la adquisición de la pensión gracia. 1.3.
Inconformes con lo anterior, tanto la UGPP como la señora María Albenis Bermeo formularon recursos de apelación. La UGPP insistió en la petición de reintegro de las sumas de dinero pagadas a la señora María Albenis Bermeo, por considerar que sí se demostró la mala fe en la obtención de la pensión, pues para su reconocimiento la ciudadana no acudió a las acciones ordinarias sino directamente a la acción de tutela, desconociendo que ese asunto debía ser dirimido por el juez contencioso administrativo y no por el juez constitucional, además de exigir de manera reiterada a la entidad el reconocimiento de una prestación a la que no tenía derecho4.
Por su parte, el apoderado de la señora María Albenis Bermeo alegó el acaecimiento de la cosa juzgada constitucional y la falta de competencia del juez contencioso para pronunciarse sobre las materias que ya habían sido decididas en 3 Folios 244 a 254 del PDF denominado “Cuaderno 2”, archivo ZIP “70_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_36 2022” del índice 44 de SAMAI. 4 Folios 5 a 7 del PDF denominado “Cuaderno 3”, archivo ZIP “70_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_36 2022” del índice 44 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 4 sede de tutela, así como la imposibilidad de controlar judicialmente un acto administrativo que se profirió en cumplimiento de una orden de amparo5. 1.4. El treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019), la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia, salvo en lo que concierne a la condena en costas6.
En primer lugar, la Sala consideró que no podían aceptarse los argumentos tendientes a enervar la posibilidad de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conociera de este asunto, teniendo en cuenta que la acción de tutela se ejerció como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y que la misma Corte Constitucional ha precisado que la cosa juzgada en el ámbito de la acción de amparo solo tiene como consecuencia que no sea posible presentar una nueva tutela sobre el punto ya decidido.
Además, la Subsección señaló que el hecho de que el acto administrativo acusado hubiera sido expedido en cumplimiento de una orden del juez constitucional no lo excluye de control por parte de la autoridad judicial competente. Decantado lo anterior, la Sala se refirió al marco legal que regula la pensión gracia y concluyó que la decisión del a quo en cuanto al reconocimiento de la prestación debía ser confirmada, toda vez que la señora María Albenis Bermeo fue vinculada como docente nacional y no territorial.
Sin embargo, consideró que no era posible acceder a la pretensión relacionada con la devolución de las mesadas ya pagadas, debido a que para ello “deb[ía] estar acreditada la mala fe con que se actuó para obtener el pago de los beneficios pensionales en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada”, sin que en el caso concreto se hubiera demostrado la mala fe de la señora María Albenis Bermeo, pues el mero hecho de elevar peticiones y/o presentar acciones de tutela no constituye prueba de que hubiera incurrido en fraude, maniobras o actos ilegales para lograr el reconocimiento pensional. 5 Folios 22 a 95 del PDF denominado “Cuaderno 3”, archivo ZIP “70_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_36 2022” del índice 44 de SAMAI. 6 Folios 146 a 179 del PDF denominado “Cuaderno 3”, archivo ZIP “70_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_36 2022” del índice 44 de SAMAI.
Tal y como consta a folio 182 del PDF denominado “Cuaderno 3”, archivo ZIP “70_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_36 2022” del índice 44 de SAMAI, dicha sentencia se notificó personalmente a las partes el primero (1) de abril de dos mil diecinueve (2019), quedando ejecutoriada al finalizar el día cuatro (4) de ese mismo mes y año. Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 5 Finalmente, la Sala dispuso revocar la condena en costas. 1.5.
Frente a esta decisión, la señora María Albenis Bermeo formuló acción de tutela, la cual fue declarada improcedente por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en providencia del catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019)7, y modificada en segunda instancia por la Sección Primera, mediante fallo de once (11) de octubre de dos mil diecinueve (2019), en el que se dispuso negar el amparo solicitado8. 2.
El recurso extraordinario de revisión El siete (7) de junio de dos mil diecinueve (2019), la UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho N° 41001-23-33-000-2014-00567-02, alegando la materialización de las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, que “el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”, y “[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”9.
Como sustento de su recurso, la recurrente alega que la negativa de ordenar el reintegro de los dineros percibidos por la señora María Albenis Bermeo por concepto de pensión gracia es contraria al ordenamiento jurídico, pues atenta contra el principio de sostenibilidad del sistema y desconoce que el reconocimiento estuvo precedido de una actuación irregular, al punto que el juez de tutela que ordenó el reconocimiento pensional fue condenado penalmente por estos hechos.
Así, respecto de la causal contemplada en el literal a) de artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la entidad asegura que la decisión de negar el reintegro de las sumas 7 Según consta a folios 201 y siguientes del PDF denominado “Cuaderno 3”, archivo ZIP “70_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_36 2022”, que a su vez contiene la copia digital del expediente ordinario visible a índice 44 de SAMAI, al proceso de tutela le correspondió el radicado 11001-03-15-000-2019-02659-00. 8 Índice 14 de SAMAI del proceso N° 11001-03-15-000-2019-02659-01. 9 Folio 2 a 21 del PDF denominado “34_ED_RER2019027470”, visible en el índice 23 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 6 percibidas por la señora Bermeo vulneró los artículos 1, 2, 4, 6, 29, 58, 83, 95, 121, 123 y 124 de la Constitución Política, “sobreponiendo el interés particular sobre el general, con detrimento de las arcas públicas y de los demás pensionados”. Para la parte recurrente, en esta decisión no se consideró que la reclamante acudió de forma malintencionada a la acción de tutela para obtener el reconocimiento pensional, al hacerse parte de una demanda de amparo interpuesta por 88 docentes sin nexo alguno entre ellos y en un municipio (Magangué- Bolívar) en donde los tutelantes no tenían ni su domicilio ni negocios, proceso respecto del cual la Corte Suprema de Justicia encontró penalmente responsable del delito de prevaricato al juez instructor, precisamente por el reconocimiento irregular de la prestación. En este contexto, sostiene que la mala fe en la que incurrió la otrora demandada estaba plenamente demostrada.
Por su parte, en lo que concierne a la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la UGPP alega que se reconoció una suma superior a la debida de acuerdo a la ley, en tanto la señora María Albenis Bermeo nunca tuvo derecho a la pensión gracia y, en consecuencia, “no debió recibir ni un solo peso por [ese] concepto (…)”.
Finalmente, indica que en este caso se debió aplicar la tesis planteada en la sentencia T-218 de 2012, en la que la Corte Constitucional reconoció que el fallo de tutela expedido por el Juzgado de Magangué violó el ordenamiento jurídico y, por consiguiente, en aplicación del principio “fraus omni corrumpit”, debió ordenarse el reintegro de las sumas percibidas ilegalmente, tal y como lo había hecho ya la Sección Segunda en un caso análogo. 3.
Trámite del recurso y oposición 3.1. Por auto de tres (3) de diciembre de dos mil veintiuno (2021), el Despacho inadmitió el recurso y le concedió el término de diez (10) días a la parte actora para que, de considerarlo del caso, procediera a su subsanación10. 3.2. Habiéndose efectuado las correcciones pertinentes, por auto de veintitrés (23) de febrero de dos mil veintidós (2022) el Despacho admitió el recurso y ordenó la 10 Índice 13 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 7 notificación personal de la señora María Albenis Bermeo11, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) y del Ministerio Público12. Dentro del término de ley, solo el Procurador Tercero Delegado intervino en este asunto13. Así, mediante Concepto 088 de 2022 solicitó que se declare fundado el recurso extraordinario de revisión pues, según su criterio, se configuró la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, considerando “el reconocimiento del derecho, desde los presupuestos para su existencia, desde el surgimiento del derecho para la entidad al reintegro de las sumas indebidamente pagadas por concepto de pensión gracia”14.
Para el Ministerio Público, si bien en el caso concreto la Sección Segunda descartó la configuración de la mala fe, esa misma Sección ha analizado este tema desde la perspectiva del fraude global, en el que no solo se tiene en cuenta la conducta del operador judicial que ordena indebidamente la suma periódica, sino de las partes y de los abogados que promueven esas actuaciones ꟷen principio, todas legalesꟷ, para obtener un reconocimiento de tal naturaleza, pese a que son conscientes que no tienen derecho a lo reclamado.
A su juicio, en este caso sí se demostró la mala fe de la señora Bermeo, pues pese a que prestó sus servicios en una educación educativa del Huila y su residencia y domicilio se encontraban en dicho departamento, acudió a un Juzgado de Magangué (Bolívar) ꟷcuyo titular fue posteriormente penado por el delito de prevaricatoꟷ, para obtener un reconocimiento al que no tenía derecho, aspectos que no fueron tenidos en cuenta por los jueces de instancia, lo que ocasionó una vulneración al derecho al debido proceso de la entidad recurrente en tanto el reconocimiento pensional fue ilegal en su causa misma. 11 Tal y como consta en el índice 35 de SAMAI, la notificación personal se realizó a la dirección electrónica aportada por la UGPP mediante memorial de dos (2) de marzo de dos mil veintidós (2022). 12 Índice 27 de SAMAI. 13 Teniendo en cuenta que el término para intervenir en el proceso corrió entre el siete (7) y el dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022), es claro que la intervención presentada por la apoderada de la señora María Albenis Bermeo el primero (1°) de noviembre de ese mismo año fue extemporánea.
Por su parte, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 14 Índice 37 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 8 Finalmente, indicó que la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no se encuentra configurada, pues en este caso no se reconoció ninguna pensión y, por ende, no podía predicarse que su cuantía excediera el monto fijado en la ley. 3.3.
Mediante auto de treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintidós (2022) se resolvieron las solicitudes probatorias elevadas por las partes, decisión que no fue objeto de recurso15. 3.4. Agotada la etapa probatoria, el trece (13) de junio de dos mil veintidós (2022) el expediente entró al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda16.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión N° 16 es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)17 y del numeral 1° del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno del Consejo de Estado18ꟷ, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una subsección de esta Corporación. 2.
Problema jurídico Conforme con lo anteriormente expuesto, corresponde a la Sala Especial de Decisión N° 16 establecer si la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15 Índice 39 de SAMAI. 16 Índice 46 de SAMAI. 17 “ARTÍCULO 249.
COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.” 18 “ARTÍCULO 29. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado (…). Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 9 41001-23-33-000-2014-00567-02 −lesividad−, se encuentra incursa en las causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y las causales señaladas por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3. Generalidades de la revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 3.1. El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 200319 establece el recurso de revisión contra las decisiones que reconozcan sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”20. 19 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”. 20 Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003.
Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 10 De esta forma, tratándose del reconocimiento de sumas periódicas y con el propósito de preservar la integridad del erario y velar por la sostenibilidad del sistema general de pensiones, el legislador estableció que las sentencias, actos conciliatorios o transacciones que reconozcan una prestación periódica o pensiones a cargo del presupuesto público, pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, según sus competencias.
En sentencia C-835 de 2003, la Corte Constitucional señaló que dicha norma establece una acción de revisión sui generis, cuyo ejercicio tiene las siguientes características: (i) está restringido a una parte activa calificada, es decir, solo determinadas entidades tienen legitimación para instaurarla; (ii) procede únicamente por las dos causales específicas previstas en la ley, con las cuales se busca la protección y recuperación del patrimonio público, y (iii) su objeto es delimitado, por lo que el análisis debe dirigirse a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas21.
Así, en esta clase de procesos lo que se busca es determinar la legalidad del reconocimiento efectuado, bajo la premisa de que se debe salvaguardar el erario de prestaciones ilegales o reconocidas de forma errónea y que esa labor corresponde no solo a las autoridades administrativas, sino también a las judiciales. Por ello, la jurisprudencia ha entendido que esta acción especial tiene como fin último preservar el patrimonio público, lo que impone que se examine desde esa perspectiva22. 3.2.
Salvo por estas diferencias, en lo demás la revisión prevista en la Ley 797 comparte las características propias del recurso extraordinario de revisión, el cual es una herramienta prevista en las diferentes jurisdicciones con el propósito despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que, por regla general, tienen ciertas decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que son contrarias a derecho. 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 30 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2017-01538-00. 22 Al respecto, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 21, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-2016-02514-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 11 Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la decisión cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional. En consecuencia, este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario23.
Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”24 (Se resalta).
De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.
Las causales de revisión previstas en el los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 De conformidad con el primer inciso del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el primer requisito de procedibilidad de esta acción especial de revisión es que exista una sentencia, conciliación o transacción en la que la autoridad respectiva haya reconocido, reajustado o liquidado alguna prestación periódica de suma de dinero con cargo a fondos públicos.
Sobre el punto, la Sala Especial de Decisión N° 6 del Consejo de Estado indicó: “Al revisar con detenimiento el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se advierte que la acción de revisión especial procede contra sentencias que hayan decretado (i) un reconocimiento que imponga la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o, (ii) una pensión de cualquier naturaleza.
Así mismo, 23 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00 (REV). 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456). Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 12 la norma dispone que también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
Así las cosas, la acción de revisión exige que el reconocimiento pensional sea otorgado en una sentencia, o sea el resultado de una transacción o conciliación. Ahora, si bien el recurrente afirma que en este caso procede el estudio puesto que al negarse las pretensiones de la demanda, se ‘mantiene’ el reconocimiento de la pensión, y por tanto hay lugar a estudiar: (i) si ese reconocimiento pensional fue obtenido con violación al debido proceso, y (ii) si la cuantía excede lo debido de acuerdo con la ley; debe precisarse que dicha conjetura no está llamada a prosperar, puesto que como se dijo en precedencia, la revisión es una acción especial, que tiene como objeto o finalidad controvertir las sentencias, transacciones o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público.
De manera que para la prosperidad de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no es lo mismo el reconocimiento de una pensión a través de un acto administrativo, que por medio de una sentencia; y mucho menos puede equipararse una sentencia que niega las pretensiones de declarar la nulidad de un acto que reconoce una pensión, con una sentencia que reconoce o decreta una prestación o una pensión, para efectos de su estudio en sede del recurso extraordinario de revisión.”25 (Negritas en original y subraya de la Sala).
De ahí entonces que sea necesario, como primer presupuesto de prosperidad de la acción contenida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que se trate de una sentencia, conciliación o transacción donde se haya efectuado un reconocimiento pensional. 4.2. Ahora bien, específicamente respecto de la causal prevista en el literal a), debe anotarse que aquella parte del supuesto de que se haya reconocido, reajustado y/o liquidado una pensión con cargo al tesoro público o de naturaleza pública y que ese reconocimiento haya sido espurio, porque ocurrió con violación al debido proceso.
De ahí que el recurrente deba entonces arrimar elementos de prueba que permitan evidenciar que hubo una contravención de las garantías mínimas del derecho al debido proceso, como el contar con un juez natural o funcionario competente, presentar y controvertir las pruebas, defenderse, tener claramente determinadas las reglas procesales y participar de actuaciones en las que se garantice su 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 6, sentencia del 3 de noviembre de 2020, radicación 11001-03-15-000-2020-03047-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 13 publicidad26. Además, esta Corporación ha entendido que un reconocimiento pensional también es contrario al derecho al debido proceso cuando el “origen o génesis del derecho es falaz y la persona carecía de los requisitos para predicarlo a su favor”27. 4.3. Por su parte, la causal b) del artículo 20 ibidem contempla que procede la revisión de la providencia que reconozca una prestación periódica por encima de la cuantía prevista en la ley, lo que implica que deba contrastarse la decisión de reconocimiento, reajuste o liquidación con las normas que regulan la materia, a efectos de establecer si el monto está ajustado o no a lo ordenado por el ordenamiento jurídico.
En la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003, se determinó que ella obedecía a la necesidad “de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos”28. Al respecto, esta Corporación ha sostenido: “(…) la causal se erige como una herramienta legal útil, que persigue fortalecer el principio de la moralidad administrativa y que permite corregir los reconocimientos pensionales que se han efectuado en exceso y que afectan los principios que orientan el Sistema General de Pensiones, en especial, el principio de solidaridad y equilibrio financiero.
A lo anterior se suma que el sistema pensional debe ser sostenible fiscalmente, de tal forma que garantice la estabilidad a largo plazo de las finanzas públicas y se procure el cumplimiento de los principios de rentabilidad, sostenibilidad y conveniencia, en cuanto a la determinación del gasto, de tal forma que prevalezca el interés general sobre el particular”.
Para su procedencia, deberá demostrarse “i) que se trate de un derecho debido de acuerdo con la ley; ii) que se trate de un derecho reconocido; iii) y que exista un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho”29. Establecido lo anterior y con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a realizar el análisis del caso concreto. 26 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia del 1 de diciembre de 2021, radicación 11001-03-15-000-2020-00171-00 y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de noviembre de 2021, radicación 11001-03-25-000-2020-00001-00. 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 15, sentencia de 1 de marzo de 2021, radicación 11001-03-15-000-2019- 01747-00. 28 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. 29 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 23, sentencia de 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2016-01280-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 14 5. El caso concreto De conformidad con lo anteriormente expuesto, corresponde establecer entonces si en el caso objeto de estudio se materializaron los supuestos para la procedencia de las causales de revisión de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 5.1.
Al respecto, lo primero que debe advertir la Sala es que, como se explicó, de conformidad con los parámetros previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el fallo a revisar debe haber reconocido, reajustado o liquidado una prestación periódica. Sin embargo, en este caso está demostrado que la sentencia cuya revisión se solicita ꟷesto es, la proferida el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estadoꟷ, no reconoció, reajustó ni reliquidó una prestación periódica, sino que declaró la nulidad de la Resolución RDP 035987 de 6 de agosto de 2013, mediante la cual se había reconocido “pensión de jubilación gracia en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE MAGANGUE, BOLIVAR”.
En ese sentido, es claro que no se trata de una providencia que haya “decretado o decrete reconocimiento que imponga al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza”, tal y como lo exige el inciso primero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, sino de una que, por el contrario, dejó sin efectos de manera definitiva el acto a través del cual se reconoció la prestación periódica que se reputaba ilegal, por lo que, de entrada, no se cumple el supuesto de procedencia de la causal de revisión. En efecto, en el caso particular y concreto el reconocimiento de la prestación pensional a cargo de fondos públicos se originó en un acto administrativo ꟷla Resolución RDP 035987 de 6 de agosto de 2013ꟷ, cuya legalidad no puede ser examinada por la vía del recurso extraordinario de revisión, herramienta que está reservada al estudio de providencias judiciales, máxime cuando, como en este caso, ese análisis ya lo adelantó el juez natural, quien determinó que, en efecto, la prestación estuvo mal reconocida.
Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 15 En este escenario, para la Sala no son de recibo los argumentos planteados por el Ministerio Público de acuerdo con los cuales debe analizarse “el reconocimiento del derecho visto desde los presupuestos de su existencia o causación, esto es, para el caso concreto, desde el surgimiento del derecho para la entidad al reintegro de las sumas indebidamente pagadas por concepto de pensión gracia a la docente María Albenis Bermeo de Rivera, todo lo cual constituye detrimento el erario público (sic), de suerte que, al ser resuelto el asunto solo bajo la perspectiva de la prueba de la mala fe, surge razonable considerar la materialización de la causal”, pues ello supondría desconocer el requisito de procedencia establecido en la ley y plantear un análisis de fondo de una decisión judicial que no reconoció ni impuso prestación periódica alguna, por el mero hecho de que esta no accedió a todas las pretensiones elevadas por la entidad recurrente.
Debe recordarse que, dada la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, las causales en las que este se funda deben examinarse de manera restrictiva, incluso en estos eventos en los que se trata de velar por la sostenibilidad del sistema pensional, pues, en todo caso, con este se busca despojar de la cosa juzgada a una sentencia debidamente ejecutoriada, lo que impone ejercer la revisión de forma rigurosa y estricta.
Así, el hecho de que el análisis de este recurso deba estar permeado por principios como la protección de los recursos limitados del erario, la liquidez, la solvencia y la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, no flexibiliza el entendimiento de las causales en las que la revisión debe fundarse, ni tampoco permite que este se convierta en una tercera instancia a efectos de invadir las competencias propias del juez natural de la causa.
Por ello, el Consejo de Estado ha entendido que “[e]se equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última (sic) aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.”30.
Es así entonces que la acción de revisión especial “no puede 30 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°4, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-01883-00. Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 16 ser solicitada con el fin de controvertir posibles errores in iudicando en los que incurra el fallador,31 ni para reabrir el debate probatorio de las instancias”32.
Así las cosas, es claro que en este caso no se advierte cumplido el primer presupuesto general de procedencia de esta herramienta extraordinaria de revisión, previsto en el inciso primero del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, que el recurso se dirija contra una sentencia que haya reconocido, liquidado o ajustado alguna prestación periódica con cargo a dineros públicos. 5.2.
Aunque lo anterior resulta suficiente para declarar infundado el recurso, la Sala tampoco advierte que en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho −lesividad− N° 41001-23-33-000-2014-00567-01 se haya transgredido el derecho al debido proceso de la UGPP en el sentido indicado por la parte actora. En efecto, la decisión de no ordenar la devolución de las sumas de dinero pagadas por la UGPP a la señora Bermeo no se advierte irracional o arbitraria, sino que fue soportada por la autoridad judicial en el análisis de lo acreditado en el proceso respecto de la conducta de la otrora pensionada; cosa distinta es que la recurrente no la comparta.
Así, sobre el punto el Consejo de Estado explicó en la sentencia objeto de revisión: “(…) en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por la señora María Albenis Bermeo, la Sala concluye que le asiste razón al a quo al negar tal pretensión, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que pudo actuar esta para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, pues no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr el reconocimiento pensional, es decir, la UGPP no acreditó una aptitud inmoral o ilegal de la pensionada.
Lo anterior, dado que para acceder al citado pedimento, no basta que la entidad exponga la ilegalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la señora María Albenis Bermeo se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo cual se echa de menos dentro del expediente, a contrario sensu, se colige que la accionada, al presentar las peticiones tendientes a obtener el reconocimiento de la pensión gracia y al instaurar la acción de tutela, actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello.”33 31 Cita en original: “Ver Corte Constitucional.
Sentencia C-520 de 2009. M.P.: Dra. María Victoria Calle Correa.” 32 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°7, sentencia del 4 de febrero de 2020, radicación 11001-03-15-000-2016-03243-00. 33 Folio 175 a 176 del PDF denominado “Cuaderno 3”, archivo ZIP “70_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_36 2022” del índice 44 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 17 En ese orden, el ad quem consideró que el hecho de que la pensión se obtuviera a través de una acción de tutela ꟷcon las particularidades en las que esta se impetró y desarrollóꟷ, no resultaba suficiente para concluir la mala fe de la señora Bermeo; lo anterior, con la advertencia de que el argumento relacionado con la condena penal impuesta al juez de la acción de amparo no fue planteado en el curso del proceso ordinario, ni tampoco en este proceso resultó acreditado que la señora María Albenis Bermeo hubiere sido condenada, ni vinculada al proceso penal que dio cuenta de la conducta irregular del juez al reconocer la pensión mediante tutela a ochenta y ocho (88) personas; en consecuencia, no puede entenderse por ese hecho, que el fallo se originó en maniobras suyas que implicaran la mala fe, pues a este plenario no se allegaron pruebas en ese sentido.
En el mismo sentido, la Sala advierte que si el fallo del treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) no reconoció ninguna prestación, mal podría predicarse la configuración de la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en relación con la vulneración de los topes previstos en la ley, pues, se repite, el reconocimiento de la pensión no ocurrió con la decisión judicial que se revisa sino con la Resolución RDP 035987 de 6 de agosto de 201334, expedida en cumplimiento de una orden de amparo transitorio. 5.3.
Así las cosas, se concluye entonces que en el fallo objeto de revisión no se encuentra materializada alguna de las causales de las que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por lo que el recurso extraordinario deberá declararse infundado. 34 Sobre el punto, en sentencia del 22 de noviembre de 2021 la Sala Especial de Decisión N° 9, radicado 11001-03-15-000-2019-01749-00, al analizar un asunto similar al aquí planteado, concluyó: “[e]n el caso que nos ocupa, el Consejo de Estado confirmó la decisión del tribunal que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de lesividad, en tanto que declaró la nulidad de la Resolución RDP 039899 del 29 de agosto de 2013, proferida por la UGPP, mediante la cual le fue reconocida la pensión gracia al señor Humberto Jaramillo Guzmán en cumplimiento al fallo de tutela proferido por el Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué de 6 de octubre de 2006 y negó el restablecimiento del derecho. // Frente al tema es importante señalar que este mecanismo extraordinario no es el procedente para analizar o debatir lo decidido en el proceso constitucional de tutela, en donde se ordenó el reconocimiento y pago de la pensión cuestionada. // Asimismo, es evidente que con la decisión judicial de 10 de octubre de 2018 se puso punto final a la discusión frente al reconocimiento y pago de la pensión gracia del señor Jaramillo Guzmán, que provocó un pago sin fuente jurídica, con lo que zanjó tanto el debate administrativo como judicial en torno al tema y se finiquitó un reconocimiento pensional irregular que afectó tanto el erario como el principio de solidaridad y equilibrio financiero del sistema pensional. //.
En lo referente a la devolución de las sumas, es apenas claro que el debate finalizó con la decisión de 20 de agosto de 2014 dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, cuando decidió denegar la pretensión de ordenar al accionado la devolución de las sumas percibidas por concepto de pensión gracia (…)”. Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 18 6.
Costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que “[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Teniendo en cuenta que, tal y como lo ha establecido el Consejo de Estado, cuando las entidades estatales acuden a la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, lo hacen con el fin de preservar el erario y la legalidad de las prestaciones periódicas reconocidas35, es claro que este proceso es de aquellos en los que se ventila un interés público.
En consecuencia, en este caso no resulta procedente proceder imponer condena por ese concepto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, a través de la Sala Especial de Decisión N° 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho −lesividad− N° 41001-23-33-000-2014-00567-02.
SEGUNDO: SIN CONDENA en costas.
TERCERO: Por Secretaría General, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE 35 Al respecto, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 9, sentencia del 22 de noviembre de 2021, radicado N°11001-03-15-000-2019-01749-00. Radicado: 11001-03-15-000-2019-02747-00 Recurrente: UGPP 19 NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejera CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Consejero CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero Con aclaración de voto P14