Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-00422-01 Accionante: Norberto Rojas García Accionado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Impugnación. Tutela contra acción u omisión de autoridad pública.
Mora judicial. Revoca y niega amparo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala1 decide la impugnación formulada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 7 de marzo de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 2. El 28 de enero de 2025, Norberto Rojas García presentó acción de tutela orientada a obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, salud, debido proceso (defensa), seguridad social integral y «cumplimiento de fallos judiciales»; así como el principio de legalidad.
En consecuencia, solicitó lo siguiente: «[O]rdenar la suspensión inmediata de la acción perturbadora de mi derecho, ordenando a la Magistrada Ponente, del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, se sirva ordenar la entrega del título judicial que se encuentra de lo consagrado en el artículo 446 del Código General del Proceso y a su vez, se ordene la actualización del crédito de acuerdo a lo ordenado en el Mandamiento de pago y en la providencia que ordena seguir adelante la ejecución, y en concordancia a lo consagrado en el artículo 431 del Código General del Proceso, observando que desde el 7 de Noviembre de 2002, o sea, más de 22 años, mis derechos a la seguridad social integral se encuentran vulnerados y no hay ninguna justificación con la negativa o dilación del proceso ejecutivo correspondiente a la decisión judicial del proceso ordinario, cuya orden final es de cúmplase, y cuya tramite ya contabiliza más de 7 años sin el correspondiente cumplimiento, y que además no solamente esta me perjudicando, ya que los intereses moratorios e indexación corren a cuenta de COLPENSIONES y del empobrecimiento del erario público […]» 1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00422-01 Accionante: Norberto Rojas García 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, el accionante relató que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Colpensiones, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se negó una reliquidación pensional. Adicionalmente, solicitó el pago de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 4.
El 5 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad de las resoluciones mencionadas y, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la entidad demandada a reliquidar «el monto de la pensión de jubilación del demandante, dando aplicación integral a la Ley 33 de 1985 modificada por Ley 62 del mismo año, esto es, con el 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, previos los descuentos de los valores de los aportes sobre factores salariales no cotizados». 5.
Adujo que presentó ante Colpensiones la respectiva reclamación para el cumplimiento del pago ordenado en la sentencia. Entidad que, el 26 de febrero de 2017, por medio de la Resolución SUB 207823, ordenó la reliquidación de la pensión a partir del 1 de mayo de 2011. Sin embargo, la suma reconocida, según la parte actora, fue «abiertamente errónea y contraria a derecho, ubicándose dentro de las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales contempladas en el inciso 7 del artículo 192 del CPACA». 6.
Por lo anterior, el hoy accionante promovió demanda ejecutiva en contra de Colpensiones para lograr el cumplimiento de la Sentencia de 5 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. 7. El 15 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander libró mandamiento de pago en contra de la entidad precitada y, el 17 de septiembre de 2020, declaró no probadas las excepciones de pago total de la obligación y prescripción. A su vez, ordenó seguir adelante con la ejecución, por lo que requirió a las partes para que presentaran la liquidación de crédito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 446 del CGP. 8.
El 28 de junio de 2022, el contador de la Rama Judicial presentó la liquidación de crédito y, el 9 de septiembre de 2022, el Tribunal modificó la liquidación formulada por el aquí accionante y aprobó la liquidación elaborada por el contador de esa corporación. Por lo anterior, el accionante interpuso recurso de apelación en contra de esa decisión, el cual fue concedido el 11 de noviembre de 2022, en efecto diferido. 9.
El 26 de abril de 2024, Colpensiones le informó al Tribunal Administrativo de Santander lo siguiente: «me permito remitir Resolución SUB 89261 de 15 de marzo de 2024 mediante la cual se da cumplimiento al fallo judicial del 5 de mayo de 2016». Radicado: 11001-03-15-000-2025-00422-01 Accionante: Norberto Rojas García 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El accionante afirmó que la mencionada resolución incrementó la pensión de vejez a partir del 1 de abril de 2024 y, adicionalmente, dispuso: «ARTICULO TERCERO: Se solicita al demandante y/o su apoderado que se ponga en conocimiento el presente acto administrativo dentro del proceso ejecutivo No. 68001233300020170144100, con el fin que se requiera el pago del título judicial No. 460010001832239 y 460010001833215, para que quede pago el retroactivo pensional por las condenas impuestas en el fallo judicial proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER a favor del señor ROJAS GARCIA NORBERTO, ya identificado(a).
No obstante, si una vez pago el título judicial, se presenta un saldo pendiente a favor del (la) asegurado(a), se podrá aportar la documentación pertinente para realizar el nuevo estudio al que hubiere lugar, conforme a los argumentos expuestos en la parte motiva de este proveído.
ARTÍCULO CUARTO: Se manifiesta que el objeto del presente acto administrativo es dar cabal cumplimiento a la decisión proferida dentro del proceso judicial No. 68001233300020140033600 tramitado ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER, autoridades del orden superior jerárquico, y que en razón a ello COLPENSIONES salvaguarda las responsabilidades de orden fiscal, económico y judicial que se deriven del acatamiento de esta orden impartida». 10.
El 23 de julio de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander indicó que resolvería la solicitud de reducción de la medida de embargo decretada mediante Auto de 31 de mayo de 2022 y la solicitud de entrega de títulos judiciales, una vez se decida el recurso de apelación contra el auto que aprobó la liquidación del crédito. 11. El 26 de septiembre de 2024, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (i) adecuó el trámite del recurso de apelación interpuesto por Colpensiones y (ii) confirmó la Sentencia proferida el 17 de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Santander.
El 27 de noviembre de 2024, esta última autoridad dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por su superior funcional. 12. El 4 de diciembre de 2024, el señor Rojas García solicitó al Tribunal «efectuar la entrega de uno de los 2 [títulos judiciales] por valor de $216.000.000,00, cada uno, atendiendo que la liquidación del crédito por la suma de $258.731.580 estaba debidamente aprobada y solo faltaría la actualización del mismo causada por el término de duración de la apelación. 13.
El 20 de enero de 2025, la autoridad judicial referida dispuso estarse a lo resuelto en el Auto de 23 de julio de 2024. 14. Como fundamentos de derecho, el accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Santander vulneró sus derechos por la dilación injustificada para resolver proceso ejecutivo, pues el trámite lleva más de 7 años sin que se logre el cumplimiento de la condena impuesta en la sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, situación que no solo lo perjudica a aquel, sino también afecta el erario debido a los intereses moratorios e indexación que corren por cuenta de Colpensiones.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00422-01 Accionante: Norberto Rojas García 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15. Adicionalmente, manifestó que lo pretendido fue que Colpensiones pagara la liquidación del crédito aprobada y, a su vez, se ordenara la actualización de este.
Agregó que desde hace más de 22 años su derecho a la seguridad social integral se viene vulnerando. Intervenciones2 16. El Tribunal Administrativo de Santander, luego de hacer un recuento de las actuaciones judiciales adelantadas al interior del proceso ejecutivo, afirmó que no vulneró los derechos fundamentales del señor Rojas García, puesto que se abstuvo de hacer entrega de los títulos judiciales, debido a que el auto que modificó la liquidación de crédito aún no está en firme, ya que se encuentra en trámite ante el Consejo de Estado el recurso de apelación concedido en efecto diferido. 17.
Adicionalmente, aclaró que si bien es cierto que, el 26 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado modificó el efecto de la apelación, esto lo hizo con respecto al recurso que presentó Colpensiones contra la Sentencia de 17 de septiembre de 2020, más no frente al efecto en que se concedió la apelación contra el auto que aprobó la liquidación del crédito.
Por tanto, solicitó despachar desfavorablemente las pretensiones, al no existir una actuación indebida atribuible a ese despacho. 18. Colpensiones adujo que lo solicitado por el accionante desnaturaliza este mecanismo de protección de carácter subsidiario y residual, frente a los derechos invocados cuando no han sido sometidos a los procedimientos pertinentes e idóneos para su solución, desconociendo así la norma constitucional. 19.
Asimismo, indicó que el peticionario no demostró que la mora en su caso obedezca a dilaciones injustificadas, por lo que, al no estar verificado, si se llegare a amparar sus derechos, se constituiría en una vulneración a la igualdad de aquellas personas que también llevan tiempo esperando una solución a sus procesos judiciales. Señaló que se abriría la puerta para que todos aquellos ciudadanos a los que aún no le resuelven el litigio adelanten acciones de tutela generando mayor desgaste del aparato judicial. 20.
Félix Javier Patiño Serrano, quien manifestó actuar como representante judicial de Colpensiones, mediante memorial, solicitó limitar la medida cautelar de embargo de las cuentas de Colpensiones y, en el evento de existir un exceso, se informe la existencia de remanentes dentro del proceso de la referencia y se ordene la entrega del título judicial a favor de esa entidad. 2 El 3 de febrero de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00422-01 Accionante: Norberto Rojas García 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia impugnada 21. El 7 de marzo de 2025, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que el accionante no cumplió con una carga argumentativa mínima, pues no planteó ningún cargo o defecto contra el Auto de 20 de enero de 2025, por lo que no basta con que se enuncien los derechos presuntamente vulnerados, sino que es necesario que la parte actora, de manera coherente y suficiente, exponga las razones por las cuales considera que dicha providencia lesionó sus garantías fundamentales. 22.
En todo caso, de llegar a estimarse que lo cuestionado por el actor fue una presunta mora judicial, aclaró que el Tribunal Administrativo de Santander ha tramitado el proceso de forma adecuada, ya que ha resuelto todas las solicitudes elevadas por las partes procesales y agotado todos los trámites y recursos dentro de plazos razonables, al punto que la última actuación fue de enero del año en curso. 23.
Por lo anterior, consideró que no se evidenció un actuar negligente de la autoridad judicial que tiene a su cargo el conocimiento del caso, de manera que no puede emplearse la acción de tutela para obtener una decisión preferente. Además, indicó que tampoco se demostró que el tiempo en que el accionado se ha tardado en resolver el proceso comprometa un derecho fundamental, comoquiera que el demandante no acreditó una situación concreta que justifique esa afectación. Impugnación 24.
La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia, para lo cual afirmó que este fue parcial y se centró exclusivamente en defender a la autoridad accionada, ya que no se realizó un análisis adecuado sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados. Asimismo, manifestó que existe un daño irremediable debido a su avanzada edad (77 años) y al hecho de haber sido mal pensionado desde hace más de 22 años. 25.
Indicó que hay una petición urgente para la entrega del título judicial, conforme a lo dispuesto en el artículo 446 del Código General del Proceso respaldada por una liquidación hecha por un funcionario judicial y una Resolución de Colpensiones (SUB 89261 del 15 de marzo de 2024) en la que se reconoce la obligación pensional y se autoriza el cobro. 26.
Insistió en que sus derechos se han vulnerado desde el 7 de noviembre de 2002 (más de 22 años) y que no existe justificación para la dilación del proceso ejecutivo. Alegó que la falta de cumplimiento de la sentencia proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no solo lo afecta a él, sino que también genera un perjuicio al erario público por el incremento continúo de intereses moratorios e indexación que deben ser asumidos por Colpensiones.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00422-01 Accionante: Norberto Rojas García 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. Por lo expuesto, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y que se ordene al Tribunal Administrativo de Santander la entrega inmediata del título judicial, conforme al artículo 446 del Código General del Proceso y al acto administrativo mediante el cual la entidad pensional precitada reconoció la obligación. Además, requirió la actualización de la liquidación del crédito aprobada.
II. CONSIDERACIONES Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad, si el Tribunal Administrativo del Santander incurrió en mora injustificada por la tardanza en resolver el proceso ejecutivo con radicado 68001- 23-33-000-2017-01441-00. Procedibilidad de la acción de tutela 29.
La Sala revocará la sentencia de primer grado que declaró la improcedencia de la acción de tutela, tras considerar que la misma fue presentada contra providencia judicial. 30. Contrario a lo afirmado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, una vez contrastados los argumentos de los escritos de tutela e impugnación, esta Subsección estima que la acción de tutela se presentó por la presunta mora judicial en la que incurrió el Tribunal Administrativo de Santander.
En consecuencia, revisados, los requisitos de procedibilidad de la presente acción de tutela, esta resulta procedente porque (1) se orientó a lograr el amparo de los derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, salud, debido proceso (defensa) y seguridad social integral; (2) se tiene acreditada la legitimación, tanto activa como pasiva, porque Norberto Rojas García es el titular de las garantías constitucionales que se invocan como violadas, en su calidad de parte demandante dentro del proceso ejecutivo, y el Tribunal Administrativo de Santander es la autoridad judicial que tiene a cargo el proceso con radicado No. 68001-23-33-000- 2017-01441-00;
(3) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales; y (4) hubo un plazo razonable en la presentación de la acción de tutela, si se tiene en cuenta que la presunta mora judicial es una situación actual. 31. Con base en lo anterior, se procederá a estudiar de fondo el asunto de la referencia. Análisis de la vulneración alegada 32.
La Sala negará el amparo solicitado, por las razones que pasan a explicarse: Radicado: 11001-03-15-000-2025-00422-01 Accionante: Norberto Rojas García 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Norberto Rojas García solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, dignidad humana, salud, debido proceso (defensa) y seguridad social integral, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Santander por la tardanza injustificada en el proceso ejecutivo, pues el trámite lleva más de 7 años sin que se logre el cumplimiento de la condena reconocida en la sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 34.
Ahora bien, tras revisar detenidamente el escrito de tutela y el de impugnación, tal como se indicó en precedencia, se advierte que el accionante no controvierte concretamente el Auto de 20 de enero de 2025, sino que lo que cuestiona en realidad es la demora en la resolución del proceso ejecutivo. 35. De las actuaciones judiciales descritas en la parte inicial de esta providencia, la Subsección considera que el Tribunal Administrativo de Santander no incurrió en mora judicial injustificada, respecto de la entrega de los títulos judiciales solicitados por el demandante, comoquiera que el auto que modificó la liquidación de crédito no ha adquirido firmeza, al haber sido objeto de recurso de apelación, el cual se encuentra en trámite ante el Consejo de Estado. 36.
En ese sentido, la falta de firmeza del auto que modificó la liquidación impide su ejecución y, en consecuencia, la emisión y entrega de los respectivos títulos, ya que, con ocasión del recurso interpuesto, podrían producirse modificaciones sustanciales que afectarían el contenido de dicho proveído, lo que justifica la tardanza en la expedición de los referidos títulos. 37.
Sobre este punto, debe precisarse que la mora judicial injustificada, conforme a la jurisprudencia3, se entiende como un retraso indebido en la actuación de una autoridad judicial; sin embargo, en el presente asunto, el Tribunal Administrativo de Santander no ha incurrido en esa conducta, ya que se encuentra a la espera de la resolución del recurso de apelación, por lo que aquella corporación actúa con la debida diligencia y en cumplimiento de sus funciones. 38.
Así las cosas, la Sala, tras examinar las circunstancias del caso, considera que el Tribunal Administrativo de Santander ha actuado de manera adecuada, garantizando que se efectúen todas las etapas procesales para proceder con la entrega de los títulos judiciales. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia, que declaró la improcedencia de la acción de tutela, para, en su lugar, negar el amparo invocado por Norberto Rojas García. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 3 Sobre el concepto y tipología mora judicial, así como su relación con el plazo razonable y el derecho al debido proceso, pueden consultarse: Corte Constitucional, Sentencias SU-333 de 2020, SU-179 de 2021, SU-297 de 2023, T-183 de 2024 y T-015 de 2025.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-00422-01 Accionante: Norberto Rojas García 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la Sentencia proferida el 7 de marzo de 2025 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela instaurada por Norberto Rojas García en contra del Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar, NEGAR el amparo solicitado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior sentencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado Electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente Con aclaración de voto LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. A. R. F.