CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 19 de julio de 2023 Número Único: 11001 03 06 000 2023 00022 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Asunto: Autoridad competente para resolver una solicitud de auxilio funerario.
Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39, y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES Con base en la documentación que hace parte del expediente del presente conflicto de competencias administrativas, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al asunto de la referencia: 1. El señor Arnulfo Moreno Jiménez falleció el 2 de octubre de 2021. En vida disfrutó de una pensión de jubilación reconocida mediante la Resolución 3575 del 31 de diciembre de 19992 por parte del Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS), en su condición de último empleador del causante, prestación que en virtud de lo previsto en el artículo 273 del Decreto 2013 de 2012, le era pagada4 por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP).
Samai, actuación denominada, archivo digital 13, folios 3 al 8. 3 Artículo 27. Obligaciones pensionales del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación en su calidad de empleador. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) asumirá en un plazo no mayor a nueve (9) meses a la fecha de expedición del presente decreto, la administración en los términos de los artículos 1° y 2° del Decreto número 169 de 2008 de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación en su calidad de empleador.
Según c. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 2. Con ocasión de la muerte del señor Moreno Jiménez, la señora Ana Cristina Moreno Triana, aduciendo haber pagado los gastos funerarios generados, presentó ante la UGPP solicitud de reconocimiento de auxilio funerario. Esta autoridad, mediante el Auto ADP 625 del 17 de febrero de 2022, declaró no ser competente para estudiar tal solicitud, al considerar que ello corresponde a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), toda vez que, «verificada la página de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda se evidencia que el causante aparece como ACTIVO - AFILIADO A COLPENSIONES»5.
Bajo tal consideración, la UGPP remitió la solicitud a Colpensiones invocando lo previsto en el artículo 21 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 1° de la Ley 1755 de 20156. 3. La señora Ana Cristina Moreno Triana, elevó también la solicitud de reconocimiento de auxilio funerario ante Colpensiones, entidad que, a través de la Resolución SUB-128771 del 11 de mayo de 2022, negó la prestación, bajo el argumento de que, en los términos del artículo 51 de la Ley 100 de 1993, el causante, al momento de su fallecimiento, no tenía la calidad de pensionado ni afiliado activo de esa Administradora, requisitos necesarios para obtener el reconocimiento del auxilio funerario7. 4.
La UGPP, a través del Auto ADP 006631 del 19 de diciembre de 20228, señaló que, pese a que la pensión de jubilación reconocida por el ISS (en su condición de empleador) al señor Arnulfo Moreno Jiménez, era pagada por esa Unidad, se verificó que, en la página de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, figura como afiliado al ISS (hoy Colpensiones) hasta noviembre de 2004, constituyéndose como la «caja» a la que el causante estuvo afiliado, por lo cual, «la pensión que ostentaba tenía la expectativa de ser compartida con dicha Administradora».
Concluyó que, Colpensiones es la entidad que debe conocer la solicitud de auxilio funerario, porque, si bien el pago de la pensión de jubilación del causante estaba a cargo de la UGPP, y al momento de su fallecimiento no había compartición pensional con Colpensiones, el mencionado causante cotizó a dicha Administradora hasta noviembre de 2004.
Expediente Digital,, folios 7 al 8. 6 Artículo 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente.
Samai, Expediente Digital,, respuesta Colpensiones mayo de 2022, folios 1 al 4. Expediente Digital,, Auto UGPP diciembre de 2022,folios 1 al 2. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 5. En virtud de lo anterior, en escrito del 16 de enero de 2023, Colpensiones planteó un conflicto negativo de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre esa autoridad y la UGPP9. 6.
Conforme se verificó en el expediente, no hubo en favor del señor Arnulfo Moreno Jiménez, reconocimiento de una pensión adicional de vejez por parte de Colpensiones. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto10.
Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y a la señora Ana Cristina Moreno Triana11. También obra constancia de la Secretaría de la Sala, conforme la cual, durante la fijación del edicto, la UGPP presentó alegatos, mientras que la otra autoridad y el particular interesado guardaron silencio12.
Mediante Auto para mejor proveer del 28 de febrero de 2023, el despacho ponente ordenó a la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil oficiar a Colpensiones y a la UGPP, con el objeto de que allegaran lo siguiente: i) acta de defunción del señor Arnulfo Moreno Jiménez, ii) acto administrativo mediante el cual se reconoció pensión de jubilación al señor Arnulfo Moreno Jiménez; y, iii) informe o certificado que indique la autoridad a cuyo cargo estaba el pago de la pensión13.
Según informe secretarial del 8 de marzo de 2023, Colpensiones y la UGPP allegaron información14. Mediante Auto para mejor proveer del 12 de mayo de 2023, el despacho ponente solicitó información complementaria a Colpensiones, frente a lo cual, vencido el término otorgado para ello, dicha entidad no emitió respuesta alguna, tal como consta en informe secretarial del 23 de mayo de 202315.
Samai, actuación por edicto, archivo digital 6, folio 1. Samai, actuación expediente digital, iones, folio 1. Samai, actuación alegatos de conclusión, al despacho por reparto, folio 1. Samai, actuación auto que ordena oficiar, folio 1 a 2., folio 1., folio 1. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 No obstante, según posterior informe secretarial del 29 de mayo de 2023, la Dirección de Prestaciones Económicas de Colpensiones manifestó que, una vez verificados los aplicativos institucionales, así como el expediente administrativo, «el señor Arnulfo Moreno Jiménez no cuenta con prestación reconocida por esta Administradora de Pensiones, distinta a la pensión de jubilación, así como tampoco obra solicitud de reconocimiento pendiente de estudio y/o tramite».
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. De la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) No presentó alegatos ni consideraciones. Sus argumentos se toman del escrito a través del cual planteó el conflicto, en el que manifiesta que la UGPP es la autoridad competente para conocer y resolver la solicitud de auxilio funerario elevada por la señora Ana Cristina Moreno Triana, por haber sido esa entidad, la que pagó la última mesada pensional al causante.
Lo anterior, en atención a lo dispuesto en los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, que prevén que el monto del auxilio funerario equivale al valor de la última mesada pensional recibida. Agrega que, si bien el auxilio funerario es una prestación económica autónoma, hace parte de los reconocimientos propios del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, y su funcionalidad no se puede apartar o desligar de la prestación principal, como lo es la pensión de jubilación a cargo de la UGPP.
Con ocasión de información solicitada mediante auto para mejor proveer, la Dirección de Prestaciones Económicas de Colpensiones manifestó que, una vez verificada la información correspondiente al señor Arnulfo Moreno Jiménez se evidencia que no existen prestaciones pensionales a él reconocidas por esa autoridad, como tampoco solicitudes de reconocimiento a su favor en trámite. 2.
De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Señala que, la resolución mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación al señor Arnulfo Moreno Jiménez contempló una eventual compartibilidad de la que trata el artículo 16 del Decreto 758 de 199016, y por ello, frente a la expectativa de una posible pensión de vejez, hubo continuidad en las cotizaciones ante el ISS (hoy Colpensiones) hasta el año 2004.
Compartibilidad de las pensiones legales de jubilación. Los trabajadores que al iniciarse la obligación de asegurarse en el Instituto de Seguros Sociales contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte, lleven 10 años o más de servicios continuos o discontinuos en una misma empresa de capital de ochocientos mil pesos ($ 800.000.00) moneda corriente o superior, ingresarán al seguro obligatorio como afiliados para el riesgo de invalidez, vejez y muerte.
Al cumplirse el tiempo de servicios y la edad exigidos por la ley para las pensiones Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 Sin embargo, reconoce que, «la pensión convencional reconocida por INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES (ISS PATRONO) hoy UGPP, no se encuentra compartida con otra prestación del Régimen de Prima Media con Prestación Definida».
Pese a lo anterior, sostiene que, conforme lo evidenciado en la página de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda, el causante estuvo afiliado hasta el año 2004 a Colpensiones, entidad a la cual, en calidad de asegurador, corresponde conocer y resolver de fondo la solicitud de reconocimiento de auxilio funerario elevada por la señora Ana Cristina Moreno Triana.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», en su capítulo I de las «reglas generales»,17 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone como una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: plenas o especiales en ella consagradas, podrán exigir la jubilación a cargo del patrono y éste estará obligado a pagar dicha pensión de jubilación, pero el patrono continuará cotizando en este seguro hasta cuando el trabajador cumpla con los requisitos mínimos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez, y en este momento, el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cubriendo al pensionado. 17 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en el artículo 39 transcrito, en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre una actuación particular y concreta, esto es, la solicitud de auxilio funerario presentada por la señora Ana Cristina Moreno Triana, con ocasión del fallecimiento del señor Arnulfo Moreno Jiménez. ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, Tanto Colpensiones como la UGPP han negado tener la competencia para conocer de la solicitud de reconocimiento de auxilio funerario presentada por la señora Moreno Triana. iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
En el presente asunto, las dos autoridades en conflicto son del orden nacional, según lo previsto en la Ley 1151 de 200718. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»19.
En consecuencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades en las respectivas actuaciones administrativas. º Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por parte de autoridades que carezcan de competencia para ello, deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3. Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que debe hacerse con fundamento en las normas que resulten aplicables y en los supuestos fácticos puestos a su consideración, en la solicitud y en los documentos que formen parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar las situaciones de hecho y de derecho en que se base la petición o la actuación iniciada de oficio, y adoptar oportunamente la respectiva decisión de fondo. 4.
Síntesis del Conflicto y problema jurídico La señora Ana Cristina Moreno Triana presentó una solicitud de reconocimiento de auxilio funerario ante la UGPP, con ocasión del fallecimiento del señor Arnulfo Moreno Jiménez, pensionado en vida por parte del ISS en calidad de empleador, en virtud de lo cual, el pago de la prestación fue asumido por la UGPP tras la liquidación del mencionado Instituto.
La UGPP niega la competencia para conocer de dicho asunto, en razón a que, en la historia laboral del señor Moreno Jiménez figura que estuvo vinculado como afiliado al ISS (después Colpensiones), hasta el año 2004, de manera que, siendo Colpensiones la última «caja» a la que el causante estuvo afiliado, es ésta, la llamada a estudiar la solicitud, y si es del caso, reconocer el auxilio funerario.
Por su parte, Colpensiones niega su competencia, al considerar que, al momento de su fallecimiento, el causante no tenía la calidad de pensionado ni afiliado de esa Administradora, pues la única pensión de la que gozaba el causante, era la de jubilación, que le fue reconocida Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 por el ISS (empleador), y cuya administración y pago quedó en cabeza de la UGPP tras la liquidación de dicho Instituto, de manera que, el auxilio funerario no se puede desligar de la prestación principal existente, es decir, de la pensión de jubilación a cargo de la UGPP.
De conformidad con los antecedentes, la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de auxilio funerario presentada por la señora Ana Cristina Moreno Triana. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) El régimen general de pensiones del Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia.
Reiteración. ii) El auxilio funerario: a) evolución normativa, b) requisitos y destinatarios y, c) entidades competentes para su reconocimiento y pago. Reiteración. iii) Liquidación del Instituto de Seguros Sociales – ISS- Empleador. Recuento normativo. Reiteración. 5. Análisis de la normativa aplicable al caso concreto 5.1. Régimen general de pensiones del Sistema de Seguridad Social Integral en Colombia.
Reiteración20. La Constitución Política de Colombia en su artículo 48, consagra la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio, prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Asimismo, establece que dicho derecho es irrenunciable y debe garantizarse a todos los habitantes de la Nación. En desarrollo del artículo mencionado, se expidió la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral», entendido tal sistema, como: […] el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen cada sujeto y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad21.
Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de abril de 2022, radicación 2 84, consejera ponente María del Pilar Bahamón Falla; Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 21 de octubre de 2020, radicación 0 98, consejero ponente Álvaro Namén Vargas, entre otras. Ley 100 de 1993, preámbulo. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 Prevé la citada norma, que el Sistema de Seguridad Social Integral se encuentra conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales, y los servicios sociales complementarios definidos por la misma ley22.
Es de destacar que, el mencionado Sistema tiene como objeto garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones determinadas en la referida ley23. Ahora, dentro de las características24 del sistema aludido, se destaca que la afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes, y que sus afiliados tienen derecho al reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez, vejez y sobrevivientes, así como de las otras prestaciones que señala la ley.
Por su parte, el artículo 12 de la misma Ley 100 de 1993 dispone que el Sistema General de Pensiones se encuentra compuesto por dos regímenes solidarios, que son excluyentes entre sí: i) el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida y, ii) el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Al respecto, y en lo que interesa en el presente asunto, se tiene que el artículo 2° del Decreto 692 de 1994, «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993», dispone que, en cualquiera de los dos regímenes mencionados, se garantiza a sus afiliados y a sus beneficiarios, cuando fuere el caso, las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, y la prestación económica de auxilio funerario.
Teniendo en cuenta lo anterior, se concluye que el auxilio funerario fue regulado, en la Ley 100 de 1993, como una prestación económica que forma parte del Sistema General de Pensiones, por lo cual, quienes se encuentren afiliados a dicho sistema, en cualquiera de los dos regímenes, tienen derecho a su reconocimiento y pago, pues tal auxilio hace parte de las prestaciones relacionadas con la contingencia de la muerte, que se encuentra amparada por el referido sistema, como se pasa a explicar. 5.2.
Auxilio funerario. Reiteración25 5.2.1. Evolución normativa del auxilio funerario para los pensionados Ley 100 de 1993, artículo 8. Ley 100 de 1993, artículo 10. Ley 100 de 1993, artículo 13. Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de abril de 2022, radicación, consejera ponente María del Pilar Bahamón Falla; Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 4 de noviembre de 2020, radicación, consejero ponente Álvaro Namén Vargas, entre otras.
Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 El auxilio funerario es una prestación social que, desde sus orígenes, fue establecida en favor de los empleados y de los pensionados que fallezcan. Dado que lo que se discute, en el presente caso, es, a quién corresponde conocer de la solicitud de auxilio funerario por la muerte de un jubilado, la Sala se limitará a exponer, la evolución de las normas que han regulado dicha prestación, con respecto a los pensionados, particularmente, en el sector público. a) Ley 6ª de 1945 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en su artículo 17, dispuso que los empleados y obreros nacionales de carácter permanente tendrían derecho a diferentes prestaciones, dentro de ellas, «los gastos indispensables del entierro del empleado u obrero». b) Ley 64 de 1946 «Por la cual se reforma y adiciona la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», en su artículo 20, advirtió que las cajas de previsión social no podrían pagar a los trabajadores afiliados a ellas, prestaciones sociales inferiores a las consagradas por la ley. c) Decreto 3135 de 1968 «Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», en su artículo 2°, determinó que la Caja Nacional de Previsión podría «contratar con los establecimientos públicos, las empresas comerciales e industriales del Estado y los departamentos y municipios la atención de todos o algunos de los riesgos» que cubrían, en ese momento, para los empleados y trabajadores del orden nacional.
El artículo 14 de la ley en cita, delimitó las prestaciones que debían ser reconocidas y pagadas por la entidad de previsión social a la que se encontrara afiliado el empleado o trabajador, dentro de las cuales se incluía el auxilio funerario a favor de los «empleados públicos y trabajadores oficiales26» y de los «pensionados por invalidez, jubilación o vejez y retiro por vejez»27.
A su vez, el artículo 18 de la misma norma, definió el concepto de auxilio funerario para los pensionados, como el derecho al reconocimiento y pago de los gastos fúnebres en los que se incurriera por la muerte de aquellos. Dispuso que dicha prestación estaría a cargo de la Artículo 14, numeral 1°. Artículo 14, numeral 2°. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 respectiva entidad de previsión, y estableció que, el monto de dicho auxilio, sería el valor «equivalente a dos (2) mensualidades de la pensión». d) Decreto 1848 de 1969 «Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968», en su artículo 91 estableció lo siguiente: Gastos funerarios. 1.
Cuando fallezca la persona que está gozando de pensión de invalidez, jubilación o retiro por vejez, la entidad, establecimiento público o empresa oficial a cuyo cargo estuvo el pago de la respectiva pensión, sufragará los gastos funerarios correspondientes, hasta por la cantidad equivalente a dos (2) mesadas pensionales, sin que dicho gasto sobrepase, en ningún caso, de dos mil pesos ($2.000.oo)». [Resalta la Sala]. e) Ley 4ª de 1976 «Por la cual se dictan normas sobre materia pensional de los sectores público, oficial, semioficial y privado y se dictan otras disposiciones», previó que el auxilio para gastos de sepelio de los pensionados del sector público, oficial, semioficial, en todos los órdenes, y privado, sería cubierto por la entidad, empresa o patrono a cuyo cargo se encontraba el pago de la pensión. Esta norma no fue derogada por la Ley 100 de 1993 ni por otra posterior. f) Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones», en sus artículos 51 y 86, establece el derecho a percibir el pago de un auxilio funerario, equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, a favor de la persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado.
Como se observa, el auxilio funerario ha sido reconocido como una prestación social inherente a la condición de afiliado o pensionado, en favor de quien compruebe haber sufragado los gastos de entierro, y en cuantía equivalente al valor de la última cotización o de la última mesada pensional. Así pues, de la lectura de la normativa vigente, se entiende que el pago del auxilio funerario con ocasión del fallecimiento de un pensionado, está a cargo de la entidad pagadora de la pensión existente. 5.2.2.
Requisitos y destinatarios del auxilio funerario. Reiteración28 Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de abril de 2022, radicación, consejera ponente María del Pilar Bahamón Falla; Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 4 de noviembre de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00162-00, consejero ponente Álvaro Namén Vargas;
Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de noviembre de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018-00182-00, consejero ponente Édgar González López, entre otras. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 Ha dicho la Sala en reiteradas ocasiones, que el beneficiario del auxilio funerario, es la persona que demuestre haber pagado los gastos de entierro del afiliado o pensionado fallecido, independientemente de que esa persona tenga la calidad de beneficiario de la pensión de sobrevivientes, o, incluso, algún vínculo de parentesco con el difunto.
Ahora bien, para el pago del auxilio funerario a quien lo reclame, además de la demostración de los gastos en los que dicho sujeto haya incurrido, se exige que la persona fallecida tuviera, al momento de su muerte, la calidad de afiliado o pensionado, calidad que, para efectos del auxilio funerario, se define en el artículo 18 del Decreto 1889 de 1994, así: Auxilio Funerario.
Para efectos de los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 y en Sistema General de Riesgos Profesionales, se entiende por afiliado y pensionado la persona en favor de quien se hicieron las cotizaciones que originaron el derecho a la pensión. Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de abril de 201129, negó la solicitud de nulidad del citado artículo 18, al encontrar que el Gobierno Nacional no se excedió en el uso de la facultad reglamentaria consagrada en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, pues la disposición demandada no contradice los artículos 15, 51 y 86 de la Ley 100 de 1993.
En todo caso, consideró que el decreto demandado introdujo una nueva definición de afiliado, y unificó este concepto con el de pensionado, para efectos del auxilio funerario: Por su parte, en una misma línea de concordancia, la norma acusada reitera y precisa quiénes son destinatarios de la prestación aludida, toda vez que menciona las dos categorías señaladas en la ley precitada, vale decir, afiliados y pensionados y si bien es cierto esa disposición también prevé que el pensionado es la persona a favor de quien se hicieron las cotizaciones que dieron lugar a la pensión, ello no implica ni puede interpretarse como una exclusión del otro beneficiario es decir del afiliado, ni que el Auxilio Funerario solo tiene como causa las cotizaciones de quien se encuentre pensionado, pues una interpretación en tal sentido sería desconocer los términos de las disposiciones que la propia norma demandada menciona, estos son los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, los cuales disponen que el Auxilio Funerario se reconoce en equivalente al último salario base de la cotización o al valor correspondiente a la última mesada pensional, según se trate de afiliado o de pensionado y no puede el referido auxilio ser inferior a cinco (5) salario mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario. [Resalta la Sala] En conclusión, los requisitos que la normativa vigente exige para solicitar el auxilio funerario son: i) acreditar el pago de los gastos funerarios; y, ii) que la persona fallecida tuviera la calidad de afiliado o pensionado del Sistema General de Pensiones, en cualquiera de sus dos regímenes, entendiendo por afiliado o pensionado la persona a favor de la cual se hicieron las cotizaciones respectivas., Sala de lo Contencioso Administrativo,, s, r Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 5.2.3.
Entidades competentes para reconocer y pagar el auxilio funerario. Reiteración30 Los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993 disponen que el auxilio funerario debe ser cubierto por la respectiva administradora o aseguradora, según corresponda: Artículo. 51. Auxilio funerario. La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendrá derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensional recibida, según sea el caso, sin que este auxilio pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.
Cuando los gastos funerarios por disposición legal o reglamentaria deban estar cubiertos por una póliza de seguros, el Instituto de Seguros Sociales, cajas, fondos o entidades del sector público podrán repetir contra la entidad aseguradora que lo haya amparado, por las sumas que se paguen por este concepto. [Subraya la Sala] En armonía, el artículo 86 establece: Artículo 86.
Auxilio funerario. La persona que compruebe haber sufragado los gastos de entierro de un afiliado o pensionado, tendrá derecho a percibir un auxilio funerario equivalente al último salario base de cotización, o al valor correspondiente a la última mesada pensionad recibida, según sea el caso, sin que pueda ser inferior a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, ni superior a diez (10) veces dicho salario.” El auxilio deberá ser cubierto por la respectiva administradora o aseguradora, según corresponda.
Las administradoras podrán repetir contra la entidad que haya otorgado el seguro de sobrevivientes respectivo, en el cual se incluirá el cubrimiento de este auxilio. La misma acción tendrán las compañías de seguros que hayan pagado el auxilio de que trata el presente artículo y cuyo pago no les corresponda por estar amparado este evento por otra póliza diferente. [Subraya la Sala].
Al interpretar sistemáticamente estas disposiciones, en el caso de los pensionados, se tiene que: i) la prestación está directamente relacionada con la obligación principal, que es la pensión; ii) por lo mismo, su monto está referido a la última mesada pensional; y, iii) tiene, como deudor o sujeto pasivo a la caja de previsión, administradora o aseguradora que tenga a su cargo el pago de la pensión. Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de abril de 2022, radicación, consejera ponente María del Pilar Bahamón Falla;
Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 4 de noviembre de 2020, radicación 11001-03-06-000-2020-00162-00, consejero ponente Álvaro Namén Vargas; Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de noviembre de 2018, radicación 11001-03-06-000-2018-00182-00, consejero ponente Édgar González López, entre otras. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 Como se observa, las normas citadas no habilitan ni permiten separar el auxilio funerario de la relación pensional, de modo que no se puede entender que, con la muerte del pensionado, el pago de dicho auxilio se traslade a otra entidad.
Por lo tanto, la competencia corresponde, en principio, a aquella entidad que haya tenido a su cargo el pago de la pensión existente31, al momento de la muerte del causante. 5.3. Liquidación del Instituto de Seguros Sociales – ISS- Empleador. Recuento normativo. Reiteración32 a) Decreto 2013 de 2012 «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones», en su artículo 27 estableció la asunción por parte de la UGPP de las obligaciones pensionales que el ISS reconoció en calidad de empleador, así: Artículo 27.
Obligaciones pensionales del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación en su calidad de empleador. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) asumirá en un plazo no mayor a nueve (9) meses a la fecha de expedición del presente decreto, la administración en los términos de los artículos 1º y 2º del Decreto número 169 de 200833 de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación en su calidad de empleador. [Subraya la Sala].
En concordancia con la anterior disposición, el artículo 28 del mismo Decreto 2013 de 2012 dispuso: Artículo 28. Reconocimiento de pensiones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, será la competente para reconocer y administrar la nómina de las pensiones válidamente reconocidas por el Instituto de Seguros Sociales – ISS, en calidad de empleador, a los cuales se refiere el artículo anterior. [Subraya la Sala].
Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de abril de 2022, radicación, consejera ponente María del Pilar Bahamón Falla; Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de noviembre de 2018, radicación 11001030600020180018200. Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de abril de 2022, radicación, consejera ponente María del Pilar Bahamón Falla;
Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 14 de noviembre de 2018, radicación 11001030600020180018200, entre otras.. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 b) Decreto 1388 de 2013 «Por el cual se modifican los artículos 27, 28 y el artículo 37 del Decreto 2013 de 2012», dispuso que la UGPP debía asumir a más tardar el 28 de septiembre de 2013, la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS en su calidad de empleador. c) Decreto 2115 de 2013 «Por el cual se prorroga el plazo de liquidación del Instituto de Seguros Sociales ISS en Liquidación», estableció en su artículo 2°, que la UGPP debía asumir a más tardar el 31 de diciembre de 2013, la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS en su calidad de empleador. d) Decreto 3000 de 2013 «Por el cual se prorroga el plazo contenido en el artículo 2° del Decreto 2115 de 2013», dispuso en su artículo 1°, extender hasta el 28 de febrero de 2014 el plazo para la asunción por parte de la UGPP, de la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS en su calidad de empleador.
En conclusión, de conformidad con el mencionado artículo 1º del Decreto 3000 de 2013, desde el 1º de marzo de 2014, la UGPP tiene a su cargo la administración de los derechos pensionales que legalmente, en condición de empleador, reconoció el ISS hoy liquidado. 6. Caso Concreto Conforme se señaló en el acápite de la normativa aplicable, el auxilio funerario es una prestación social que se causa al fallecer un pensionado, de manera que, está directamente relacionada con la obligación principal, esto es, la pensión. En otras palabras, existe correlación entre el reconocimiento y pago de la pensión ya sea de jubilación, vejez, invalidez o sobreviviente, y la configuración del derecho al pago del auxilio funerario.
De allí que, conforme lo señalan los artículos 51 y 86 de la Ley 100 de 1993, el monto de dicha prestación está referido a la última mesada pensional, de manera que el sujeto pasivo o deudor, es la caja de previsión, administradora o aseguradora a cuyo cargo se encontraba el pago de la pensión existente. En el asunto materia de análisis, se puede concluir que la entidad competente para conocer de la solicitud de reconocimiento del auxilio funerario realizada por la señora Ana Cristina Moreno Triana es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, por las siguientes razones: Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 (i) Al momento de su fallecimiento, el señor Arnulfo Moreno Jiménez era pensionado del ISS (empleador), obligaciones asumidas a hoy por la UGPP, más no, era afiliado a Colpensiones, ya que tal calidad solo la conservó hasta el año 2004, sin que se haya reconocido posteriormente pensión de vejez por parte del ISS (asegurador) hoy Colpensiones, de manera que no se configuró compartibilidad pensional alguna entre esa Administradora y la UGPP.
(ii) La única pensión reconocida y de la cual disfrutaba el señor Arnulfo Moreno Jiménez, era la pensión de jubilación que el ISS, en calidad de empleador, le otorgó mediante Resolución 3575 del 31 de diciembre de 1999. (iii) El ISS (empleador) fue sustituido por la UGPP según el Decreto 2013 de 2012, norma que, de manera expresa en sus artículos 27 y 28, dispone que, dicha Unidad asume la administración de la nómina de los derechos pensionales que el mencionado Instituto reconoció en su calidad de empleador.
(iv) En efecto, la entidad que pagó la pensión de jubilación al señor Moreno Jiménez hasta su última mesada, fue la UGPP, tal como se verifica en el certificado de pagos expedido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) que reposa en el expediente. Advierte la Sala que, las solicitudes prestacionales como la referida en el presente asunto, no se pueden dilatarse en el tiempo, sino que deben ser atendidas de fondo y de manera clara por la autoridad a la que corresponde resolverlas, a fin de no generar confusiones o incertidumbre en los titulares del derecho.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), competente para conocer y resolver la solicitud de auxilio funerario presentada por la señora Ana Cristina Moreno Triana, con ocasión del fallecimiento del señor Arnulfo Moreno Jiménez.
SEGUNDO: Conforme el numeral anterior, REMITIR el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y a la señora Ana Cristina Moreno Triana. Radicación: 11001 03 06 000 2023 00022 00 CUARTO: EXHORTAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que evite dilaciones, confusión o incertidumbre frente a los titulares del derecho, y en su lugar, asuma la competencia de los asuntos a su cargo de manera oportuna.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación disciplinaria en referencia, se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARIA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Ad hoc Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado (Con impedimento) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Consejera Ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.