CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del CPACA, la señora Carmen Lucrecia Acosta Oyuela, a través de apoderado judicial, solicitó la nulidad del Oficio SDAG-T: 6000014-079 del 1 de febrero de 2016, emitido por el profesional de Gestión II de la Sección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Tolima, a través del cual se negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
A título de restablecimiento del derecho pidió se condene a la Fiscalía General de la Nación a: “[…] SEGUNDA […] reconocer y pagar a mi procurada, desde el 05 de Mayo de 2008 hasta la fecha y en adelante mientras permanezca vinculada y que por razón del cargo tenga derecho, la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico, prevista en el art. 14 de la ley 4 de 1992, como agregado, adición o incremento a la remuneración básica mensual que hasta ahora no se le ha reconocido ni pagado.
TERCERA: Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, se condene a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, reliquidar, reconocer y pagar a mi poderdante desde el 05 de Mayo de 2008 hasta la fecha y en adelante mientras permanezca vinculada y que por razón del cargo tenga derecho, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, primordialmente, la seguridad social en pensión y en salud y demás emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, más la prima especial mensual, con carácter salarial, equivalente al 30% de la asignación básica mensual.
CUARTO: Que […] se condene a […] reconocer y pagar a mi poderdante desde el 05 de Mayo de 2008 hasta la fecha y en adelante mientras permanezca vinculada y que por razón del cargo tenga derecho, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existente, primordialmente la seguridad social en salud y pensión, existente entre la liquidación que hasta ahora le ha hecho la administración y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones y seguridad social incluyendo con carácter salarial, la prima especial mensual equivalente al 30% del salario básico prevista en la ley 4ª de 1992.
QUINTA: Que como consecuencia de lo anterior, la demandada ajuste y actualice los valores reclamados de acuerdo al índice de precios al consumidor, con el reconocimiento de intereses, de conformidad con los artículos 187, 189 y 192 del Código procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. SEXTA: Hacer las declaraciones ultra y extra petita por los derechos ciertos e irrenunciables que resulten probados […]” (Ortografía, mayúsculas y negrilla del texto original) Fundamentos de hecho.
Tomando aquéllos que resultan pertinentes para el debate jurídico, se pueden sintetizar así: La demandante presta sus servicios como Fiscal Delegada ante Jueces Penales y Promiscuos Municipales de Ibagué desde el 5 de mayo de 2008 y hasta la fecha. El artículo 1 de la Ley 332 de 1996, en armonía con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, prevé una prima no inferior al 30% del salario básico, sin carácter salarial, en favor de los fiscales.
La demandante no ha recibido el pago mensual de la prima especial, prestación retributiva de carácter adicional que aumenta el ingreso de los servidores públicos, correspondiente a no menos del 30% del salario básico. Así como tampoco le han sido liquidadas sus prestaciones sobre el 100% de su asignación básica. El 22 de enero de 2016, la accionante solicitó a la Fiscalía General de la Nación reconocer y pagar los valores reclamados en la demanda.
Mediante Oficio SDAG-TH:6000014-079 del 1 de febrero de 2016 el profesional de Gestión II de la Sección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Tolima, negó a la accionante la reliquidación y pago de todos los salarios y prestaciones sociales, teniendo en cuenta el 100% de su salario mensual, incluyendo la Prima Especial.
Contestación de la demanda La Fiscalía General contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, bajo el argumento de que ha dado pagado a la demandante su salario y prestaciones sociales tal y como lo prevé el régimen prestacional que le resulta aplicable. Aseveró que, a partir del 2003, los decretos salariales que rigen a los servidores de la Fiscalía General de la Nación no prevén en favor de estos la prima especial correspondiente al 30% del salario; de ahí que esta no se haya reconocido.
Propuso como excepciones las denominadas “Cumplimiento de un deber legal”, “carencia de objeto” y “genérica” LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, mediante sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 decidió: «PRIMERO. DECLARAR probada la excepción de prescripción, propuesta por la entidad demandada, sobre los derechos laborales y prestacionales con anterioridad al 21 de enero del año 2013, por las razones expuestas en la parte motiva de este fallo.
SEGUNDO: INAPLICANSE por inconstitucionales y con efectos inter-partes las siguientes disposiciones legales el artículo 6 del decreto 658 de 2008, el artículo 8 del decreto 723 de 2009, el artículo 8 del decreto 0874 de 2012, el artículo 8 del decreto 1024 de 2013 y el artículo 8 del decreto 194 de 07 de febrero de 2014.
TERCERO: APLICAR el precedente Jurisprudencial de Unificación de Jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, contenido en la sentencia SUJ-016-CE-52-2019, Sentencia 00041 de 2019, aclarada mediante auto de fecha 10 de octubre del 2019 tal y como lo ordena el articulo 10 y 102 de la ley 1437 de 2011 y de conformidad con lo aquí expuesto.
CUARTO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo [demandado] […]
QUINTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento de[l] derecho, CONDENAR la Nación – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a reconocer y pagar a la parte demandante […] desde el 21 de enero del año 2013 y hasta la fecha o hasta que permanezca vinculada a la entidad, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sin carácter salarial, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un agregado o valor adicional.
SEXTO: CONDENAR en consecuencia a la Nación – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a Reliquidar y pagar las prestaciones sociales, salariales y laborales tales como prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás emolumentos laborales y prestacionales a la parte demandante […] causada desde el 21 de enero del año 2013 y hasta la fecha o hasta que permanezca vinculada a la entidad, teniéndose en cuenta para el efecto como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, incluyendo el 30% que hasta ahora se ha tenido como prima especial. […]» (Ortografía, mayúsculas y negrilla del texto original) Señaló que de acuerdo con lo expuesto por el Consejo de Estado, entre otras, en las decisiones emitidas el 2 de abril de 2009, 29 de abril de 2014 y 2 de septiembre de 2019, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores beneficiarios de aquella.
En ese mismo sentido preciso que esta interpretación desarrolla en mayor medida los principios de progresividad y favorabilidad. De ahí que concluyó que la parte demandante tiene derecho a que se reliquiden sus derechos laborales y prestaciones sociales con inclusión de la referida prima, durante el tiempo en que se ha desempeñado como fiscal y hasta la fecha que ejerzan el cargo.
Por último, estimó que las sumas causadas con anterioridad al 21 de enero de 2013 se encuentran prescritas, dado que la petición se radicó el 22 de junio de 2016. EL RECURSO DE APELACIÓN Dentro de la oportunidad legal, el apoderado de la parte demandada presentó recurso de apelación, en el que solicitó revocar el fallo de primer grado y, en su lugar, negar las pretensiones.
Sostuvo que el a quo se equivocó al tener como fundamento de su decisión la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 proferida por el Consejo de Estado, en razón a que esta no analiza el caso de los servidores de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto, indicó que la providencia que debe tenerse en cuenta para solucionar el caso concreto es la emitida por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el 15 de diciembre de 2020.
Dentro de la cual se indicó que, desde el 2003, las prestaciones de los fiscales, beneficiarios de la prima especial, han sido liquidadas sobre el 100% de su salario y no sobre el 70% como erróneamente lo concluye el Tribunal; de ahí que no proceda el reajuste ordenado. Asimismo, indicó que no hay lugar a inaplicar los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 del Decreto 723 de 2009, 8 del Decreto 0874 de 2012, 8 del Decreto 1024 de 2013 y 8 del Decreto 194 de 2014, como se dispuso en el numeral dos de la decisión impugnada, en razón a que estos no rigen la situación de los fiscales sino de los servidores de la Rama Judicial y justicia penal militar.
Finalmente, consideró que no hay lugar a la condena en costas, pues como lo ha afirmado el Consejo de Estado esta “no opera de forma automática”, sino que deben analizarse una serie de factores, tales como la mala fe o la temeridad, para que proceda. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
El problema jurídico Se contrae a establecer: ¿La demandante, en calidad de fiscal delegado ante jueces de municipales y de circuito, es beneficiaria de la Prima Especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992? De ser afirmativa la respuesta ¿operó el fenómeno jurídico de la prescripción? Jurisprudencia vigente sobre la prima especial para fiscales La sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Consejero ponente: JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA, del 15 de diciembre de 2020, radicación número: 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18) SUJ-023-CE-S2-2020, Actor: NAYIBE LORENA PÉREZ CASTRO, Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, estableció lo siguiente: “A. Justificación en el presente caso de la necesidad de unificación La parte apelante afirma que la sentencia recurrida yerra en su fundamentación y no ofrece claridad sobre los fiscales como destinatarios de la prima especial, pues no solo se desconoce la normatividad que impone el deber de dar un trato salarial igual a los jueces y fiscales, sino que adicionalmente omite lo dispuesto en las leyes 332 de 1996 y 476 de 1998, normas que son claras, no sólo en reconocer expresamente la prima especial, sino también en darle carácter salarial.
Planteado en estos términos el recurso de apelación, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, es consciente de la necesidad de generar un precedente judicial sobre prima especial que se aplique a las relaciones jurídicas entabladas al interior de la Fiscalía General la Nación al presentarse en este caso tres elementos diferenciales respecto de la sentencia de unificación que se profirió en 2019 para el caso de los jueces: 1.
La necesidad de determinar si los funcionarios que se acogieron al régimen consagrado en el Decreto 53 de 1993 o que ingresaron de forma posterior a su entrada en vigencia son o no destinatarios de la prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992; 2. Pronunciarse respecto a la ausencia de reglamentación de la prima especial desde el año 2003 y si esta circunstancia implica imposibilidad de reconocimiento debido a la ausencia de un fundamento normativo suficiente, y; 3.
Determinar si en el caso de los fiscales la prima tiene carácter de factor salarial y, si es así, cual es el alcance sobre el reconocimiento de derechos prestacionales. Por estas razones, se advierte la necesidad de unificar la jurisprudencia respecto de un tema que, si bien a lo largo de los años ha sido objeto de distintas interpretaciones en el seno de esta Corporación, debe ser definido para evitar, de cara al futuro, posibles contradicciones en las sucesivas decisiones judiciales y garantizar así la igualdad y la seguridad jurídica del orden laboral administrativo.
De igual modo, es necesario armonizar la decisión con los pronunciamientos de la sección segunda en sede de nulidad simple y determinar lo referente a la aplicación del fenómeno de la prescripción.” (resaltados fuera de texto) Asimismo, la sentencia de unificación citada dispuso en su parte resolutiva: “SEGUNDO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de que trata el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos Fiscales que acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 o que se hayan vinculado de manera posterior a la entidad, en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.” 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá́ en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí́ se reconocerá́ hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Análisis de la Sala: Probado está en el expediente, respecto del doctor CARMEN LUCRECIA ACOSTA OYUELA: Que se ha desempeñado como fiscal delegada ante los jueces municipales y de Circuito desde el 6 de mayo de 2008, sin que reporte retiro del servicio.
Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. Que el día 22 de enero de 2016, solicitó el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa.
Así como el reconocimiento de la prima especial que no ha sido cancelada. Que mediante Oficio SDAG-TH:6000014-079 del 1 de febrero de 2016, el profesional de Gestión II, Sección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, Seccional Tolima negó lo pretendido por la peticionaria. De conformidad con lo anterior, en armonía con los argumentos de la apelación, se concluye respecto de la prima especial de servicios: Para comenzar, que, tal como lo sostiene el recurrente, no resulta aplicable en el sub examine la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, dictada por el Consejo de Estado, toda vez que la referida corporación, a través de la sentencia del 15 de diciembre de 2020, bajo el radicado: 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-18), efectuó un análisis particular para los servidores de la Fiscalía General de la Nación. De ahí que, resulte pertinente acoger las reglas que en ella se fijaron para resolver el presente asunto, en aplicación de las disposiciones contenidas en los artículos 10 y 270 del CPACA y, teniendo en consideración que la situación de la demandante tiene identidad fáctica y jurídica con aquella decisión. Asimismo, que, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente y la sentencia de unificación referida, la señora CARMEN LUCRECIA ACOSTA OYUELA tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Así como también tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales. De igual manera, la demandante tiene derecho a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 22 de enero de 2013, o sea tres años atrás de la fecha en que solicitó el reajuste de sus prestaciones sociales y salariales, debido a la prescripción trienal y hasta la fecha en que permanezca en el cargo.
Recuérdese que la petición de la prima especial de servicios no vino a hacerla sino hasta el 22 de enero de 2016; y a partir de esta fecha se cuentan los tres años hacia atrás para efectos de la prescripción. Tal y como se expuso en la sentencia de unificación citada en párrafos precedentes. Ahora, se advierte que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor del actor, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por lo que la sentencia será modificada en dicho sentido.
De otro lado, en cuanto a la condena en costas ordenada en primera instancia, se recuerda que, si bien es cierto que antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), resultaba acertado asumir que, en virtud del criterio objetivo valorativo, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes, y por consiguiente, procedía la condena en costas a cargo de la parte vencida en juicio, también lo es que en vigencia de aquella el juez debe analizar el comportamiento de las partes dentro del proceso, para así determinar si procede o no la condena en costas.
De manera que, le asiste razón a la entidad cuando afirma que aquella no opera de forma automática. Así las cosas, revisado el expediente y atendiendo el debate que judicialmente ha existido sobre la prima especial de servicio, en favor de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, la Sala estima adecuado revocar la condena. Finalmente, teniendo en consideración que esta corporación, por medio de la sentencia del 21 de septiembre de 2022, radicado: 110010325000201801101-00, declaró la nulidad de los decretos que regularon la prima especial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esta Sala considera adecuado estarse a lo resuelto en ella.
Por consiguiente, se modificará en este sentido en numeral dos de la sentencia objeto de apelación. Condena en costas en segunda instancia Finalmente, en aplicación de lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, en armonía con la sentencia de unificación del 15 de diciembre de 2020 y la posición asumida por parte del Consejo de Estado, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida dentro del presente asunto.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR los numerales segundo y tercero de la sentencia emitida el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, en el sentido de ESTARSE a lo dispuesto por la sentencia de Unificación Jurisprudencial del 15 de diciembre de 2020, del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces (Ponente: JORGE IVÁN RINCÓN CÓRDOBA, Exp. 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18) SUJ-023-CE-S2-2020, Actor: NAYIBE LORENA PÉREZ CASTRO), y la sentencia de nulidad del 21 de septiembre de 2022, del Consejo de Estado, SECCIÓN segunda, Sala de Conjueces (Conjuez Ponente: NÉSTOR RAÚL CORREA HENAO, Exp.110010325000201801101-00 (3974-2018), Actor: Diego Fernando Fernández Ávila), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia apelada, en el sentido, de indicar que se declara probada parcialmente la prescripción, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, desde 6 de mayo de 2008 y en adelante, mientras se desempeñe como fiscal, por las razones expuestas ut supra.
TERCERO: REVOCAR el numeral noveno de la sentencia apelada de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: CONFIRMAR en lo demás, la sentencia proferida el 31 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, pero con fundamento en lo expuesto ut supra.
QUINTO: Sin condena en costas en esta instancia.
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez ponente Firmado electrónicamente JORGE IVAN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.