w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: JOSÉ GRIGELIO RODRÍGUEZ GÓMEZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / nulidad y restablecimiento del derecho / reliquidación pensional / incumplimiento de los requisitos de subsidiariedad e inmediatez Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor José Grigelio Rodríguez Gómez contra el Tribunal Administrativo del Cauca, con fundamento en el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES El señor José Grigelio Rodríguez Gómez, quien actúa en nombre propio, interpone acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con fundamento en los siguientes: 1.
HECHOS El señor José Grigelio Rodríguez Gómez instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra COLPENSIONES con el ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia fin de obtener la indexación de la primera mesada pensional y reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicios, por ser beneficiario del régimen previsto en la Ley 71 de 1988.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Cauca a través de sentencia del 4 de febrero de 2020 ordenó la indexación de la primera mesada pensional y negó las demás pretensiones de la demanda, con fundamento en el criterio unificado de la Corte Constitucional (sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015) y del Consejo de Estado (sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018).
Inconforme con la decisión que negó la reliquidación pensional el accionante interpuso recurso extraordinario de revisión, el cual fue rechazado por extemporáneo por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado mediante providencia del 25 de noviembre de 2021. Contra la anterior providencia instauró acción de tutela, en la que adujo que el término de caducidad fue suspendido desde el 18 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, mediante los decretos 491 del 28 de marzo y 564 del 15 de abril de 2020, expedidos por el Gobierno Nacional por motivo de la pandemia por el Covid-19, razón por la cual para el 1.º de marzo de 2021 cuando se radicó el recurso, no había vencido el término de caducidad señalado en la ley.
La Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de sentencia del 2 de junio de 2022 la rechazó por improcedente, al no acreditar el requisito de subsidiariedad. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN El accionante manifiesta que el Tribunal Administrativo del Cauca, al proferir la providencia del 4 de febrero de 2020 incurrió en un defecto procedimental absoluto, toda vez que «adoptó una normatividad que vulneró principios constitucionales como ya se señaló con anterioridad los de favorabilidad e inescindibilidad que se reconocen en la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición y que se soporta en una sentencia de la Corte Constitucional como subregla de interpretación. El Tribunal sustenta jurídicamente su posición en las sentencias C-258 del 7 de mayo de 2013 y SU-230 del 29 de julio de 2015 de la Corte Constitucional y en la Sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, con radicado 2012 00143 01, jurisprudencia que no es aplicable al presente asunto debido a que la aplicación de estas subreglas de interpretación contenidas en esas sentencias no contienen la condición más beneficiosa para el trabajador».
Asimismo, sostiene que la misma Corte Constitucional ha establecido que por regla general y salvo que se indique lo contrario en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacia el futuro «por la congruencia con el principio de seguridad jurídica, que lleva implícita la presunción de constitucionalidad de las normas que integran el sistema jurídico». 3.
PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: «Primero. Se ampare mi derecho fundamental al debido proceso y la administración de justicia por la vulneración de los principios constitucionales a la seguridad jurídica y a la legalidad. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Segundo. Se revoque parcialmente la sentencia del 4 de febrero de 2020, M.P. Carlos Hernando Jaramillo Delgado, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca.
Tercero. Se profiera una nueva sentencia en la que además de lo declarado y ordenado en los numerales 1, 2, 3 y 4 se declare “El reconocimiento de todos los factores salariales que se percibieron en el último año laborado y cotizado para efectos de que se incluyan en el IBL de la reliquidación de la pensión de vejez que fue decretada en la Resolución No. GNR 278692 del 6 de agosto de 2014”».
(sic a toda la cita). 4. INTERVENCIONES Mediante auto del 1.º de febrero de 2023 se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cauca como accionado y a COLPENSIONES como tercero interesado en las resultas del proceso. El Tribunal Administrativo del Cauca, por conducto de su secretaría, remitió en medio magnético el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.
No se rindieron más informes. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer: • ¿La presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales? ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará: • ¿El Tribunal Administrativo del Cauca al proferir la sentencia del 4 de febrero de 2020 mediante la cual negó la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados por el accionante en el último año de servicios incurrió en defecto procedimental absoluto? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia y, únicamente de encontrarlos acreditados; iii) el marco conceptual del defecto procedimental absoluto y iv) el caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente1, aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación2, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la carta Política le impone. 1 Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. 2 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela».
(Resalta la Sala). La causal de improcedencia de la acción de existencia de otros medios de defensa responde al carácter subsidiario de la acción de tutela, con el propósito respetar la división de competencias que la misma Carta ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Política ha delineado y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, desconocer tales atribuciones implicaría invadir a los jueces que recibieron el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fueron revestidos de autonomía e independencia. De igual forma, supone aquellos eventos en los que la petición presentada en la acción de tutela puede ser resuelta no sólo a través de las acciones ordinarias u otros medios de defensa judicial, sino además cuando las partes dentro de un proceso han contado con los mecanismos de defensa y no han hecho uso de ellos, buscando ante tal omisión acudir a esta vía para que se reviva la oportunidad procesal ya precluida.
El argumento de improcedencia en comento tiene sustento en los deberes jurídicos que tienen las partes en el trámite de los procesos judiciales para impugnar o controvertir las decisiones con las que están en desacuerdo y cuya oportunidad se establece en cada uno de los estatutos que rigen el proceso de que se trate. Así las cosas, dependiendo del caso que se estudie, los recursos y demás oportunidades procesales tienen por objeto que el mismo funcionario judicial o su superior funcional reexaminen la actuación censurada y la modifiquen o revoquen.
Visto lo anterior, el juez de constitucional no podrá declarar procedente una solicitud de amparo en donde la parte interesada en controvertir la decisión judicial, no ejerció su derecho en tiempo o simplemente dejó de cumplir con los formalismos establecidos en la legislación procesal, por desconocimiento o falta de diligencia. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Por otra parte, frente al requisito de inmediatez, la jurisprudencia constitucional ha señalado que se debe acreditar que la tutela contra providencia judicial se ha interpuesto en un plazo razonable, así: «[…] de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos».
Además, como lo señaló la misma Corporación3, el requisito de la inmediatez protege los derechos de terceros «que pueden ser vulnerados por una tutela ejercida en un plazo irrazonable4»; «da vigencia al principio de seguridad jurídica, al impedir que el amparo se convierta en un factor que atente contra ella»5; y previene el abuso del derecho, al «evitar el uso de este mecanismo constitucional como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos6».
Se trata entonces de una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable, pues la tutela es un medio excepcional de protección pronta y eficaz de derechos, por lo que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. En atención a lo dicho, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del 5 de agosto de 2014, acogió como regla general «un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente»7. 3 Corte Constitucional.
Sentencia T-217 de 2013. 4 Sentencias T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-654 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1084 de 2006, T-1009 de 2006, T-792 de 2007, T-594 de 2008 entre otras. 5 Sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-158 de 2006, T-692 de 2006, T-890 de 2006, T-905 de 2006, T-1009 de 2006, T-1084 de 2006, T-825 de 2007, T-299 de 2009, T-691 de 2009 y T-883 de 2009, entre otras. 6 Sentencia T-594 de 2008.
En el mismo sentido sentencias T-526 de 2005, T-016 de 2006, T-692 de 2006, T-1009 de 2006, T-299 de 2009, T-691 de 2009, T-883 de 2009, entre otras. 7 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: Radicado 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3.
Caso concreto En el presente asunto, el accionante cuestiona la providencia del 4 de febrero de 2020 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cauca negó la reliquidación de la pensión del accionante con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Al efecto, sostiene que al proferir dicha providencia el Tribunal incurrió en un defecto procedimental absoluto, pues «adoptó una normatividad que vulneró principios constitucionales como ya se señaló con anterioridad los de favorabilidad e inescindibilidad que se reconocen en la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición y que se soporta en una sentencia de la Corte Constitucional como subregla de interpretación. El Tribunal sustenta jurídicamente su posición en las sentencias C-258 del 7 de mayo de 2013 y SU-230 del 29 de julio de 2015 de la Corte Constitucional y en la Sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, con radicado 2012 00143 01, jurisprudencia que no es aplicable al presente asunto debido a que la aplicación de estas subreglas de interpretación contenidas en esas sentencias no contienen la condición más beneficiosa para el trabajador».
En ese sentido, sostiene que la misma Corte Constitucional ha establecido que por regla general y salvo que se indique lo contrario en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacia el futuro «por la congruencia con el principio de seguridad jurídica, que lleva implícita la presunción de constitucionalidad de las normas que integran el sistema jurídico».
Ahora bien, revisadas las piezas procesales que reposan en el expediente, la Sala observa, de un lado, que el accionante no interpuso ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia el recurso de apelación contra la sentencia del 4 de febrero de 2020, puesto que, conforme al informe secretarial que reposa en los folios 189 y 193 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, dicha providencia cobró ejecutoria el 18 de febrero de 2020, lo que indica que no agotó los mecanismos ordinarios que tenía a su alcance para cuestionar lo decidido por el Tribunal, por lo que no es dable pretender ejercer la acción de tutela como un medio alternativo de protección ius fundamental que, lejos de proteger un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que fueron encomendadas a los jueces constitucionales por mandato de la Constitución. Adicionalmente, se advierte que dicha providencia se notificó por estrados el mismo 4 de febrero de 2020 y que, como se dijo antes, cobró ejecutoria el 18 de febrero de 2020, en tanto que la presente acción de tutela se radicó el 26 de enero de 2023, es decir, transcurridos aproximadamente 3 años, lo que excede el plazo de 6 meses fijado jurisprudencialmente por la Sala Plena de esta corporación y que desvirtúa la urgencia y necesidad del amparo constitucional invocado.
Ahora bien, para justificar la tardanza, el accionante sostiene que: “El auto tiene fecha del 25 de noviembre de 2021. No obstante, el día 16 de marzo empezó la suspensión de términos que decretó el Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020 que se prorrogó a través de los Acuerdos PCSJA20-11518 y PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11532, PCSJA20-11546, PCSJA20-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567 de 2020, circunstancias que afectaron la presentación del recurso por haberse suspendido la atención al público y por la orden del Gobierno Nacional de implementar un confinamiento social en cuarentena para hacerle frente a la emergencia sanitaria causada por el virus Covid-19.
Por lo que solo hasta ahora se acude a accionar para poder hacer una valoración probatoria suficiente y adecuada”. ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia Dicho argumento, en criterio de la Sala, carece de vocación de prosperidad, toda vez que no guarda relación fáctica con las pretensiones que formula a través de la presente acción constitucional si se tiene en cuenta que allí señala que el auto está fechado el 25 de noviembre de 2021 pero en las pretensiones lo que pide es infirmar la providencia del 4 de febrero de 2020, por lo que no se advierte ninguna razón que permita justificar la tardanza en la interposición de la solicitud del amparo.
Se reitera entonces que el juez constitucional parte de la presunción que si se está ante una vulneración de derechos fundamentales que requiere medidas urgentes, inaplazables e inmediatas, el titular del derecho afectado debe procurar su protección lo antes posible; contrario sensu, la demora excesiva e injustificada para controvertir una decisión judicial, pone en tela de juicio la urgente necesidad de la protección constitucional que se puede obtener vía acción de tutela y, antes bien, revela una afectación al principio de seguridad jurídica en caso de existir un derecho reconocido a una contraparte procesal.
Teniendo en cuenta los argumentos expuestos, la Sala concluye que la presente demanda no cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, toda vez que el accionante no ejerció los mecanismos ordinarios que tenía a su alcance para la protección de sus derechos y porque, además, no interpuso esta acción en un plazo razonable.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ACC IÓN D E TUT EL A Radicado: 11001-03-15-000-2023-00370-00 Accionante: José Grigelio Rodríguez Gómez w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia FALLA PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por el señor José Grigelio Rodríguez Gómez contra el Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado