54001233300020150024802 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022) Radicación Núm.: 54001-23-33-000-2015-00248-02 (3851-2019) Demandante: CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 14 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander – Sala de Conjueces, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del Oficio No. SG 004205 del 30 de julio de 2014, y condenando a la Procuraduría General de la Nación a la reliquidación y pago del 30% del salario base devengado por el señor Carlos Arturo Torres Rincón por concepto de prima especial de servicios (artículo 14 de la Ley 4 de 1992).

I. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN, por intermedio de apoderado legalmente constituido, interpuso demanda contenciosa administrativa en contra de LA NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, mediante la cual solicitó la declaratoria de nulidad de los actos administrativos (Oficio No. SG 004205 del 8 de septiembre de 2014 y Resolución No. 929 del 5 de diciembre de 2014) a través de los cuales se le negó la reliquidación y pago del 30% de su asignación básica mensual como funcionario de la entidad demandada por concepto de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y el restablecimiento del derecho traducido en el pago efectivo de dichos valores. 1.

Pretensiones: El actor plantea como pretensiones de su reclamación las siguientes: “PRIMERA: Que se declare la NULIDAD del Oficio SG No. 004205 del 8 de septiembre de 2.014, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación concluyó que la pretensión del 30% del Salario Básico, para efectos de cuantificar la prima especial que debía ser adicionada al salario básico, a partir del 1 de enero de 1993 hasta la fecha de retiro, no eran procedentes.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 929 del 5 de diciembre de 2.014, por medio de la cual la Procuraduría General de la Nación, resolvió el Recurso de Reposición y en consecuencia confirmó el Oficio SG No. 004205 del 8 de septiembre de 2.014. TERCERA: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENE A LA NACIÓN PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a favor del Dr. CARLOS ARTURO TORRES RINCON, el 30% del Salario Básico, para efectos de cuantificar la prima especial que debía ser adicionada al salario básico, a partir del 1 de enero de 1993 hasta el 31 de marzo de 2.007, con todas sus consecuencias jurídicas, de conformidad con la ley cuatro de 1.992 y en virtud de la sentencia de fecha 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado Sección Segunda Exp. 11001-03-25-000-2007-00087-00 NI 1686-07, qué decretó la nulidad de algunos artículos de los decretos que creó la prima especial que en vez de adicionar, le restaba el 30% para el cálculo de las prestaciones sociales.

CUARTA: SE CONDENE A LA NACIÓN PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar a favor del Dr. CARLOS ARTURO TORRES RINCON, la liquidación de lo adeudado que es el 30% de las prestaciones sociales, desde el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de marzo de 2007, esto por cuanto a mi poderdante, se le liquidó todas sus prestaciones sociales, primas, bonificaciones, cesantías, etc, teniendo como base el 70% de la remuneración mensual, debido a que el gobierno con la expedición de los decretos desde el año de 1993, en virtud de la potestad otorgada por la ley 4ª de 1992, le esquilmó el 30% de sus prestaciones sociales.

QUINTA: Que efectuarse la liquidación respectiva, tal como se solicitan esta demanda, la Procuraduría General de la Nación, debe ajustarlas en forma real y efectiva de conformidad con el C.C.A., en cuánto debe indexado actualizar las sumas debidas de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor, certificado por el DANE o el Banco de la República.

SEXTA: Que las sumas dejadas de cancelar al Dr. CARLOS ARTURO TORRES RINCON las paguen las entidades demandadas con los intereses corrientes y moratorios de que trata el C.C.A., en armonía con lo resuelto en la Sentencia C-188 de 24 de marzo de 1999 de la H. Corte Constitucional. SÉPTIMA: Finalmente, se condene en costas a las demandadas.” 2.

Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos planteados por el demandante fueron, en resumen: 2.1. El señor CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN se encuentra actualmente percibiendo la pensión de vejez. Su último cargo antes de pensionarse fue el de Procurador Judicial II de lo Contencioso Administrativo ante el Tribunal Administrativo de Santander, habiendo ostentado tal calidad desde el 1 de julio de 1992 hasta el 31 de marzo de 2007. 2.2.

El artículo 14 de la Ley 4 de 1992 creó la prima especial de servicios a favor de ciertos funcionarios de la Rama Judicial, según la cual el Gobierno Nacional tendría que fijar una prima no constitutiva de salario equivalente a no menos del 30% ni más del 60% del salario básico devengado sus destinatarios. En virtud de lo ordenado en la Ley, el Gobierno Nacional expidió año tras año desde 1993 los Decretos que reglamentaron dicha prima especial de servicios. 2.3.

El día 29 de abril de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia mediante la cual declaró la NULIDAD de diversas disposiciones contenidas en los precitados Decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 proferidos por el Gobierno Nacional y en los que se establecía que la prima especial de servicios consagrada en la precitada norma no era constitutiva de salario.

En esta providencia, la Sala estableció que la prima especial de servicios debe ser entendida como un valor adicional que no una disminución del ingreso percibido por los funcionarios destinatarios de la norma. 2.4. Tomando como sustento el referido fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el demandante, vía derecho de petición radicado por intermedio de su apoderado el día 15 de agosto de 2014, solicitó a la Procuraduría General de la Nación que se le reconociera y liquidara la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 equivalente al 30% del salario básico total percibido en su calidad de Procurador Judicial II, a partir del 1 de enero de 1993 hasta el 31 de marzo de 2007. 2.5.

Esta petición fue contestada mediante Oficio S.G. No. 004205 del 8 de septiembre de 2014, en el cual la entidad demandada concluyó que la solicitud era improcedente. 2.6. El 7 de octubre de 2014, el demandante interpuso recurso de reposición en contra del referido acto administrativo. 2.7. Este recurso fue resuelto mediante Resolución No. 929 del 5 de diciembre de 2014, en el sentido de confirmar el Oficio S.G. No. 004205 del 8 de septiembre de 2014. 3.- Normas violadas y concepto de la violación: La demanda señala como normas desconocidas los artículos 13, 53, 136 y 150, de la Constitución Política; artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley 4 de 1992; artículos 127, 128, 132 y 143 del Código Sustantivo del Trabajo.

En suma, la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (Rad. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00 NI 1686-07). Los cargos planteados en contra de los actos administrativos atacados pueden sintetizarse de la siguiente manera: Señaló que durante todo el tiempo en que estuvo vinculado a la entidad demandada en calidad de Procurador Judicial II, sus prestaciones sociales, primas, cesantías y demás emolumentos fueron liquidados teniendo como base el 70% de la remuneración mensual que percibía. Lo anterior, en razón a la forma en que el Gobierno Nacional había reglamentado la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, esto es: (1) considerando que el 30% correspondiente a la prima especial de servicios debía ser abstraído de la remuneración total percibida por los funcionarios mes a mes, con lo cual el salario neto equivalía solamente al 70% del valor total devengado; y (2) declarando el carácter no salarial de la prima especial de servicios, derivando en que las prestaciones sociales fueran liquidadas solamente sobre el 70% del mismo valor total devengado.

Bajo este panorama, fue proferida la sentencia del 29 de abril de 2014 (Rad. No. 2007-00087), la cual declaró la nulidad de los Decretos reglamentarios que incurrían en los anteriores yerros por considerar interpretaban de forma errónea lo consagrado en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; según fue considerado en dicha providencia, el Gobierno Nacional entendió que debía tomarse el 30% del salario básico como prima (interpretación incorrecta) y no que la prima equivaldría al 30% del salario básico (interpretación correcta).

Con base en lo anterior, concluyó que la prima especial de servicios corresponde al 30% adicional calculado sobre el salario base percibido por el funcionario beneficiario de la misma y que una interpretación contraria vulneraria los derechos laborales del trabajador porque incide en la disminución del Índice Base de Liquidación de las prestaciones sociales.

Con todo, los actos administrativos demandados se acogen a la interpretación censurada por el ordenamiento jurídico y por esta razón vulneran las disposiciones normativas señaladas. II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, la parte demandada contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones, por considerar que estas no tienen asidero ni sustento constitucional ni legal viable.

Para sustentar su posición y solicitud presentó, en resumen, los siguientes argumentos: En primer lugar, señaló que la actuación de la Procuraduría General de la Nación se ajustaba al ordenamiento jurídico y por esta razón resultaba improcedente la nulidad de los actos administrativos demandados. Como sustento de este argumento insistió en la legalidad de tus actos, en razón a que la entidad no tenía ni tiene la facultad constitucional o legal para definir el régimen salarial de los funcionarios vinculados a su planta de personal y, en consecuencia, siempre actuó de conformidad con las normas vigentes que regulaban la materia.

Lo anterior, de manera general respecto del régimen general laboral aplicable a sus funcionarios y de manera especial en lo relativo a la prima especial de servicios de qué trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. En segundo lugar, afirmó que la prima especial de servicios a la que tienen derecho los Procuradores Judiciales II no corresponde al 30% de la asignación básica ni de la remuneración mensual de estos funcionarios, habida cuenta que decretos salariales anuales expedidos por el gobierno nacional para regular el régimen salarial y prestacionales de la Procuraduría General de la Nación y de la defensoría del Pueblo, establecen unas cifras que no equivalen a dicho 30%.

En tercer lugar, hizo referencia a los efectos de la nulidad de los actos administrativos generales y cómo estas decisiones impactan en las situaciones jurídicas consolidadas, en el sentido de asegurar que los fallos del Consejo de Estado mediante los cuales se declara la nulidad de un acto administrativo solamente son aplicables situaciones jurídicas no consolidadas; de forma tal que aquellos que adquirieron carácter de firmeza no pueden verse afectadas por la anulación de las normas en que se hayan fundado.

Siendo así, en caso de considerar que la sentencia del 29 de abril de 2014 sí da lugar al nacimiento del derecho a reclamar la prima especial de servicios en los términos que se disputan en el presente proceso, dichas reclamaciones en todo caso son inaplicables al caso concreto porque la situación jurídica del demandante ya se encontraba consolidada.

Por último, presentó las excepciones previas de inepta demanda por indebida escogencia del medio de control, por considerar que el medio de control que en realidad procedía era el de simple nulidad; y la prescripción del derecho invocado, por considerar que se encontraba configurada la prescripción trienal propia de los asuntos laborales.

III.- LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia proferida el 14 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander – Sala de Conjueces accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de DECLARAR la nulidad del Oficio No. SG 004205 del 8 de septiembre de 2014 y la Resolución No. 929 del 5 de diciembre de 2012; y CONDENAR a la Procuraduría General de la Nación a reconocer y pagar al demandante el 30% del salario básico a fin de cuantificar la prima especial a que tenía derecho durante el lapso comprendido entre el 1 de enero de 1993 hasta el 31 de marzo de 2007, reconociendo y pagando igualmente todas las consecuencias en materia de prestaciones sociales que ello comporta.

El problema jurídico abordado en esta providencia consistió en determinar si los actos administrativos demandados infringieron las normas de carácter constitucional y legal citadas en la demanda, o si por el contrario se ajustaron al régimen jurídico vigente en relación con los ingresos salariales y prestacionales asignados a los funcionarios que ostentan el cargo de Procuradores Judiciales II.

En caso de que el análisis anterior resultara favorable para los intereses de la parte demandante, debía determinarse si a ésta le asistía el derecho a que se reconociera y pagara el 30% del salario básico por concepto de la prima especial de servicios y la consecuente liquidación de las prestaciones sociales por ese mismo porcentaje. La tesis sostenida por el Tribunal consistió en que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el demandante sí tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 equivalente al 30% del salario básico que devengó desde el 1 de enero de 1993 y el 31 de marzo de 2007.

En consecuencia, resultaba procedente acceder a las súplicas de la demanda. Para arribar a esta conclusión el a quo desarrolló el régimen jurídico aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. En este punto hizo especial énfasis en lo preceptuado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, según la cual, en aras de garantizar los principios de igualdad, progresividad y favorabilidad laboral, el porcentaje del 30% del salario base correspondiente a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de los ingresos de los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial.

En segundo lugar, se refirió a la prescripción trienal de derechos laborales, en el sentido de señalar que en los casos como el que se convoca esta solamente puede contabilizarse a partir del momento en que cobró ejecutoria la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado, hecho que ocurrió el día 13 de mayo de 2014.

Por último, descendió al caso concreto y concluyó que, de acuerdo con el precedente jurisprudencial, le asiste derecho al actor a que se reliquide y pague la prima especial de servicios equivalente al 30% de su salario base, en el entendido de que esta constituye un aumento que no una disminución en el ingreso mensual del funcionario; en consecuencia, deberán igualmente reliquidarse todas sus prestaciones sociales con base en el 100% (y no en el 70%) de su salario básico mensual.

Así mismo, que no opera el instituto de prescripción trienal porque la petición que contiene la reclamación del derecho que pretende el actor fue radicada ante la entidad demandada el 15 de agosto de 2014, cuando aún no habían transcurrido tres (3) años desde que cobró ejecutoria la sentencia del 29 de abril de 2014. IV.- LA APELACIÓN Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, en el cual expuso varios de los argumentos ya planteados en el trámite de primera instancia y solicitó que se revocara la sentencia impugnada.

Además, señaló que la prima especial de servicios a la que tienen derecho los Procuradores Judiciales II no corresponde al 30% de la asignación básica ni de la remuneración mensual de estos funcionarios, habida cuenta que decretos salariales anuales expedidos por el gobierno nacional para regular el régimen salarial y prestacionales de la Procuraduría General de la Nación y de la defensoría del Pueblo, establecen unas cifras que no equivalen a dicho 30%.

Por último, expuso que, incluso de llegar a desestimarse las anteriores consideraciones, en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la prescripción trienal respecto de todos los valores reclamados. Para sustentar lo anterior, se refirió al término de prescripción trienal consagrado en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, y citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la cual, según su parecer, esta Corporación unificó el régimen de prescripción de derechos laborales aplicable a los trabajadores particulares y a los empleados oficiales.

V.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto del 26 de noviembre de 2020 se ordenó correr traslado a las partes por el término de (10) diez días para alegar de conclusión. Durante esta oportunidad procesal solamente se pronunció la parte demandada, en el sentido de reiterar los argumentos que han venido siendo expuestos por la entidad a lo largo de todo el proceso.

VI.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La agencia delegada del Ministerio Público ante la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio. VII.- CONSIDERACIONES 7.1. Competencia. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por los artículos 615 de la Ley 1564 de 2012 y 26 de la Ley 2080, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 7.2. Aceptación del impedimento de los magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. Una vez allegado el expediente a la Corporación, mediante auto del 1 de agosto de 2019 (M.P. César Palomino Cortés), los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado se declararon impedidos para conocer de este proceso y ordenaron remitir el expediente del proceso a la Sección Tercera para que esta resolviera el impedimento.

Según el parecer de los miembros de la Sección, se configuraba la causal de impedimento prevista en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso en concordancia con el numeral 1 del artículo 130 del Código del Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, habida cuenta que el proceso persigue el reconocimiento de la prima especial de servicios en los términos de la Ley 4 de 1992 y la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales del solicitante, asunto sobre el cual tendrían interés directo porque la misma Ley también dispone una prima especial de servicios para los Magistrados de las Altas Cortes y otros funcionarios de la rama judicial, siendo estos empleos que los miembros de cada Despacho ejercen en la actualidad y han ejercido con la antelación a su designación como Consejeros de Estado.

En consecuencia, se afectaría el principio de neutralidad propio de la función judicial. Mediante auto del 15 de octubre de 2019 (M.P. Martín Bermúdez Muñoz), la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró fundado el impedimento manifestado por los miembros de la Sección Segunda. Ahora bien, por tratarse de un asunto que impide en igual medida a la Sección Cuarta, la Sección Tercera de se abstuvo de asumir el conocimiento del proceso y ordenó la devolución del expediente a la Sección Segunda para que, a través de su Presidencia, se llevara a cabo el respectivo sorteo de conjueces quienes asumieran el conocimiento del caso.

Es así como se conformó la presente Sala de Conjueces, la cual procede a resolver el asunto sometido a estudio, en los siguientes términos. 7.3. Problema jurídico. De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de reposición, y en atención a los principios dispositivo y de congruencia propios del régimen jurídico de recursos procesales, en el presente caso le corresponde a la Sala resolver dos cuestiones: ¿Es procedente el reconocimiento y pago del 30% del salario básico que devengó el señor CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN durante el lapso comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de marzo de 2007, por concepto de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; así como la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales que se le pagaron al demandante durante este mismo período de tiempo? En caso de que la respuesta anterior sea afirmativa, ¿es aplicable el instituto de la prescripción trienal sobre el derecho al pago de la prima especial de servicios que se le reconoce al señor CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN? Para abordar la cuestión planteada, en primer lugar, se hará un análisis jurídico general de las temáticas sometidas a estudio; posteriormente, se examinará el caso concreto; y, por último, se indicará la forma en que será resuelto el asunto. 7.4.

Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Para resolver el recurso de apelación interpuesto, esta Sala abordará los siguientes puntos: i) el reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; y ii) aplicación de la prescripción trienal. Con base en estas consideraciones se resolverá el problema jurídico expuesto.

El reconocimiento de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. En ejercicio de la atribución constitucional consagrada en el artículo 150 Superior, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.” El artículo 14 ídem creó una prima especial de servicios, en los siguientes términos: “Artículo 14.

El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.

Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” (Subrayado propio) Posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 “por la cual se modifica la Ley 4 de 1992 y se dictan otras disposiciones” modificó lo preceptuado en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el sentido de señalar que la prima especial de servicios allí consagrada haría parte del ingreso base de liquidación de las prestaciones sociales de los funcionarios beneficiados únicamente para efectos de la pensión de jubilación: “Artículo 1.

La prima especial de servicios prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio harán parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecida por la Ley.

La anterior prima con las mismas limitaciones, también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación.” (Subrayado propio) En virtud de la potestad otorgada por la Ley 4 de 1992, el Gobierno Nacional expidió año tras año los decretos reglamentarios de la prima especial de servicios en cuestión, indicando siempre que esta prestación correspondería al 30% del salario devengado por los funcionarios cobijados por este beneficio.

Pues bien, lo cierto es que la redacción de las normas expedidas por Gobierno Nacional en tal sentido no fue lo suficientemente clara y ello dio lugar a que las entidades interpretaran la aplicación de la prima de forma completamente errónea: entendieron que el 30% del salario básico correspondería a la prima especial de servicios y no que la prima especial de servicios sería equivalente al 30% del salario básico devengado por cada funcionario; la consecuencia de esta interpretación fue que el salario básico y el índice base de liquidación de prestaciones sociales de los funcionarios se redujo al 70% del ingreso efectivamente percibido mes a mes.

Ante este panorama, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad parcial de los precitados Decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 y 2007 en los cuales había establecido la prima especial de servicios como el 30% del salario básico. Este fallo consideró que las normas dictadas no eran claras y ello había dado lugar a una interpretación errónea de esta prima especial de servicios según la cual del 100% de salario devengado por el funcionario, el 30% correspondía a la prima especial de servicios y el restante 70% al salario en sí mismo; la interpretación correcta, en cambio, debía reconocer la prima especial de servicios como una cifra adicional equivalente al 30% del salario total devengado por el funcionario.

De esta manera, la Sala concluyó que, en aras de garantizar los principios de igualdad, progresividad y favorabilidad laboral, el porcentaje del 30% del salario base correspondiente a la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de los ingresos de los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial.

En otras palabras, en cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial de servicios corresponde a un porcentaje que debe ser adicionado que no sustraído del salario o asignación básicos que devenga el funcionario. En consecuencia, (i) la prima especial de servicios equivale al 30% del salario base devengado, (ii) la asignación básica debe pagarse en un porcentaje 100% y, (iii) con base en ese porcentaje se deben liquidar las prestaciones sociales.

Esta posición fue reiterada en providencias posteriores proferidas por la misma Sección y fue objeto de unificación jurisprudencial en sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, en virtud de la cual hoy en día se entiende de manera uniforme que: “(…) 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.

En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial solo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.

(…)” Con todo, se concluye que la jurisprudencia del esta Corporación ha sido enfática en amparar a los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al establecer con claridad que dicha prestación constituye un incremento mas no una disminución de sus ingresos mensuales y que, en consecuencia, tienen derecho (i) al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor y (ii) a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario y/o asignación básicos.

Aplicación de la prescripción trienal. Este instituto jurídico propio del Derecho Administrativo Laboral emana de lo establecido en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. Estas disposiciones, en conjunto, señalan que las acciones relativas a los derechos emanados del cuerpo normativo del que hacen parte, prescribirán en tres años contados a partir del momento en que la obligación respectiva se haya hecho exigible.

Ahora bien, en la práctica jurídica ha sido objeto de debate el considerar si los derechos consagrados en otras normas administrativas – laborales también se encuentran sometidos a este límite temporal; asimismo, se ha discutido acerca del momento a partir del cual se entiende que empieza a correr el término de prescripción. Sobre el particular, la jurisprudencia de unificación más reciente de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que: “En gracia de discusión, si se asumiera una posición restrictiva y se adoptara la tesis de la no aplicación del Decreto – ley 3135 de 1968 y del Decreto reglamentario 1848 de 1968, tampoco podría afirmarse la inexistencia de un límite temporal para reclamar los derechos, como quiera que, frente a un vacío o laguna normativa, corresponde al juez contencioso administrativo hacer una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico.

Esta posibilidad ya ha sido utilizada por la Sección Segunda quien de manera expresa ha afirmado que ante prestaciones no reguladas en el Decreto 3135 de 1968 es inviable apelar a la teoría de la imprescriptibilidad o incluso aplicar el Código Civil, toda vez que lo más lógico sería acudir a la legislación laboral. Así las cosas, la segunda posibilidad sería utilizar el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887, el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) (…) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública.

Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos. (…) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico.” (Subrayado propio) De esta manera, al efectuar un ejercicio interpretativo sistemático del ordenamiento jurídico administrativo – laboral, es válido afirmar que la figura de la prescripción trienal extintiva de los derechos laborales es aplicable a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

En cuanto al momento a partir del cual inicia el conteo de este término de prescripción, la misma normativa que está siendo aplicada al presente caso señala con claridad que lo será la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. Ahora bien, habida cuenta de los amplios debates que venían surtiéndose en el ámbito jurisdiccional respecto a la determinación de la fecha de exigibilidad, en el año 2019 la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su jurisprudencia en el sentido de establecer que: “5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Como sustento de esta decisión unificada, la Sección señaló que: “Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.

No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente ( ) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.

Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (Negrita y subrayados originales) Así las cosas, en virtud de la postura jurisprudencial unificada y actualmente vigente, la exigibilidad del derecho a reclamar el reconocimiento de la prima especial de servicios tuvo lugar desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.

En consecuencia, para contabilizar la prescripción del derecho a efectuar cualquier reclamo sobre la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá solamente hasta tres años atrás. Por último, resulta igualmente relevante destacar que el mismo artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 establece que el simple reclamo escrito del trabajador ante la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado interrumpe la prescripción por un lapso igual.

Siendo así, el funcionario tendrá en sus manos la posibilidad de interrumpir el término de prescripción, siempre y cuando presente oportunamente ante la respectiva entidad el reclamo correspondiente; esta es una carga razonable que no impone mayores formalismos ni complejas exigencias legales. 7.5. Análisis del caso. ¿Es procedente el reconocimiento y pago del 30% del salario básico que devengó el señor CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN durante el lapso comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de marzo de 2007, por concepto de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; así como la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales que se le pagaron al demandante durante este mismo período de tiempo? De conformidad con las pruebas aportadas al proceso por la parte demandante, en el presente caso se encuentra probado que la PRCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN pagó al señor CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 durante el lapso comprendido entre el 1 de enero de 1993 y 31 de marzo de 2007, pero bajo el entendido de que esta correspondía al 30% del salario mensual devengado por el funcionario, dando lugar a que el valor neto de su salario se redujera al 70% y que sobre este valor se liquidaran las prestaciones sociales.

Siendo así, es válido afirmar que el demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague el 30% del salario básico que devengó durante el lapso comprendido entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de marzo de 2007, por concepto de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; así como la consecuente reliquidación de las prestaciones sociales que se le pagaron al demandante durante este mismo período de tiempo.

En caso de que la respuesta anterior sea afirmativa, ¿es aplicable el instituto de la prescripción trienal sobre el derecho al pago de la prima especial de servicios que se le reconoce al señor CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN? Habiendo concluido que sí le asiste el derecho al demandante CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN de que se le reconozcan y paguen las diferencias que por concepto de la prima especial de servicios resulten a su favor y a que se reliquiden sus prestaciones sociales sobre el 100% del salario que devengaba, es preciso determinar si este derecho es exigible de forma ilimitada o si se encuentra restringido de forma parcial o total por la figura de la prescripción trienal.

Para estos efectos, vale la pena recordar que la reclamación elevada en el presente proceso recae sobre derechos originados entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de marzo de 2007. En atención a lo establecido en la jurisprudencia de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación, en el presente caso resulta imperativa la aplicación del instituto de prescripción trienal al reconocimiento de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 a la que tiene derecho el demandante CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN en su otrora calidad de Agente del Ministerio Público delegado ante la Rama Judicial.

A efectos de determinar los términos específicos de prescripción en el caso concreto, se tendrá en cuenta la regla fijada en esta misma sentencia según la cual: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” De esta manera, la presentación de la reclamación administrativa tuvo lugar el 15 de agosto de 2014, con lo cual la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se podría reconocer al señor CARLOS ARTURO TORRES RINCÓN solamente a partir del 15 de agosto de 2011, habida cuenta que todos los derechos originados con anterioridad a esta fecha se encuentran prescritos en virtud de la figura de prescripción trienal.

No obstante, para ese momento, el demandante ya no devengaba la prima especial de servicios porque había sido desvinculado de la entidad demandada el día 31 de marzo de 2007, fecha desde la cual se encuentra disfrutando de su pensión de vejez. En efecto, como fue señalado en líneas anteriores, la reclamación objeto de disputa en el presente proceso recae sobre derechos emanados entre el 1 de enero de 1993 y el 31 de marzo de 2007, todos los cuales ya se encuentran prescritos.

En consecuencia, pese a que al demandante le asiste, en principio, el derecho a que se le reconozca y pague el 30% del salario que devengó en su calidad de Agente del Ministerio Público delegado ante la Rama Judicial, sobre este derecho ya operó la figura de la prescripción trienal y por esta razón la Sala está llamada a revocar la sentencia impugnada, mediante la cual se había reconocido este concepto y se habían efectuado las respectivas condenas.

VIII.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 14 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander y, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda por haber operado el instituto de la prescripción trienal, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Ausente con excusa Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA (modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021).