Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-03264-00 Demandante: José Marcos Ducuara Martínez Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Primera – Subsección A Temas: Tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Sanción urbanística por ocupación del espacio público. Decisión: Declara improcedente por falta de subsidiariedad. La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela presentada por José Marcos Ducuara Martínez contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 28 de mayo de 2025, José Marcos Ducuara Martínez interpuso acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por considerar que la Sentencia proferida el 30 de enero de 2025 en el proceso de nulidad y restablecimiento de derecho No. 11001-33-34-004-2016- 00306-011 vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, vivienda digna e igualdad. 2.

A título de amparo constitucional, solicitó que se dejara sin efectos la mencionada providencia y que la autoridad accionada profiriera decisión de remplazo en la que se reconocería el contexto preexistente en el que adquirió el predio y su situación urbanística. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, indicó que el 6 de mayo de 1994, adquirió un inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 050-1135449, ubicado en la carrera 52C No. 40A–60 de la ciudad de Bogotá. 4.

El 7 de abril de 1995, la Junta de Acción Comunal del barrio Alquería La Fragua le informó acerca de una presunta invasión al espacio público en las inmediaciones de su inmueble, en la carrera 52C No. 40A–60 y la diagonal 42 Sur. 5. Mediante Resolución No. 148 del 24 de abril de 2000, la Secretaría de Planeación Distrital legalizó el sector El Paraíso, ubicado en el barrio Alquería La 1 La sentencia fue notificada el 31 de enero de 2025.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03264-00 Accionante: José Marcos Ducuara Martínez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fragua, incluyendo el inmueble del accionante, que fue identificado como el lote 11 con un área de 71,8 m². Según dicha resolución, esta haría las veces de licencia de construcción para todos los predios incluidos en el proceso de legalización. 6.

En 2002 y 2008, se le notificó que su construcción presuntamente ocupaba aproximadamente 2 metros de la vía peatonal. 7. El 4 de diciembre de 2009, la Alcaldía Local de Kennedy, mediante Resolución No. 800, lo declaró infractor por ocupación indebida de 43 m² de espacio público en la zona peatonal. Aunque interpuso recurso de reposición, este fue resuelto en su contra el 3 de diciembre de 2010.

Sin embargo, el recurso de apelación fue resuelto favorablemente mediante el Acto Administrativo No. 1485 del 30 de agosto de 2011, que revocó la decisión. 8. Mediante Resolución No. 1013 del 12 de octubre de 2010, la Alcaldía Local de Kennedy volvió a declararlo infractor por ocupación indebida del espacio público, esta vez por un área de 36 m².

El accionante presentó recursos de reposición y apelación2, los cuales fueron resueltos confirmando la sanción impuesta. 9. Ante esta situación, el 4 de octubre de 2016 interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Capital —Secretaría Distrital de Gobierno, la Alcaldía Local de Kennedy y el Consejo de Justicia de Bogotá—, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 1013 de 2010, confirmada por el Acto Administrativo No. 155 del 14 de marzo de 2016. 10.

Mediante Sentencia del 13 de junio de 2022, el Juzgado 4 Administrativo de Bogotá declaró la nulidad de las Resoluciones No. 1013 del 12 de octubre de 2010, No. 1018 del 21 de diciembre de 2011 y del Acto Administrativo No. 155 del 14 de marzo de 2016. Contra dicha decisión, la Alcaldía Local de Kennedy interpuso recurso de apelación3. 11.

El 30 de enero de 2025, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó la sentencia de primera instancia. El Tribunal concluyó que si bien existía identidad en el sujeto, la conducta y las circunstancias de tiempo, modo y lugar, no se configuraba la violación del principio de non bis in ídem, dado que no existieron 2 actuaciones administrativas independientes, sino una sola actuación unificada, resuelta de manera definitiva y de fondo. 12.

Como fundamento de la vulneración, el accionante consideró que la autoridad accionada no analizó de manera integral los argumentos expuestos en el recurso. Alegó que la Alcaldía Local de Kennedy basó su apelación en 2 aspectos: (i) la aplicación del principio de non bis in ídem y (ii) la legalidad de los actos administrativos cuestionados.

Sin embargo, el Tribunal solo se pronunció sobre el 2 Mediante Resolución No. 155 del 14 de marzo de 2016 del Consejo de Justicia de Bogotá. 3 Argumentando que no estaban establecidos los elementos generadores de responsabilidad por los perjuicios materiales y morales, adicionalmente que no existen pruebas para demostrar la ilegalidad de los actos administrativos cuestionados.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03264-00 Accionante: José Marcos Ducuara Martínez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co primero, omitiendo un análisis de fondo sobre la legalidad de los actos administrativos, en contravía del principio de congruencia. 13. Así mismo, adujo que se vulneró su derecho a la igualdad, ya que el barrio La Fragua se originó como un asentamiento informal, donde sus habitantes construyeron sin planificación previa.

Sin embargo, su construcción se realizó conforme a la normativa vigente y con base en la Resolución No. 148 de 2000, que hacía las veces de licencia de construcción para todos los predios legalizados. Por lo tanto, considera desproporcionada la carga impuesta por el Tribunal, al ordenar la restitución del área ocupada, pese a estar comprendida dentro del proceso de legalización. 14.

Argumentó que se afectó su derecho a una vivienda digna al mantenerse en firme la orden de demolición de su inmueble, así como su derecho al acceso a la justicia, ya que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 30 de enero de 2025, pese a que la apelación había sido concedida desde el 22 de marzo de 2023 Intervenciones4 15.

La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó desestimar la acción de tutela, tras considerar que no cumplió con los requisitos jurisprudenciales establecidos para su procedencia cuando se dirige contra providencias judiciales. Señaló que, de los presupuestos exigidos por la Corte Constitucional, solo se cumplió uno: que la providencia impugnada no corresponde a una sentencia de tutela. 16.

Indicó que no se satisfizo el requisito de relevancia constitucional, pues el accionante no planteó una vulneración directa a su derecho fundamental al debido proceso. En su lugar, buscó controvertir aspectos jurídicos tratados en el recurso de apelación presentado por la contraparte, como si pretendiera la defensa de los derechos del Distrito Capital y no de los suyos propios. 17.

Añadió que los argumentos del accionante no fueron objeto de debate durante el trámite judicial ordinario, pese a que contaba con los mecanismos procesales para hacerlo. Precisamente, si consideraba que la sentencia de segunda instancia omitió pronunciarse sobre aspectos relevantes, pudo solicitar su adición en los términos procesales correspondientes.

Destacó que en la solicitud de tutela no se invocó ningún defecto fáctico ni sustantivo que habilite la intervención excepcional del juez constitucional. 18. La Secretaría Jurídica Distrital solicitó la desvinculación del alcalde Mayor de Bogotá, al considerar que no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, de conformidad con las reglas de representación en acciones de tutela previstas en el artículo 126 del Decreto Distrital 479 de 2024. 4 Mediante Auto de 3 de Julio de 2025, el despacho admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y vinculó al Distrito de Bogotá, la Secretaria Distrital de Gobierno de Bogotá, la Secretaria Distrital de Planeación de Bogotá, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público de Bogotá, el Consejo de Justicia de Bogotá, la Alcaldía Local de Kennedy, la Junta de Acción Comunal del Barrio Alquería – La Fragua y el Juzgado 4 Administrativo de Bogotá como terceros interesados.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03264-00 Accionante: José Marcos Ducuara Martínez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. La Secretaría Distrital de Planeación manifestó que no tiene competencia funcional ni material respecto del fallo cuestionado, y que no existe nexo causal alguno entre sus funciones legales y la presunta vulneración de derechos fundamentales alegada en la presente acción. Añadió que la tutela fue utilizada de manera impropia como un mecanismo para reabrir un debate legal ya resuelto por la jurisdicción competente.

Asimismo, señaló que no existe prueba que permita inferir que esa autoridad haya incurrido en una vulneración de derechos fundamentales, razón por la cual solicitó declarar la improcedencia del amparo constitucional y su desvinculación del proceso. 20. El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (DADEP) argumentó que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no participó en el proceso judicial ni en el procedimiento administrativo adelantado por la Alcaldía Local de Kennedy. 21.

La Alcaldía Local de Kennedy indicó que no se presenta vulneración alguna a derechos fundamentales del accionante. Precisó que no existe requerimiento pendiente en su contra y que durante el trámite del procedimiento sancionatorio se respetaron todas las garantías procesales. Sostuvo que la orden de restitución no fue arbitraria ni intempestiva, sino que fue producto de un proceso que se ha desarrollado durante más de 2 décadas, con suficiente margen para ejercer el derecho de defensa y tomar medidas de adecuación. 22.

Resaltó que no existe un estudio técnico que permita concluir que la restitución implique un desarraigo forzoso o la privación de una vivienda digna, ni que el accionante carezca de otras alternativas habitacionales. Finalmente, alegó la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no tener competencia para pronunciarse sobre la validez de una decisión judicial. 23.

El Juzgado 4 Administrativo de Bogotá envío el enlace del expediente digital del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, pero no hizo pronunciamiento alguno sobre el asunto de la referencia. 24. La Junta de Acción Comunal del Barrio Alquería – La Fragua, pese a que fue notificada, guardó silencio. I. CONSIDERACIONES Competencia 25.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03264-00 Accionante: José Marcos Ducuara Martínez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuestiones previas 26.

De cumplir con los requisitos de procedibilidad, la Sala estudiará los reparos presentados por la parte actora bajo el defecto procedimental, por ser el que mejor se acopla a las alegaciones presentadas por aquella posible vulneración del principio de congruencia. 27. Aunado a lo anterior, no se accederá a la solicitud de desvinculación presentada por el Distrito de Bogotá, la Secretaría Distrital de Planeación, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público ni la Alcaldía Local de Kennedy, dado que dichas autoridades fueron vinculadas como terceros y sus competencias guardan relación con el objeto del proceso ordinario.

Problema jurídico 28. Corresponde a esta Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de juez de segunda instancia, omitió un análisis integral de los cargos presentados en el recurso de apelación, haciendo especial énfasis en la posible afectación al derecho a la igualdad, al imponer una sanción sin considerar la situación urbanística preexistente y al derecho a la vivienda digna, dada la ausencia de un enfoque diferencial.

Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 29. La Sala declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Esto se debe a que, si la parte demandante consideraba que se había vulnerado el principio de congruencia, tenía la carga de interponer el recurso extraordinario de revisión, conforme al numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 30.

En este sentido, al no haber hecho uso de los mecanismos judiciales disponibles, el accionante dejó de activar las herramientas de defensa que prevé el ordenamiento jurídico, perdiendo así la oportunidad procesal de respaldar su posición. En otras palabras, contaba con medios judiciales adecuados que no fueron debidamente aprovechados. 31.

La acción de tutela no está diseñada para reabrir debates que debieron resolverse en las etapas ordinarias del proceso, ni para corregir errores u omisiones atribuibles a las partes. Por su carácter excepcional y su finalidad específica —la protección inmediata de derechos fundamentales—, su procedencia depende del cumplimiento estricto de ciertos requisitos, entre ellos el principio de subsidiariedad, consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-03264-00 Accionante: José Marcos Ducuara Martínez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32. Es fundamental recordar que el sistema judicial está diseñado para garantizar un equilibrio entre la protección efectiva de los derechos y el respeto a los procedimientos establecidos.

La tutela, al ser un mecanismo excepcional, no debe convertirse en un recurso frecuente para evitar el cumplimiento de las etapas procesales ordinarias. Su correcto uso fortalece la seguridad jurídica y la confianza en la administración de justicia, mientras que su uso indebido puede generar inseguridad y sobrecarga en el sistema, afectando el acceso real a la justicia para quienes verdaderamente la necesitan. 33.

En conclusión, la acción de tutela no puede usarse como un atajo ante la inactividad procesal de una de las partes. Cuando existen mecanismos ordinarios y extraordinarios previstos por la ley, como el recurso de revisión, corresponde a los interesados hacer uso oportuno de ellos. Pretender que la tutela supla esta carga no solo desnaturaliza su función excepcional, sino que también debilita el orden jurídico que garantiza el debido proceso para todos.

La protección de los derechos fundamentales exige rigor, pero también responsabilidad en el ejercicio de la defensa judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley II.

RESUELVE

PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por José Marcos Ducuara Martínez por las razones expuestas anteriormente.

SEGUNDO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.