11001031500020240118101 — Consejo de Estado

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: MARÍA PATRICIA TOBÓN YAGARÍ Y OTRO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Y OTRO Tema: Contra providencia judicial.

Sanción por desacato en el cumplimiento de un fallo de tutela. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 11 de abril de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que declaró improcedente el amparo solicitado. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 8 de marzo de 20241, las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara presentaron acción de tutela, en nombre propio, para la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de: (i) Los autos del 16 de agosto y el 20 de septiembre de 20232, dictados por el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín que las sancionaron por desacato a la orden de tutela dictada en la acción con radicado 05001-33-33-030-2023-00277-00.

(ii) Los autos del 22 de agosto y 22 de septiembre de 2023, dictados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmaron en grado jurisdiccional de consulta, la sanción por desacato, pero redujeron el monto de la multa. 2. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre y patrimonio de la suscrita.

SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO TREINTA ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, inaplicar las siguientes sanciones: 1 Samai CE, expediente primera instancia, índice 2, documento 1208C959CE388D2E A0216A6951E40817 533E1853FAAED986 4105DEE821B9D761. 2 Si bien en la providencia se indicó que fue proferida el 20 de agosto de 2023, lo cierto es que se corrigió la fecha en la providencia del 22 de septiembre de 2023 que la confirmó, para sostener que se profirió el 20 de septiembre de 2023.

Sanción Confirmada mediante auto del 22 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. ❖ Sanción calendada el 20 de septiembre de 2023 impuesta a las suscritas (MARIA PATRICIA TOBÓN YAGARI y SANDRA VIVIANA ALFARO YARA) en calidad de Directora Técnica de la Dirección de Reparaciones de la Unidad para las Víctimas, consistente en multa de tres (3) SMMLV.

Sanción Modificada mediante auto del 22 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto a reducir la sanción de multa a cada una a uno (1) SMMLV.

TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO TREINTA ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, ANALICE / ESTUDIE la declaratoria de cumplimiento de la providencia del 21 de julio de 2023 confirmada mediante sentencia de segunda instancia del 01 de agosto de 2023, dentro del radicado 05001333303020230027700, en cumplimiento de la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional, en la medida que se cumplió con la orden al expedir la Resolución No. 04102019 - 104710 del 14 de diciembre de 2019, que reconoció el derecho a la entrega de las indemnizaciones administrativas a la señora ALBA MERY NOREÑA NARANJO y dispuso la aplicación del método técnico de priorización al particular con sus respectivos resultados de los años 2020, 2021, 2022 y 2023.

CUARTO: ORDENAR al JUZGADO TREINTA ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de las sanciones pecuniarias, que las mismas se han levantado con ocasión al cumplimiento de la orden judicial de tutela.

QUINTO: CONMINAR al JUZGADO TREINTA ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN o al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato. 3.

Hechos Del expediente la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Antecedentes de la acción de tutela 05001-33-33-030-2023-00277-00 Mediante Resolución 04102019-104710 del 14 de septiembre de 2019, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV) reconoció al grupo familiar de la señora Alba Mery Noreña Naranjo la indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado.

El 15 de junio de 2023, la señora Alba Mery Noreña Naranjo formuló petición ante la UARIV para que le fuera informada una fecha cierta de pago de la indemnización administrativa. Al no obtener una respuesta de fondo, la señora Alba Mery Noreña Naranjo interpuso acción de tutela contra la UARIV por la presunta vulneración del derecho fundamental de petición y la protección especial de las víctimas del conflicto armado.

En primera instancia, mediante sentencia del 21 de julio de 2023, el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín resolvió:

PRIMERO. TUTELAR los derechos fundamentales de petición, debido proceso, reparación administrativa y protección especial de las víctimas de la violencia, de la señora ALBA MERY NORLA (SIC) NARANJO, identificada con cedula de ciudadanía Nº 21.778.881, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. ORDENAR a la UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS, que dentro del término de los DIEZ (10) días hábiles contados a partir de la notificación de este fallo, INDIQUE a la accionante, el periodo de tiempo o fecha cierta en la cual se realizará el pago o entrega de la Indemnización Administrativa, reconocida mediante Resolución No. 04102019-104710 del 14 de septiembre de 2019.

(…) Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Inconforme, la entidad demandada impugnó y el Tribunal Administrativo de Antioquia la confirmó con sentencia del 1 de agosto de 2023. 3.2.

Incidente de desacato 2023-00277-02 El 1° de agosto de 2023, la señora Alba Mery Noreña Naranjo promovió incidente de desacato y el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín mediante auto del 16 de agosto de 2023, sancionó a las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara, en calidad de directora general y directora técnica de reparaciones de la UARIV, respectivamente.

Les impuso una multa de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada una porque no acreditaron haber indicado a la accionante una fecha cierta de pago de la indemnización. En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Antioquia por auto del 22 de agosto de 2023, confirmó parcialmente la primera instancia, pues redujo la multa a un salario mínimo legal mensual vigente a cargo de cada una de las aquí tutelantes.

Con memorial del 23 de agosto de 2023, la UARIV solicitó la inaplicación de las sanciones impuestas. Explicó que se encuentra justificada legalmente para abstenerse de indicar una fecha cierta en la cual realizará el pago de la indemnización administrativa, con fundamento en el principio de sostenibilidad financiera y la imposibilidad de comprometer vigencias presupuestales futuras. 3.3.

Incidente de desacato 2023-00277-03 El 6 de septiembre de 2023, la señora Alba Mery Noreña Naranjo solicitó de nuevo la apertura de incidente de desacato y mediante auto del 20 de septiembre de 20233, el Juzgado encontró que a la accionante no le había sido informado el periodo de tiempo o fecha cierta en que se le realizaría el pago, por lo que sancionó de nuevo por desacato a las señoras María Patricia Tobón Yagarí y a Sandra Viviana Alfaro Yara, y les impuso multa de tres salarios mínimos legales mensuales vigentes a cada una.

En grado jurisdiccional de consulta, el Tribunal Administrativo de Antioquia por auto del 22 de septiembre de 2023, modificó la sanción impuesta en primera instancia y la redujo a un salario mínimo legal mensual vigente a cargo de cada una de las sancionadas. Mediante memoriales del 25 de septiembre y 17 de noviembre de 2023, la UARIV solicitó la inaplicación de las sanciones impuestas y la modulación de la orden judicial por ser imposible de cumplir.

Explicó que el pago de la indemnización administrativa está supeditado a la aplicación del Método Técnico de Priorización. Que en el año 2022 aplicó el método de priorización a la señora Alba Mery Noreña Naranjo y determinó que no era procedente la entrega, aunado al hecho de que no se acreditó una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, por lo que se dio respuesta de conformidad con la Resolución 1049 de 2019.

Con providencias del 23 de octubre de 2023 y 21 de febrero de 2024, el Tribunal resolvió de manera desfavorable las solicitudes porque no estaba acreditado el cumplimiento de lo ordenado. Explicó que la respuesta de la UARIV se fundó en la imposibilidad de indicar una fecha cierta de pago, pero ello no se puede considerar una respuesta de fondo. 4.

Fundamentos de la acción de tutela La parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad. Que el asunto reviste relevancia constitucional porque la 3 Si bien en la providencia se indicó que fue proferida el 20 de agosto de 2023, lo cierto es que se corrigió la fecha en la providencia del 22 de septiembre de 2023 que la confirmó, para sostener que se profirió el 20 de septiembre de 2023.

Que fueron agotados todos los mecanismos judiciales, dado que solicitaron el levantamiento de la sanción y no existe recurso adicional alguno. Que también se cumple el requisito de inmediatez porque las providencias que impusieron las sanciones fueron confirmadas mediante autos del 22 de agosto y 22 de septiembre de 2023. Que se presentaron con claridad los hechos de los cuales se deriva la vulneración y no se ataca un fallo de tutela.

En cuanto al fondo del asunto, si bien la tutelante alegó como vicios de fondo independientes el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente y el desconocimiento del precedente constitucional, lo cierto es que los argumentos se enmarcan en el defecto de desconocimiento del precedente, pues alega que las autoridades judiciales se apartaron de la interpretación fijada por la Corte Constitucional, a pesar de que es obligatoria, bien sea que se trate de fallos de constitucionalidad o de revisión. En concreto, sostuvo que se desconoció la sentencia SU-034 de 2018, según la cual los jueces de tutela de primera instancia están facultados para modular el cumplimiento del fallo sobre el pago de la indemnización administrativa, sopesando los informes allegados por la entidad.

No obstante, explicó que las autoridades judiciales pasaron por alto que, el no pago inmediato de las medidas de reparación reconocidas no era imputable a la negligencia de las funcionarias, sino a la situación coyuntural del estado de cosas inconstitucional por la violación masiva de derechos en el marco del conflicto armado. A su vez, explicó que a través de autos de seguimiento a la sentencia T-025 de 2004, los jueces de la República fueron exhortados para que se abstuvieran de impartir temporalmente órdenes de reconocimiento de indemnización administrativa y sanciones por desacato.

También trajo a colación la sentencia del 11 de febrero de 2021 de la Sección Primera del Consejo de Estado4, en la cual se hizo un análisis sobre criterios de priorización en casos de la UARIV. Frente a la naturaleza de la sanción del incidente de desacato, sostuvo que su fin es promover o impulsar el cumplimiento de las órdenes judiciales.

También se refirió a los precedentes del Consejo de Estado5 y de la Corte Suprema de Justicia6, en los cuales se ha sostenido que es subjetiva, en atención a que se deben analizar si concurren situaciones dolosas que avalen la imposición de una sanción o si, por el contrario, determinadas circunstancias justifican el retraso en el cumplimiento.

También se alegó la configuración del defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio dado que las autoridades judiciales valoraron de manera arbitraria, irracional y caprichosa los escritos presentados por la UARIV y la resolución que reconoció la medida indemnizatoria, porque sin razón alguna dieron por probado el incumplimiento de la sentencia. Que no tuvieron en cuenta las explicaciones sobre el procedimiento establecido en la Resolución 01049 de 2019 para realizar la entrega de la indemnización administrativa y el informe de cumplimiento no fue valorado de manera íntegra, en el cual se manifestó el resultado del método técnico de priorización y la imposibilidad de precisar plazos aproximados o el orden de entrega.

Por último, sostuvo que se incurrió en violación directa de la constitución debido a que se vulneran los derechos al debido proceso e igualdad y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe, por desconocer el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional y el procedimiento previsto en la Resolución 1049 de 2019. 4 Exp. 11001-03-15-000-2020-04776-00, CP.

Nubia Margoth Peña Garzón. 5 Sala de lo contencioso administrativo. Sección Primera. Sentencia de 1 de febrero de 2021. Radicación 11001-03- 15-000-2020-04776-00. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón 6 Corte Suprema de Justicia. ATP 240-2020, Radicación n.° 109221. M.P. Patricia Salazar Cuellar Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sobre la imposibilidad material de cumplimiento del fallo, explicó que no es viable indemnizar a todas las víctimas al mismo tiempo ni asignar una fecha de pago.

Que el método técnico de priorización es la herramienta idónea para determinar el orden de pago de las personas que no se enmarcan en el artículo 4 de la Resolución 1049 de 2019. Que dependen del presupuesto anual para saber la cantidad de víctimas que serán priorizadas y la indemnización administrativa no es un derecho fundamental que deba ser reclamado vía de tutela, ni mucho menos amparado por las entidades judiciales.

Que la entidad se encuentra en crisis presupuestal, reconocida por la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017 y la tutelante no presentó ninguna otra situación que la ponga en evidente situación de vulnerabilidad o urgencia manifiesta. Finalmente, concluyó que las autoridades judiciales demandadas vulneraron los derechos fundamentales porque a pesar de que la UARIV presentó informes reiterados sobre la imposibilidad de dar cumplimiento al fallo de tutela y de modulación de la orden de tutela, no ha sido posible obtener el levantamiento de la sanción. 5.

Intervenciones El juez treinta administrativo de Medellín solicitó que se denegara el amparo solicitado porque no ha vulnerado los derechos fundamentales de las accionantes. Adujo que las accionantes han sido renuentes en acatar el fallo de tutela, que por eso fueron adelantados los incidentes de desacato y se negaron las solicitudes de inaplicación de la sanción. Explicó que la orden del fallo no es que se aplique el método técnico de priorización, ni que se entregue de forma inmediata la medida de indemnización, sino que se informe un periodo (año o semestre) en el cual se puede realizar el pago de la indemnización. Explicó que el hecho de que exista un procedimiento interno para la entrega de la indemnización (Resolución 1049 de 2019), no quiere decir que estos sean infalibles ni que se puedan oponer a las órdenes dadas por un juez de la República.

La señora Alba Mery Noreña Naranjo pidió que se denegara la solicitud de amparo. Que las accionantes deben cumplir la sanción impuesta pues ella tiene un derecho adquirido desde hace 4 años cuando se profirió la resolución que reconoció la indemnización administrativa, pero a la fecha no le han pagado. Adujo que los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria a los 5 años, y que, en su caso, en diciembre perdería fuerza la resolución y tendría que comenzar de nuevo.

El Tribunal Administrativo de Antioquia guardó silencio pese a que, como se vio, fue debidamente notificado. 6. Sentencia impugnada La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de abril de 2024, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de subsidiariedad porque las accionantes deben formular su solicitud dentro del mecanismo constitucional en el que fueron sancionadas.

Que son las autoridades accionadas las que deben analizar si es procedente inaplicar las sanciones, una vez comprueben que las accionantes acataron la orden proferida en el fallo del 21 de julio de 2023. Que la tutela no se instituyó como una instancia adicional para atender cuestiones que deben ser dirimidas al interior de otras diligencias judiciales. 7.

Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia, e insistió en la procedencia de la acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Adujo que en diferentes ocasiones el juzgado ha negado las solicitudes de inaplicación de sanciones presentadas por la UARIV y reiteró el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Sobre la imposibilidad material de cumplir el fallo, explicó que la señora Alba Mery Noreña Naranjo no presenta ninguna situación de vulnerabilidad o urgencia manifiesta para darle prelación. Que con los recursos asignados para la vigencia 2023 ($1.256.858.687.263) no era posible alcanzar la meta de indemnizaciones, ni dar cumplimiento a los indicadores del cuatrienio contemplados en las metas CONPES y el Plan Nacional de Desarrollo.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara para dejar sin efectos los autos del 16 de agosto y 20 de septiembre de 20237 proferidos por el Juzgado Treinta Administrativo de Medellín; y los autos del 22 de agosto y 22 de septiembre de 2023 proferidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que impusieron la sanción de multa en el incidente de desacato con radicado 05001-33-33-030-2023-00277-00.

La Sala manifiesta que se pronunciará únicamente frente a los autos dictados por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por ser los que definieron la situación jurídica. Ahora bien, la Sala anticipa que, frente al auto del 22 de agosto de 2023, declarará improcedente la solicitud de amparo por no cumplir el requisito general de inmediatez.

Por el contrario, frente al auto del 22 de septiembre de 2023, se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela y se accederá a las pretensiones, por considerar que se configura el cargo de desconocimiento del precedente. En consecuencia, se modificará la sentencia impugnada para amparar el derecho fundamental al debido proceso.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) de la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato; (ii) la verificación de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato; y (iii) análisis del caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato La Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela, de acuerdo con tres hipótesis: (i) cuando la tutela se dirige contra la sentencia de tutela en sentido estricto;

(ii) cuando se dirige contra una actuación anterior al fallo; y (iii) cuando se efectúa en contra de decisión posterior. Específicamente, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional fijó las siguientes reglas cuando se trata de cuestionar providencias que resuelven incidentes de desacato, que es lo que se discute en este caso: En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: 7 Si bien en la providencia se indicó que fue proferida el 20 de agosto de 2023, lo cierto es que se corrigió la fecha en la providencia del 22 de septiembre de 2023 que la confirmó, para sostener que se profirió el 20 de septiembre de 2023.

Ver pie de página 1 del auto del 22 de septiembre de 2023 del Tribunal Administrativo de Antioquia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.

A partir de lo anterior, la Sala procede a estudiar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias judiciales que impusieron la sanción de multa por desacato. 3. Verificación de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias que resuelven incidentes de desacato A continuación, la Sala verifica si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que resuelven incidentes de desacato.

El trámite se encuentra finalizado porque los autos del 22 de agosto y 22 de septiembre de 2023 proferidos por el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvieron en grado jurisdiccional de consulta los incidentes de desacato 2023-00277-02/03. La relevancia constitucional del asunto se encuentra acreditada, toda vez que no se trata de una cuestión patrimonial, sino de la posible vulneración del derecho al debido proceso ante la imposibilidad jurídica de cumplir un fallo de tutela.

La demanda de tutela contra el auto del 22 de agosto de 2023 no cumple el requisito de inmediatez, porque fue notificado por estado del 23 de agosto de 2023 y la demanda de tutela fue presentada el 8 de marzo de 2024, esto es, por fuera del término de seis meses previstos por la Sala Plena de esta Corporación, por lo tanto, la tutela se declarará improcedente respecto de esa providencia. Por el contrario, el auto del 22 de septiembre de 2023 cumple el requisito de inmediatez pues fue notificada por estado del 23 de septiembre de 2023 y la demanda de tutela fue presentada dentro de los seis meses siguientes.

Se agotaron los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dado que se resolvió el grado jurisdiccional de consulta, y las accionantes presentaron varias solicitudes de modulación de la orden del fallo de tutela8. Así mismo, se advierte que la actora identificó de manera razonable los hechos y los motivos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de la existencia de los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente, y violación directa de la Constitución, al proferir el auto del 22 de septiembre de 2023, dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 8 La Sala advierte que, en otros casos con similitud fáctica no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la parte demandante no presentó solicitud de modulación de las órdenes impartidas en el fallo de tutela.

Ver sentencias: del 26 de octubre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2023-03121-01, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 16 de noviembre de 2023, Exp. 11001-03-15-000-2023-03750-01, CP. Milton Chaves García; del 1 de febrero de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2023-06860-00, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 16 de mayo de 2024, Exp. 11001-03-15- 000-2024-01754-00, CP.

Wilson Ramos Girón; y del 6 de junio de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2024-02001-00, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Cosa distinta se observa en los casos en que las mismas demandantes ya han solicitado la modulación de los efectos del fallo, pues esta Sala concluyó que se encuentra superado el requisito de subsidiariedad. Ver: sentencia del 20 de junio de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2024-02302-00, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Los argumentos de la acción de tutela son consistentes con lo planteado en el incidente de desacato, pues se centran en manifestar la imposibilidad jurídica de cumplir el fallo de tutela, específicamente, de establecer una fecha cierta de pago de la indemnización administrativa reconocida.

Tampoco se solicitan nuevas pruebas. Al encontrar satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción contra el auto del 22 de septiembre de 2023 dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la Sala proseguirá a estudiar si incurrió en los defectos alegados. 4. Análisis del caso concreto La parte actora alega que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente, y violación directa de la Constitución al proferir el auto del 22 de septiembre de 2023, que confirmó la sanción por desacato del fallo dictado en la tutela 05001-33-33-030-2023-00277-00, a pesar de que la UARIV presentó informes reiterados sobre la imposibilidad de dar cumplimiento a la orden de entregar una fecha exacta para el pago de la indemnización administrativa.

Adicionalmente, las tutelantes manifestaron que solicitaron la inaplicación de las sanciones y la modulación de la orden judicial, porque es imposible cumplirla desde el punto de vista legal. La Sala se referirá: (i) al cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato; (ii) a la indemnización administrativa de las víctimas del conflicto armado; y finalmente, (iii) al auto reprochado. 4.1.

Sobre el cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o de los particulares, según el caso. La ley contempla mecanismos para asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, para sancionar a los responsables del desacato.

Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo9 y el desacato10. El juez constitucional deberá determinar si existe o no incumplimiento de la orden de tutela11, y para ello, le corresponde estudiar la responsabilidad subjetiva del obligado, el allanamiento a las órdenes y la existencia de acciones positivas orientadas al cumplimiento.

Al respecto, se advierte que, la Corte Constitucional12 ha establecido una metodología para medir el nivel de cumplimiento del fallo, que recae en cabeza del juez de primera instancia. Lo primero que se debe verificar, por un lado, es el grado de cumplimiento de la sentencia, concretamente, si los esfuerzos de la entidad lograron superar el umbral de gestión diligente; y por el otro, la necesidad de modular las órdenes impartidas para garantizar su cumplimiento. 9 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: Cumplimiento del fallo.

Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. 10 Artículo 52 del Decreto 2591 de 1991: Desacato.

La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. 11 Sentencia del 20 de junio de 2024, Exp. 11001-03-15-000-2024-02302-00, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 12 Auto 185 de 2004, Auto 226 de 2011, Auto 727 de 2018, Auto 001 de 2021 y sentencia T-086 de 2003.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Respecto a lo segundo, la jurisprudencia constitucional13 ha dispuesto que el juez puede ajustar o modular de manera excepcional las órdenes de tutela, siempre que se cumplan 5 reglas: (i) que se reúnan las condiciones de hecho que impidan la efectiva protección del derecho amparado14, (ii) que se tomen medidas encaminadas a lograr el sentido original de la orden impartida, (iii) que la modificación no genere un cambio absoluto en la orden original, (iv) que la modificación busque la menor reducción de la protección concedida, y (v) que se trate de órdenes de naturaleza compleja.

Sobre las órdenes de naturaleza compleja, la Sala destaca que son aquellas que conllevan «un conjunto de acciones u omisiones que sobrepasan la órbita de control exclusivo de la persona destinataria de la orden, y, con frecuencia, requieren de un plazo superior a 48 horas para que el cumplimiento sea pleno»15. De ahí que, puede ocurrir que las personas que deben acatar el fallo se encuentren temporalmente en imposibilidad fáctica y jurídica de cumplir el fallo, mientras que se adelantan los trámites necesarios para ejecutar la orden del juez.

En el marco de esas órdenes complejas, la sentencia SU-034 de 2018 habilitó al juez para que modulara la orden de pago en uno de sus aspectos accidentales (tiempo, modo y lugar), con el propósito de hacer posible el cumplimiento, «contrastado con la problemática estructural asociada al estado de cosas inconstitucional en materia de víctimas de desplazamiento forzado».

A su vez, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 consagra que «el juez (…) adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del [fallo]», por lo que la Corte Constitucional ha reiterado que, el juez no pierde la competencia y está facultado para tomar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de la decisión. Si existe incumplimiento del fallo de tutela, el juez constitucional deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa16.

El desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Es decir, en ese escenario sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera.

Sobre este punto, la Corte Constitucional consideró en la sentencia SU-034 de 2018, que no basta con constatar el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso del fallo de tutela para concluir que en el asunto existe responsabilidad subjetiva. Que no puede presumirse la responsabilidad subjetiva por el solo hecho del incumplimiento, pues «todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato».

Eso quiere decir que, ante la falta de responsabilidad subjetiva, «no habría lugar a la imposición de las sanciones», pese a que se acredite el incumplimiento. 4.2. Sobre la indemnización administrativa de las víctimas del conflicto armado La Ley 1448 de 2011 estableció una serie de medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas, tanto individuales como colectivas, en favor de las víctimas del conflicto armado interno, con el fin de hacer efectivos los derechos a la verdad, la justicia y la reparación. En el artículo 132 se fijó la indemnización individual a las víctimas por la vía 13 Sentencia T-086 de 2003, MP.

Manuel José Cepeda Espinosa. 14 Estos son: (i) cuando la orden, en los términos en que fue proferida, nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado o lo hizo en un comienzo, pero luego devino inane; (ii) cuando el cumplimiento no es exigible porque se trata de una obligación imposible o porque implica sacrificar de forma grave, directa, cierta manifiesta e inminente el interés público; y (iii) cuando es evidente que será imposible cumplir la orden.

Sentencia T-086 de 2003, MP. Manuel José Cepeda Espinosa. 15 Ibidem. 16 Sentencia C - 367 de 2014 « (…) para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia». Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 administrativa, y en el parágrafo 3 se definió que para la población en situación de desplazamiento se entregaría por núcleo familiar.

Adicionalmente, la mencionada ley fue reglamentada por el Decreto 4800 de 2011, que en el artículo 148 definió los criterios para estimar el monto de la indemnización, que son: la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima desde un enfoque diferencial. A su vez, el artículo 151 señaló que la UARIV entregaría la indemnización en pagos parciales o en un solo pago total, atendiendo a los principios de progresividad y gradualidad, por lo que no se sujetaría al orden en que fue formulada la solicitud de entrega.

Tras estudiar la constitucionalidad de los principios de progresividad y sostenibilidad, consagrados en los artículos 17 y 19 de la Ley 1448 del 2011, la Corte Constitucional estableció en el Auto 206 de 2017 que, «si bien los derechos de las víctimas se reconocen de manera inmediata, su contenido se amplía progresivamente y su cobertura se extiende gradualmente respecto de la totalidad de víctimas a las que se refiere la ley».

Por esa razón, la Corte encontró que era legítimo definir plazos razonables para otorgar la indemnización administrativa y acoger determinados criterios para priorizar la entrega de las medidas. Por ende, en el Auto 206 de 2017, la Corte Constitucional ordenó al director de la UARIV, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y el Departamento Nacional de Planeación, que se reglamentara el procedimiento que deben agotar las personas desplazadas para la obtención de la indemnización administrativa, con criterios puntuales y objetivos.

Producto de lo anterior, la UARIV expidió la Resolución 1049 de 2019, que adoptó el procedimiento para reconocer y otorgar la indemnización por vía administrativa. En ella se fijó que las solicitudes prioritarias eran aquellas en las que se acreditaba alguna situación de extrema urgencia o vulnerabilidad, caso en el que el pago dependería de la disponibilidad presupuestal.

También se estableció que para las otras solicitudes, las generales, el orden de priorización se definiría a través del método técnico de priorización, cuyo propósito es establecer el turno de pago para las personas no priorizadas por vulnerabilidad. El estudio toma en cuenta variables demográficas y socioeconómicas de las víctimas y se efectúa anualmente de forma proporcional a los recursos apropiados en la respectiva vigencia fiscal. 4.3.

Sobre el auto reprochado En el caso concreto, la Sala encuentra que, en el auto del 22 de septiembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia se hizo un recuento de los antecedentes, y se adujo que el incidente de desacato tiene un carácter disciplinario, por lo que la labor del juez es sancionar al incumplido para corregir su actitud omisiva o su acción desobediente.

Adicionalmente, el Tribunal indicó que la UARIV no allegó prueba sobre el cumplimiento de la orden de tutela, que expresó que le era imposible indicar una fecha cierta para la entrega de la indemnización administrativa porque debía seguir los preceptos de la Resolución 1049 de 2019, y que no se acreditó alguna situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad.

Que, tras aplicar el método técnico de priorización en 2022, con el fin de disponer el orden de entrega de la indemnización, la señora Alba Mery Noreña Naranjo tampoco resultó favorecida. Finalmente, el Tribunal concluyó lo siguiente: … encuentra la Sala Unitaria que la entidad accionada UARIV despliega una conducta negligente y renuente frente al cumplimiento a la orden judicial proferida en este caso, la cual fue confirmada Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 en segunda instancia; incumplimiento que, en razón al carácter subjetivo del incidente de desacato, en consideración del Juzgado de Instancia, recae sobre las Directoras General y de Reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación de las Víctimas, pues a pesar de que se dio apertura al incidente de desacato, notificándose a las mismas de dicha decisión, no aportaron ni siquiera en sede de consulta prueba alguna encaminada a acreditar una respuesta de fondo al derecho de petición de la accionante, y manteniendo su conducta renuente a proteger dicho derecho fundamental.

Si bien se invocan una serie de argumentos relacionados con la imposibilidad jurídica de ofrecer una fecha cierta de pago, debido a que no existen los recursos para el pago de indemnizaciones en el año que cursa, lo cierto es que bajo las características especiales del caso, en el que ya existe un reconocimiento a través de un acto administrativo, y resulta claro el derecho que le asiste a la actora en la materia, es preciso que la UARIV despliegue gestiones administrativas para establecer mínimamente una fecha o vigencia en la que se haga el pago de la indemnización reclamada, que no necesariamente debe delimitarse en este año que corre 2023, sino en la vigencia en que se cuente con los recursos en proyección a los que se asignan a la entidad para estos fines; ello daría a la accionante un parte de certeza frente al desembolso del pago y evidenciaría un orden en sede administrativa de la forma en que se realiza el cumplimiento de las indemnizaciones reconocidas.

De lo expuesto previamente, la Sala encuentra que, si bien el tribunal demandado hizo referencia al carácter sancionatorio del desacato, a su carácter subjetivo y mencionó el argumento de la imposibilidad jurídica de ofrecer una fecha cierta de pago propuesto por las sancionadas, pasó por alto analizar dos cosas: (i) la configuración de la responsabilidad subjetiva necesaria para la imposición de las sanciones, y (ii) los parámetros para la modulación de las órdenes de tutela.

Frente al primero, el tribunal accionado expuso las razones por las cuales consideraba que persistía el incumplimiento de la orden de tutela y por las que, en su criterio, los argumentos presentados por las sancionadas no eran válidos, pero no se pronunció sobre la existencia de dolo, culpa o negligencia de las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara.

En efecto, el tribunal únicamente se refirió al elemento objetivo, esto es, a la existencia de un incumplimiento de la orden de tutela, pero no al subjetivo, el cual necesariamente comprende el hecho de que las sancionadas están obligadas a aplicar el procedimiento de la Resolución 1049 de 2019, por determinación de la Corte Constitucional en el Auto 206 de 2017.

Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Antioquia se apartó de la sentencia SU-034 de 2018, pues no todo incumplimiento conlleva un desacato y solo cuando se configura el elemento subjetivo hay lugar a la imposición de sanciones. En esa medida, se insiste, el tribunal debía analizar si existía dolo, culpa o negligencia por parte de las tutelantes, teniendo en cuenta que su actuar se rige por la Resolución 1049 de 2019.

Frente al segundo, el tribunal accionado mencionó el argumento de la UARIV sobre la imposibilidad jurídica de ofrecer una fecha cierta de pago, pero no se pronunció sobre los parámetros dispuestos en la sentencia SU-034 de 2018 para modular la orden de tutela. Eso quiere decir que el Tribunal Administrativo de Antioquia no tuvo en cuenta que se trata de una orden compleja, y que para cumplirla se debe aplicar el método técnico de priorización establecido en la Resolución 1049 de 2019 y que la controversia se enmarca en un estado de cosas inconstitucional.

En consecuencia, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en desconocimiento del precedente, pues se apartó de la sentencia SU-034 de 2018, en relación con (i) el elemento subjetivo en el marco del incidente de desacato de tutela y (ii) los parámetros para modular las órdenes de tutela. Por ende, la Sala se releva de estudiar los demás defectos invocados.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Las anteriores razones son suficientes para revocar la sentencia impugnada y amparar el derecho fundamental al debido proceso, por lo que se dejará sin efectos el auto del 23 de septiembre de 2023 dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y se le ordenará que profiera auto de reemplazo en el cual: i. Resuelva la solicitud de modulación de la orden impartida en la sentencia de tutela de primera instancia del 21 de julio de 2023, confirmada el 1 de agosto de 2023, en atención a la obligatoriedad de emplear el método técnico de priorización en el pago de la indemnización administrativa para garantizar el principio de igualdad material en el pago de la indemnización administrativa y, además, tenga en cuenta que al grupo familiar de la señora Alba Mery Noreña Naranjo le fue reconocida indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado a través de la Resolución 04102019-104710 del 14 de septiembre de 2019, por lo que, de no ejecutarse ese acto administrativo podría perder su fuerza ejecutoria en los términos del artículo 9117 del CPACA; ii.

Disponga si, con fundamento en la modulación de efectos y la responsabilidad subjetiva de las sancionadas, procede inaplicar las sanciones impuestas en el curso del incidente de desacato 2023-00277-03. Que las accionantes deben cumplir la sanción impuesta pues ella tiene un derecho adquirido desde hace 4 años cuando se profirió la resolución que reconoció la indemnización administrativa, pero a la fecha no le han pagado.

Adujo que los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria a los 5 años, y que, en su caso, en diciembre perdería fuerza la resolución y tendría que comenzar de nuevo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Modificar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia, y en su lugar: 2. Declarar improcedente la acción de tutela respecto al auto del 22 de agosto de 2023, pero por las razones expuestas en esta sentencia. 3. Amparar el derecho fundamental al debido proceso de las señoras María Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara frente al auto del 22 de septiembre de 2023, por las razones expuestas. 4.

Dejar sin efectos el auto del 23 de septiembre de 2023 dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el marco del incidente de desacato 05001-33-33-030- 2023-00277-03. 5. Ordenar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Oralidad que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera auto de 17 ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.

Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto. 5. Cuando pierdan vigencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01181-01 Demandantes: María Patricia Tobón Yagarí y otro Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 reemplazo en el cual (i) resuelva la solicitud de modulación de la orden impartida en la sentencia de tutela de primera instancia del 21 de julio de 2023, y confirmada el 1 de agosto de 2023, en atención a la obligatoriedad de emplear el método técnico de priorización para garantizar el principio de igualdad material en el pago de la indemnización administrativa y, además, tenga en cuenta que al grupo familiar de la señora Alba Mery Noreña Naranjo le fue reconocida indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado a través de la Resolución 04102019- 104710 del 14 de septiembre de 2019, por lo que, de no ejecutarse ese acto administrativo podría perder su fuerza ejecutoria; y adicionalmente, (ii) disponga si, con fundamento en la modulación efectuada y el análisis de responsabilidad subjetiva de las sancionadas, procede inaplicar las sanciones impuestas en el curso del incidente de desacato 05001-33-33-030-2023-00277-03. 6.

Notificar la presente decisión a los interesados por el medio más expedito y eficaz. 7. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 8. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN