1 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación núm.: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Actor: Alexander Mateus Rodríguez Demandado: Corporación Autónoma Regional de Santander, Distrito de Barrancabermeja, Departamento de Santander y REDIBA S.A. E.S.P. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto del 4 de diciembre de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander negó la suspensión provisional del acto demandado en el proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES Alexander Mateus Rodríguez, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución núm. 0001121 del 27 de noviembre de 2014, por medio de la cual la Corporación Autónoma Regional de Santander (en adelante CAS) otorgó licencia ambiental a REDIBA S.A. E.S.P., para la construcción y operación de un relleno sanitario en el Municipio de Barrancabermeja, en el predio conocido como “Hierbabuena”, sector “Patio Bonito”, que, según se afirma en la demanda, forma parte del área integrada al Sistema Nacional de Áreas Protegidas y tiene influencia en la Ciénaga San Silvestre, Distrito Regional de Manejo Integrado.

I.1. Solicitud de medida cautelar En el escrito de la demanda, la parte actora solicitó el decreto de la siguiente medida cautelar1: 1 Folio 21 y siguientes. 2 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “En este caso en particular, por ser evidente el desconocimiento de diversos derechos constitucionales, en especial, el derecho a disfrutar de un ambiente sano, se solicita la suspensión provisional de la Resolución núm. 0001121 del 27 de noviembre de 2014, a través de la cual la CAS otorgó licencia, para que en el municipio de Barrancabermeja, se construya un relleno sanitario”.

Como fundamento de la anterior solicitud, mencionó que: En el año 2006, el Humedal San Silvestre, ubicado entre los municipios de Barrancabermeja y San Vicente de Chucurí, fue declarado como Distrito Regional de Manejo Integrado - DRMI, por lo que la zona se encuentra restringida al “uso sostenible, preservación, restauración, conocimiento y disfrute”, conforme lo dispone el Decreto 2372 de 2010, artículo 14.

Por medio de la Resolución núm. 226 de 2013 la CAS, se aprobó la sustracción de un área del DRMI del Humedal San Silvestre. Mediante la Resolución núm. 261 de 2014 la CAS, se aprobó la sustracción de un área del DRMI del Humedal San Silvestre para la construcción y operación de un sitio de disposición final de residuos sólidos. El acto acusado desconoce el Decreto 838 de 2005 que prohíbe localizar, construir y operar rellenos sanitarios en “áreas pertenecientes al Sistema de Parques Nacionales Naturales y demás áreas de manejo especial y de ecosistemas especiales tales como humedales, páramos y manglares” (artículo 6 ibidem).

La Corte Constitucional, mediante auto del 29 de octubre de 2015, ordenó a la CAS iniciar un procedimiento administrativo con el fin de verificar el presunto vertimiento de lixiviados a las fuentes aledañas al relleno, lo que generó la expedición por parte de esa entidad de la Resolución núm. 807 de 2015, por medio de la cual, como medida preventiva, suspendió de forma inmediata la disposición final de residuos sólidos.

En inspección realizada entre el 28 y 31 de agosto de 2017, el CTI de la Fiscalía evidenció que los residuos sólidos no eran operados apropiadamente y originaban cuerpos de agua altamente contaminantes por los líquidos que generan las basuras, lo que afectaba la calidad del agua de la quebrada el Zarzal y la Ciénaga San Silvestre, área de especial importancia ecológica de la región (Acuerdo No. 181 de 2011). 3 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El acto demandado desconoce la certificación de uso de suelo de la Secretaría de Planeación del Municipio de Barrancabermeja, según la cual en la zona donde se encuentra el relleno sanitario sólo se pueden adelantar actividades agropecuarias.

El Plan de Ordenamiento Territorial de Barrancabermeja - POT no contempla la posibilidad de construir relleno sanitario regional o municipal en el lugar licenciado por la CAS. La Corte Constitucional, en la sentencia T-227 de 2017, determinó que la licencia otorgada a REDIBA S.A. es ampliamente ofensiva para el medio ambiente. El acto acusado desconoce el principio de legalidad y los derechos constitucionales al ambiente sano, por lo que debe aplicarse el principio de precaución que permite actuar anticipadamente frente a conflictos ambientales que afectan derechos esenciales como la vida, la integridad física, la salud y la subsistencia de las futuras generaciones.

II. LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto del 4 de diciembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander negó la suspensión provisional del acto demandando. Como fundamento de la decisión, expuso que: 2.1. La solicitud se fundaba principalmente en dos argumentos: el desconocimiento del Decreto 838 de 2005 y de la certificación de uso del suelo expedida por la Secretaría de Planeación del Municipio de Barrancabermeja. 2.2.

En la etapa procesal en que se encontraba el asunto, el análisis pertinente debía limitarse a confrontar el acto acusado con las disposiciones invocadas como infringidas. 2.3. Si bien el predio sobre el cual se otorgó la licencia ambiental para desarrollar el proyecto de construcción y operación del relleno sanitario inicialmente pertenecía a un área de especial protección ambiental, lo cierto era que la CAS sustrajo ese terreno de la zona del DRMI.

Razón por la cual no era posible colegir que el acto demandado 4 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co infringiera alguna de las disposiciones legales que sirvieron de fundamento a la solicitud de suspensión provisional. 2.4.

No estaba demostrada una flagrante violación de las normas invocadas en la demanda, pues la autoridad ambiental ostentaba la facultad para licenciar el proyecto, aunque inicialmente la zona no fuese compatible con el uso del suelo. 2.5. Del acto acusado se desprendía que el desarrollo del proyecto de relleno sanitario licenciado no afectaba fuentes hídricas, comoquiera que los correspondientes estudios técnicos determinaron que en el sector de influencia no se presentaban acuíferos sino canales subterráneos por los que corrían aguas de escorrentía generadas por las lluvias. 2.6.

Con fundamento en el acto acusado, se evidenciaba que el proyecto de relleno sanitario objeto de controversia estaba ubicado a “una distancia mayor a los 15 kilómetros del casco urbano de Barrancabermeja y del Corregimiento El Centro, único centro poblado que es enmarcado como zona suburbana en el POT de Barrancabermeja”2. III. EL RECURSO DE APELACIÓN Mediante memorial presentado por medios electrónicos el 21 de abril de 2021, el demandante Alexander Mateus Rodríguez interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, en contra de la precitada providencia 3.

Luego de solicitar que se revocara el auto de 4 de diciembre de 2020, como fundamento de los recursos, reiteró todos y cada uno de los argumentos expuestos en el escrito de la demanda respecto de la suspensión provisional del acto cuestionado. El recurrente no discutió las consideraciones que sirvieron al Tribunal para sustentar la providencia recurrida. 2 Acto acusado (página 008).

Folio 51 del cuaderno principal del expediente de la referencia. Acápite “UBICACIÓN DEL PROYECTO”. 3 Visto en el documento “21.Memorial - 21-04-2021 -Recursos Auto Niega Suspención de Acto. Control Judicial de Nulidad. Relleno Rediba. Abril 2021.”, que reposa en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial. 5 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.

ACTUACIONES POSTERIORES AL RECURSO 4.1. Del memorial de 21 de abril de 2021 se corrió traslado a los demandados para que hicieran pronunciamientos al respecto. 4.2. Entre otros aspectos, el Departamento de Santander manifestó “Después de trascribir las mismas pretensiones y hechos relacionados en la demanda y transcribir el Auto mediante el cual se negó la solicitud de medida provisional contra el acto demandado, el accionante plantea en idéntica forma, los argumentos esbozados en el acápite de medidas cautelares de la demanda y que fueron negados mediante el Auto de 04 de diciembre de 2020”. 4.3.

Por su parte, además de precisar las razones por las cuales considera que no se presentan los presupuestos jurídicos para que proceda la suspensión provisional del acto demandado, la CAS afirmó que la parte actora no presentó “puntos de tipo fáctico o jurídico que permitan la revocatoria de la providencia, no señala cuáles fueron las omisiones del despacho y sustenta el recurso con los mismos motivos que solicitó la medida cautelar”. 4.4.

A su turno, REDIBA S.A. E.S.P. se opuso al recurso tras señalar que “no se anunció ni indicó por el recurrente cuáles fueron las omisiones y/o yerros en que incurrió el despacho para decidir, igualmente, no cumplieron los presupuestos de ley para solicitar una medida cautelar, el demandante no presento los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir que, en efecto, resulta más gravoso negar la medida cautelar que concederla”. 4.5.

Mediante providencia del 19 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar la providencia recurrida y concedió el de apelación ante esta Corporación, bajo las siguientes consideraciones: “Destaca el Despacho que la parte demandante no trae argumentos nuevos a los propuestos al momento de solicitar la medida cautelar negada, y que fueron resueltos de fondo a través del auto de fecha 4 de diciembre de 2020, de manera que se procederá a ratificar lo allí considerado en la medida en que no se encuentran argumentos para variar el criterio expuesto como sustento de la negativa de la suspensión provisional. 6 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, reitera el Despacho que, en el análisis de la medida cautelar, se acreditó que el relleno sanitario licenciado mediante el acto administrativo acusado no se encuentra en un área de especial protección ambiental, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 261 del 8 de julio de 2014 que sustrajo el área donde se pretende desarrollar el proyecto del área protegida, por lo que la inicial limitación de protección ambiental que existía en el predio, fue superada por disposición de la misma autoridad ambiental, y por ende, al confrontar inicialmente el acto acusado con las disposiciones legales expuestas por el demandante, no se puede evidenciar una infracción de estas, requiriéndose de un análisis de fondo que no corresponde hacer en el estudio de la solicitud de la medida cautelar, debiendo realizarse al momento de proferirse sentencia, siendo el escenario apropiado para hacer consideraciones adicionales y no a una simple confrontación del acto con las normas que soportan la medida cautelar invocada.

Así las cosas, teniendo en cuenta que no hay razones de hecho ni de derecho para variar la decisión adoptada por el Despacho mediante el auto recurrido, se dispondrá no reponer lo allí decidido, y así se dirá en la parte resolutiva de esta providencia.” (Subrayas de la Sala). V. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto del 4 de diciembre de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander negó la suspensión provisional del acto demandado. 5.1.

Competencia Esta Sala es competente para resolver el presente recurso, con fundamento en lo dispuesto en el literal h) del artículo 125 del CPACA. 5.2. Caso concreto Luego de examinar los fundamentos del proveído recurrido y del recurso de apelación, la Sala advierte que dicha providencia debe confirmarse, como en efecto se procederá en la parte resolutiva del presente auto, por cuanto el apelante no formula ningún motivo de inconformidad respecto de los fundamentos del auto de 4 de diciembre de 2020 que permita a la Sala efectuar algún pronunciamiento; por el contrario, se evidencia que reitera todos y cada uno de los argumentos expuestos en el escrito de la demanda respecto de la suspensión provisional del acto cuestionado, sin que determine, en modo alguno, una razón jurídica que controvierta la decisión del Tribunal Administrativo de Santander. 7 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como arriba se vio, esa circunstancia también fue advertida por el Departamento de Santander, la CAS y REDIBA S.A. E.S.P. al descorrer el traslado del recurso, y por el a quo al resolver la reposición. La Sala recuerda a la parte actora que el principio de la “rogatio” caracteriza el funcionamiento de esta jurisdicción, por lo cual todas las actuaciones deben cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual el juez, en este caso de segunda instancia, debe pronunciarse aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan su petición. Para esta situación, ese principio emana de lo dispuesto en los numerales 2 y 3 del artículo 244 del CPACA, que señalan: “Artículo 244.

Trámite del recurso de apelación contra autos. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2. Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.

Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días.”. (Énfasis de la Sala.) Correlativamente, y en virtud de la remisión que autoriza el artículo 306 ibidem al Estatuto Procesal Civil, es pertinente aludir al contenido del artículo 320 del Código General del Proceso, que dispone que “el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”. 8 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En tal sentido, resulta también ilustrativa la posición que desde hace varios lustros y de manera pacífica, reiterada y uniforme, ha venido exponiendo la Sección Primera4, en torno a explicar el alcance del deber de sustentación de los recursos, según la cual es necesario que el apelante indique los errores que presuntamente cometió el a quo con la decisión adoptada, y que a juicio del recurrente deben ser estudiados por el ad quem.

La Sala estima que, en este escenario, es exigible el requisito de carga argumentativa mínima, pues el recurso de apelación se encuentra previsto en el ordenamiento jurídico para intentar rebatir los argumentos planteados por la autoridad judicial que inicialmente conoció del asunto y ello solo es posible si se formulan reparos concretos en contra de las providencias judiciales de primera instancia, a partir de los cuales el superior pueda evaluarlas.

La importancia de la mencionada exigencia radica en que delimita la competencia del juez de segunda instancia, razón por la cual no basta con: (i) la simple interposición 4 “Al analizar los planteamientos de la parte demandada en el recurso de apelación, observa la Sala que los mismos se limitaron a repetir los argumentos expuestos en la demanda.

Al respecto, la Corporación en forma coincidente ha sostenido que el recurso de apelación debe contener planteamientos que contradigan el fallo que se recurre. En efecto, en sentencia de 13 de marzo de 2013 la Sala, con argumentos que aquí se prohíjan, manifestó: Sobre el punto de la sustentación del recurso de apelación, esta Corporación ha precisado lo siguiente: Si bastara al recurrente afirmar en todos los casos, al impugnar una decisión judicial, que se atiene a lo afirmado y sostenido en el curso de la instancia, sobraría en absoluto la exigencia perentoria contenida en el inciso segundo del artículo 212 del C.C.A. La necesidad de que el recurrente aporte argumentos en contra de los fundamentos del fallo apelado, los cuales constituyen la base de estudio de la decisión de segundo grado, es reafirmado por el inciso subsiguiente al sancionar con la deserción del recurso la omisión del requisito en estudio.

Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones invocadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” (Sentencia de 6 de junio de 1987, Exp: 338, C.P.: Dr. Samuel Buitrago Hurtado).

En otra oportunidad, señaló: Tal exigencia implica que el recurrente en el escrito de sustentación señale el ámbito o marco procesal a que debe circunscribirse el juez ad quem para decidir el recurso. La competencia de éste queda pues limitada a confrontar la providencia recurrida con los motivos de inconformidad aducidos por el recurrente.

No puede, por consiguiente, el juez de segundo grado analizar la providencia recurrida en aspectos diferentes a los controvertidos en el escrito de sustentación del recurso.” (Sentencia de 17 de julio de 1992, Exp: 1951, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz) (…) En esta ocasión la Sala prohíja y reitera los criterios atrás expuestos, en cuanto a que el presupuesto sine qua non de la sustentación del recurso de apelación es la referencia clara y concreta que el recurrente haga de los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para efectos de solicitarle al superior jerárquico funcional que decida sobre los puntos o aspectos que se plantean ante la segunda instancia, tendientes a dejar sin sustento jurídico aquellos, pues precisamente al juzgador de segundo grado corresponde hacer dichas confrontaciones, en orden a concluir si la sentencia merece ser o no confirmada”.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Sentencia de treinta (30) de junio de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00171-01. Actor: Jorge Céspedes y CIA. S. EN C. Demandado: Municipio de La Calera. 9 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del recurso, (ii) la manifestación genérica de no estar conforme con la decisión impugnada, (iii) traer a colación citas jurisprudenciales o presentar resúmenes de sentencias de forma aislada, y mucho menos es suficiente, como en el presente evento, (iv) reiterar los argumentos ya expuestos sin motivos de disenso, toda vez que, se insiste, los planteamientos del recurso definen los temas objeto de control, de cara a la decisión judicial que es rebatida.

Al mismo tiempo, esta carga procesal constituye una garantía para la parte contraria, en este caso la demandada, del derecho a la contradicción. No entenderla de esa forma le restaría sentido al traslado que dispone el artículo 244 ibidem, con el objeto de que los sujetos procesales refuten el contenido del recurso. Dicho de otra forma, la parte actora apeló formalmente, pero no materialmente el proveído que negó la medida cautelar, toda vez que no presentó cuestionamientos que permitan a la Sala determinar si están desvirtuadas las consideraciones del Tribunal.

Por lo anterior, la Sala confirmará el auto de 4 de diciembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso de la referencia, comoquiera que el recurso de apelación presentado por el señor Alexander Mateus Rodríguez no discute las consideraciones que fueron expuestas para negar la suspensión provisional del acto cuestionado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 4 de diciembre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO: En firme esta decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase, 10 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00498 01 Demandante: Alexander Mateus Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 16 de marzo de 2023.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado El presente auto fue firmado electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.