CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 25000-23-42-000-2021-00555-01 Nº Interno: 3940-2022 (Expediente digital) Demandante: Jorge Alberto Manosalva Manosalva Demandada: Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos D.C. Proceso: Ejecutivo Tema: Apelación auto interlocutorio – Libra mandamiento de pago- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutante contra el auto proferido el 29 de marzo de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “F”, por medio del cual que se libró el mandamiento de pago, por una suma diferente a la solicitada.
ANTECEDENTES Mediante sentencia de 1 de diciembre de 2016, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección, profirió sentencia de segunda instancia dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 2500023250002011-00046-01, interpuesto por el señor Jorge Alberto Manosalva Manosalva, contra el Distrito Capital – Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá. Allí dispuso revocar el numeral segundo de la sentencia aclaratoria de 28 de mayo de 2015, para tal efecto declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenando a la entidad reconocer y pagar al accionante: “(…) a).
El valor correspondiente a cincuenta (50) horas extras diurnas al mes, desde el 9 de noviembre de 2006, con fundamento en los artículos 36 a 38 del Decreto 1042 de 1978, acorde con la prueba documental allegada al proceso, liquidadas con base en el factor hora que resulte de dividir la asignación básica mensual sobre el número de horas mensuales de la jornada ordinaria laboral (190). b).
Reajustar los recargos nocturnos y el trabajo en dominicales y festivos laborados por el actor desde el 9 de noviembre de 2006, empleando para el cálculo de los mismos el factor de 190 horas mensuales, que corresponden a la jornada ordinaria laboral, y no 240, y pagar las diferencias que resulten a favor del demandante, entre lo pagado por el Distrito y lo que debió pagarse por tales conceptos como resultado del reajuste. c).
Reliquidar y pagar la diferencia de la cesantía causada por el demandante desde el 9 de noviembre de 2006, teniendo en cuenta los mayores valores reconocidos en la sentencia por concepto de horas extras y recargos nocturnos, dominicales y festivos, de conformidad con lo ordenado por el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978. El 16 de abril de 2021, el actor, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva contra el Distrito Capital- Unidad Administrativa Especial Cuerpo de Bomberos de Bogotá, reclamando el pago de las siguientes sumas de dinero: $49.447.754 Mcte., por concepto de capital indexado hasta el 10 de marzo de 2017, fecha de ejecutoria de la sentencia de 1º de diciembre de 2016.
La resultante por intereses moratorios, con base en lo establecido en el artículo 177 del C.C.A., liquidados a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera, sobre la suma de $49.447.754, desde el 11 de marzo de 2017 hasta la fecha del pago de la obligación total. 1.1 La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 29 de marzo de 2022, dispuso librar mandamiento de pago contra el Distrito Capital de Bogotá- Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, a favor del señor Jorge Alberto Manosalva, por las sumas de: (i) $12.710.648,18; por concepto de capital derivado de las sentencias proferidas el 22 de abril de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F en Descongestión y el 1° de diciembre de 2016 por la Sección Segunda – Subsección “B” del H. Consejo de Estado y, (ii) por los intereses moratorios causados desde el 11 de marzo de 2017 y hasta la fecha en que se efectúe el pago.
Luego de la liquidación remitida por la Contadora de esa Corporación mediante oficio de 22 de marzo de 2022 (archivo 6 del índice 8 del expediente digital), analizó si existía incumplimiento de la entidad demandada frente al pago de las obligaciones a las que fue condenada, para ello explicó detalladamente el valor de la hora según la jornada reconocida en el título ejecutivo; las diferencias derivadas de la condena; las horas extra diurnas; los recargos nocturnos, dominicales y festivos; las cesantías e intereses sobre las cesantías; los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones y salud.
Definió que la sumatoria de emolumentos adeudados al demandante es de $52.042.475,66 y, luego de calcular las diferencias entre lo pagado y lo adeudado, determinó que la liquidación de los emolumentos indexados para la fecha de ejecutoria de la sentencia es de $12.623.117,64, más el monto por el reajuste de cesantías e interés de las cesantías ($1.173.073,64), menos los descuentos de seguridad social ($1.085.542,76), por lo que el valor toral adeudado corresponde a $12.710.648,18. 1.2 Del recurso de apelación El apoderado judicial del ejecutante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, exponiendo tres argumentos.
El primero, consiste en que el a quo efectuó una liquidación errónea, al liquidar los recargos de los festivos diurnos al 100% y de los recargos festivos nocturnos al 135%, cuando la sentencia que constituyó el título ejecutivo los liquido al 200% y 235% respectivamente; configurándose una modificación del título ejecutado, sin tener competencia para ello, por lo cual se generó una vulneración al principio de cosa juzgada.
En el segundo reclamo, indicó que la liquidación realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoce el primer parágrafo del artículo 39 del Decreto 1042 de 1978, consistente en que el trabajo en días dominicales y festivos equivale al doble del valor de un día de trabajo; situación aplicable al ejecutante, quien a razón de la naturaleza de su cargo como bombero, tendría derecho a una liquidación del 200% y 235% de los recargos de los festivos diurnos al y de los recargos festivos nocturnos respectivamente.
Finalmente, concluye que el tribunal reitera el mismo error cometido en la sentencia de primera instancia, la cual fue revocada en sede de segunda instancia por el Consejo de Estado. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del ejecutante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si se debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de marzo de 2022, a través del cual libró mandamiento de pago por una suma diferente a la reclamada. 2.3 Caso concreto En el sub examine se aportó como título ejecutivo copia de las sentencias proferidas el 22 de abril de 2015 y el 1 de diciembre de 2016, dictadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, respectivamente, a través de las cuales se dispuso: “PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia de 22 de abril de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección F, aclarada mediante de sentencia del 28 de mayo de 2015.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia aclaratorio del 28 de mayo de 2015, de conformidad con la parte considerativa de este fallo.
TERCERO: CONDENAR a título de restablecimiento de derecho al Distrito Capital – Unidad Administrativa Especial Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, a que reconozca y pague al señor JORGE ALBERTO MONSALVA (…) El valor correspondiente a cincuenta (50) horas extras diurnas al mes, desde el 9 de noviembre de 2006, con fundamento en el artículo 36 y 38 del Decreto 1042 de 1978, acorde con la prueba documental allegada al proceso, liquidadas con base en el factor de hora que resulte de dividir la asignación básica mensual entre el número de horas mensuales de la jornada ordinaria laboral de 190 horas.
Reajustar los recargos nocturnos y el trabajo en dominicales y festivos laborados por el actor desde el 9 de noviembre de 2006, empleando el calculo de factores de la 190 horas mensuales, que corresponde a la jornada ordinaria laboral, y no de 240, y pagar las diferencias que resulten a favor del demandante, entre lo pagado por el Distrito y lo que debió pagarse por tales conceptos como resultado del reajuste.
Reliquidar y pagar la diferencia de la cesantías causadas por el demandante desde el 9 de noviembre de 2006, teniendo en cuenta los mayores valores reconocidos en la sentencia por concepto de oras extras y recargos nocturnos, dominicales y festivos, de conformidad con lo ordenado por el artículo 45 del Decreto 1978 (…) CUARTO.- NEGAR el reconocimiento de los descansos compensatorios, por encontrarse debidamente acreditado su pago y su disfrute conforme a las pruebas allegadas al proceso.
QUINTO. - NEGAR la reliquidación de la prima de antigüedad, servicios y navidad, por cuanto el trabajo suplementario no constituye factor salarial para su liquidación. SEXTO.- NEGAR las demás súplicas de la demanda”. Para dar cumplimiento a la sentencia, el Director de la Unidad Administrativa del Cuerpo Especial de Bomberos de Bogotá D.C., expidió la Resolución 272 de 6 de junio de 2017.
Luego, el señor Jorge Alberto Manosalva, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva contra el Distrito Capital- Unidad Administrativa Especial Cuerpo de Bomberos de Bogotá, reclamando se libre mandamiento ejecutivo de pago por valor de $49.447.754 referentes al capital pendiente de cancelar indexado hasta la ejecutoria de la sentencia, esto es, del 10 de marzo de 2017.
Más el valor resultante de los intereses moratorios liquidados a la tasa máxima autorizada por la Superintendencia Financiera. Previó a resolver sobre el mandamiento de pago, el a quo con auto de 4 de marzo de 2022, ordenó remitir el expediente a la contadora de esa Corporación con el propósito de que avalara la liquidación y una vez con esa información, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió el auto apelado.
Para resolver el problema jurídico, la Sala precisa que esta Corporación ha sostenido que el proceso ejecutivo es el medio judicial idóneo para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor; es decir que, es el medio para que el acreedor haga valer el derecho (que consta en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada.
En efecto, los artículos 422 del Código General del Proceso y 297 de la Ley 1437 de 2011, definen que constituye título ejecutivo y señala las providencias que tienen tal característica, así: “(…) 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. (Negrilla y Subrayado de la Sala). Artículo 297.TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar (…)”.
En efecto, el titulo ejecutivo es aquel que contiene una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda. En tal sentido, esta Corporación se ha pronunciado frente a cada una de dichas características así: La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa.
La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. La obligación es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. Ahora, para abordar el problema jurídico discutido, la Sala precisa que el inciso 1º del artículo 430 del Código General del Proceso establece las facultades del juez al momento de librar el mandamiento ejecutivo de pago: “(…)
ARTÍCULO 430. MANDAMIENTO EJECUTIVO. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal (…)”. (Subrayado fuera del texto) Sobre el particular, esta Corporación, mediante providencia de 30 de octubre de 2020, concluyó que la liquidación del crédito es un aspecto debatible y revisable con posterioridad al mandamiento ejecutivo, así: “(…) [E]l despacho considera que si bien es cierto que el auto que libra mandamiento de pago contiene algunas estimaciones respecto de la obligación que se pretende ejecutar, no puede desconocerse que dicha providencia se emite en una etapa inicial del proceso en la que se analizan los requisitos formales del título ejecutivo, pero no se realizan todos los cálculos necesarios para la liquidación del crédito.
Además, es necesario mencionar que con base en los cálculos y operaciones aritméticas que se realizan en la etapa de liquidación del crédito, el juez del proceso ejecutivo puede efectuar un control de legalidad sobre las sumas de dinero inicialmente reconocidas en el auto que ordenó librar mandamiento de pago y así variar su monto. En ese sentido, la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado que el juez, en cumplimiento de los deberes señalados en el artículo 42 del Código General del Proceso, debe verificar que la liquidación del crédito se ajuste a la legalidad, para lo cual es necesario comprobar los valores realmente adeudados y, de ser necesario, ajustarlos a los correspondientes (…) Así las cosas, es posible concluir que el juez ejecutivo tiene la facultad de modificar la liquidación del crédito para ajustarla a la legalidad, de ahí que pueda variar el monto por el que se libró el mandamiento de pago (…)”.
De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que el juez bajo los principios de legalidad y sana crítica, está facultado para librar mandamiento ejecutivo en la forma en que considere legal, conforme con lo establecido en el artículo 430 del CGP; en ese sentido, tal facultad procede cuando el monto estimado por el accionante en la demanda ejecutiva es desproporcional frente a lo que efectivamente se reconoció en el título ejecutivo (sentencia judicial), de manera que la naturaleza del asunto y la complejidad de las operaciones aritméticas facultan al juez para variar la suma por la que se solicita se libra mandamiento de pago.
Así pues, el sentido de la referida norma, tiene como propósito dotar al operador jurídico de los poderes de ordenación e instrucción previstos en el CGP, garantizando así, el principio de imparcialidad del juez dentro del proceso ejecutivo. De tal suerte que, el juez al momento de librar el mandamiento de pago debe además de analizar los elementos de forma del título, realizar una revisión de él. Este proceder es del todo garantista de los derechos sustanciales de las partes involucradas en el litigio, por lo que, incluso, no puede considerarse meramente como una potestad, sino más bien como un deber para que se logre la efectividad de los derechos reconocidos por las normas sustanciales.
Es así, como los jueces deben resguardar que en las actuaciones prevalezca el derecho sustancial y ello se materializa en el sub examine al analizar la forma en que debía librarse mandamiento de pago; esto significa que, el magistrado como director del proceso y a quien legalmente le asiste una serie de potestades y deberes, aún oficiosas, puede examinar con detenimiento el título para efectos de definir si continúa o no el trámite de ejecución de la sentencia; toda vez que, gran parte de las decisiones condenatorias proferidas por esta jurisdicción, señalan los lineamientos para efectos de acatar los respectivos títulos judiciales, debiendo estudiarse en conjunto los elementos que le permitan estructurar de manera legal el mandamiento ejecutivo.
Ahora, es bien sabido que las condenas que se profieren en sede de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral son de naturaleza concreta, en oposición a las condenas en abstracto; es decir, que el hecho de que en las sentencias no se establezca una suma de dinero específica, tal situación no hace imposible su ejecución, pues lo procedente es acudir a la ley y los reglamentos que dotan de contenido el derecho reconocido.
Al respecto, esta Corporación determinó: “(…) Las condenas en concreto pueden asumir dos formas, igualmente válidas, así: a)- La sentencia fija un monto determinado por concepto de perjuicios; por ejemplo, condena a pagar $ 1'000.000.oo; y b)- La sentencia no fija suma determinada, pero la hace determinable, bien porque en la misma se dan en forma precisa o inequívoca los factores para esa determinación, de tal manera que su aplicación no requiere de un procedimiento judicial subsiguiente, con debate probatorio para el efecto; o bien, porque los elementos para esa determinación están fijados en la Ley […] En materia laboral no procede, en principio, la condena "in abstracto", toda vez que en la Ley y en los reglamentos están dados los elementos para su liquidación. Sería procedimiento inútil, dilatorio e ilegal que tuviera que hacerse condena "in genere", para luego, por una liquidación incidental dentro del proceso mismo, determinar el valor de una condena por salarios, prestaciones y demás derechos sociales, cuando estos presupuestos están forzosa e ineludiblemente señalados por la Ley (…)”.
(Negrilla y subrayado de la Sala) Teniendo en cuenta los anteriores razonamientos, se observa que el a quo estaba facultado para efectuar la liquidación de la condena como en efecto lo hizo y, con base en el concepto previo efectuado por la contadora de esa Corporación, librar mandamiento de pago por la suma de $12.710.648,18 correspondientes a las diferencias canceladas por concepto de hora extras, recargos nocturnos y recargos dominicales, y cesantías e intereses a cesantía. De ahí que la sentencia objeto de ejecución efectuó el reconocimiento de unas horas extras, diurnas y nocturnas, compensatorios, festivos y dominicales y recargo ordinario nocturno, pero no fijó una suma determinada; pero sí, determinable.
En consecuencia, la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no sólo es razonable y proporcional, sino que es respetuosa de la orden judicial impartida en la sentencia objeto de cumplimiento, esto es, es el resultado de un análisis cuidadoso de las horas extras laboradas en confrontación con los turnos trabajados, en los términos explicados en las sentencias base de recaudo.
Por esta razón se confirmará el auto apelado que libró mandamiento de pago sobre una suma diferente a la reclamada por el señor Jorge Alberto Manosalva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 29 de marzo de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual libró el mandamiento de pago solicitado por el señor Jorge Alberto Manosalva Manosalva, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Ausente con excusa) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR