1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2026-03435-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas – Sala Tercera de Decisión Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Falta de requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial. Cuota parte pensional / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 5 de mayo de 2026, la Dirección Territorial de Salud de Caldas promovió acción de tutela contra la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia2. 2. Solicitó que se dejara sin efectos la sentencia de 13 de febrero de 2026, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3 que incoó contra la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros 4.
En aquel asunto pretendía se anularan, de manera parcial, los actos administrativos5 mediante los cuales Colpensiones le reconoció una pensión de vejez al señor Julio Enrique 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 También invocó la protección del principio de seguridad jurídica. 3 Expediente 17001-33-39-006-2023-00230-03. 4 Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), departamento de Caldas y la E. S. E. Felipe Suárez de Salamina. 5 Resoluciones SUB 125537 de 10 de junio y SUB DPE 16851 de 22 de diciembre de 2020.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03435-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 2 Arroyave Marín, respecto de la cuota parte pensional que se le atribuyó6 con ocasión del tiempo7 que el señor Arroyave Marín laboró para la E. S. E. Hospital Felipe Suárez de Salamina, para que se declarara que no era la competente para sufragar esa cuota pensional.
En consecuencia, se le ordenara a Colpensiones redistribuirla entre el departamento de Caldas y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y se le reintegrara el dinero pagado por tal concepto. 3. Mediante la providencia acusada, se revocó la de 7 de octubre de 2024, a través de la cual el Juzgado Sexto Administrativo de Manizales accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de falta de agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.
Se determinó que la demanda se presentó el 6 de julio de 2023, esto es, en vigencia de la Ley 2220 de 2022. Conforme a dicha normativa, como la parte demandante y demandada son integradas por entidades públicas y se formularon pretensiones de carácter económico, la conciliación extrajudicial constituía presupuesto de procedibilidad, por ende, era exigible su agotamiento.
Esa actuación no se realizó en este asunto. 4. La parte actora sostuvo que se incurrió en defecto sustantivo, por cuanto no se atendió el marco legal que regula los asuntos susceptibles y no susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso-administrativa. El numeral 1 del artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 establece que no son pasibles de esa actuación los litigios que versen sobre conflictos de carácter tributario. 5.
Las cuotas partes pensionales son clasificadas como contribuciones parafiscales y, de acuerdo con las sentencias C-040 de 1993 y C-711 de 2001 de la Corte Constitucional, esas contribuciones son una especie del género tributo. En ese sentido, cualquier conflicto que verse sobre cuotas partes pensionales tiene naturaleza tributaria y queda excluido del citado precepto legal, es decir, no susceptible de conciliación extrajudicial. 6.
Además, no se tuvo en cuenta el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que regula los requisitos previos para demandar. De esta normativa se deduce que la obligatoriedad de la conciliación previa no es una regla absoluta, sino una consecuencia jurídica condicionada a la naturaleza conciliable del conflicto. 7.
Además, el inciso final de esa norma establece que aquel requisito será facultativo cuando quien demande sea una entidad pública. Asimismo, en su inciso segundo se estipula que la petición de una medida cautelar de carácter patrimonial torna en facultativa dicha conciliación, lo cual acaeció en este caso, pues solicitó la suspensión de los efectos del recobro de las cuotas partes. 6 Equivalente al 13.03% de la mesada, que corresponde a 1328 días laborados. 7 Del 1º de septiembre de 1979 al 8 de marzo de 1983.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03435-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 3 8. Este defecto se concreta en la contradicción interna de la providencia. El Tribunal accionado reconoció la naturaleza parafiscal de las cuotas partes, pero concluyó que el conflicto es “laboral y no tributario”.
Así, introdujo una distinción (entre la fase de reconocimiento y la fase de cobro) que la norma no contempla, que la jurisprudencia no avala y que suprime la exclusión legal. 9. El Tribunal accionado aplicó la consecuencia jurídica del parágrafo de la norma sin que se hubiera configurado el supuesto de hecho del encabezado, lo que constituye un error de subsunción normativa, al aplicar una disposición legal con la omisión de verificar que su presupuesto fáctico y jurídico se encontraba satisfecho. 10.
También se configuró defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, pues el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial comporta una causal de inadmisión de la demanda de carácter subsanable, de acuerdo con el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 y la jurisprudencia constitucional. Por tanto, de haber advertido el juzgado de primera instancia dicha falencia al momento de calificar la demanda, habría tenido la oportunidad de corregirla dentro del término legal. 11.
La demanda ordinaria fue admitida sin reparo alguno, se surtió todo el trámite procesal y fue solo hasta la sentencia de segunda instancia que el Tribunal declaró de oficio la excepción, lo que la privó de la oportunidad de pronunciarse, contradecir o subsanar. Se declaró de oficio una excepción que no fue objeto de debate durante el curso del proceso, aunado a que recae sobre un asunto que por su naturaleza tributaria es legalmente no conciliable y el resultado práctico es que se revoca una sentencia de mérito que le resultaba favorable, para sustituirla por un fallo inhibitorio que deja en firme el acto ilegalmente expedido. 12.
Para la parte accionante, resulta evidente este defecto en razón a que el artículo 228 Superior ordena que en las actuaciones judiciales prevalecerá el derecho sustancial. Por tanto, anteponer un requisito formal de procedibilidad, más aún cuando dicho requisito es inaplicable por la naturaleza del asunto, a una sentencia de fondo que ya había resuelto el conflicto sustancial, implica una inversión inconstitucional de la relación entre la forma y el fondo que la Carta Política proscribe expresamente. 13.
De igual modo, se constituyó desconocimiento del precedente, en tanto se desatendieron las sentencias C-040 de 1993 y C-711 de 2001 de la Corte Constitucional, relativas a la naturaleza tributaria de las contribuciones parafiscales. El Tribunal accionado, pese a que reconoció la naturaleza parafiscal de las cuotas partes, negó su carácter tributario.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03435-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 4 14. También desconoció su propio precedente. El Tribunal accionado ha proferido sentencias8 que resuelven de fondo controversias sobre cuotas partes pensionales entre entidades públicas, sin exigir el requisito de la conciliación prejudicial, lo que evidencia una aplicación selectiva, contradictoria, injustificada e inequitativa de los criterios de procedibilidad respecto de casos de idéntica naturaleza.
En esas providencias, no solo se omitió el aludido requisito, sino que se reconoció la procedencia de la nulidad y restablecimiento del derecho, al acceder a sus pretensiones. 15. De igual modo, se inobservó el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado9 sobre la procedencia del fallo de mérito cuando el proceso ha surtido íntegramente todas sus etapas.
El juez debe ejercer extremo cuidado al declarar excepciones de procedibilidad en materia pensional y de seguridad social, por tratarse de derecho que en su mayoría son irrenunciables e imprescriptibles, y que el rechazo de la demanda por este motivo implica una especial responsabilidad en la actividad judicial. 16. De igual modo, se presentó la causal de violación directa de la Constitución. Indicó que se han transgredido sus garantías superiores a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de la justicia. Se le ha brindado un trato diferente frente a otros procesos sobre cuotas partes pensionales que sí se han decidido de fondo; se creó una etapa adicional y obligatoria (la conciliación), la cual es legalmente facultativa para las entidades públicas y jurídicamente improcedente para asuntos de naturaleza parafiscal; y se le impone una carga que está prohibida por la ley, lo que equivale a la imposibilidad de acceder al aparato jurisdiccional. 17.
Se quebrantan los principios de eficacia y economía que rigen la función pública y la prevalencia del derecho sustancial. Se podría volver a presentar la demanda, lo que implica surtir nuevamente todas las etapas procesal y, con ello, un desgaste a la administración de justicia. Además, de sacrificar una sentencia de mérito con base en un requisito formal inaplicable e incumplible.
B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 18. Mediante auto de 12 de mayo de 202610, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad demandada y se vinculó a la Nación – Ministerio de Hacienda 8 Emitidas el (i) 13 de febrero de 2025, expediente 17001-33-33-002-2021-00004-02, M. P. Carlos Manuel Zapata Jaimes;
(ii) 7 de abril de 2025, expediente 17001-33-39-006-2022-00001-03, M. P. Publio Martín Andrés Patiño Mejía; (iii) 6 de febrero de 2026, expediente 17001-33-39-008-2021-00127-03, M. P. Jorge Humberto Calle López; (iv) 19 de febrero de 2026, expediente 17001-33-39-004-2021-00035-03, M. P. Jorge Humberto Calle López; (v) 6 de marzo de 2026, expediente 17001-33-33-004-2021-00126-02, M. P. Diana Patricia Hernández Castaño;
(vi) 13 de marzo de 2026, expediente 17001-33-33-002-2022-00310-03, M. P. Diana Patricia Hernández Castaño; (vii) 27 de marzo de 2026, expediente 17001-33-33-002-2022-00208-02, M- P. Diana Patricia Hernández Castaño; y (viii) 27 de abril de 2026, expedientes 17001-33-33-002-2020-00159-02 y xxxx, M. P. Publio Martín Andrés Patiño Mejía. 9 Sentencia de 10 de septiembre de 2009, expediente 73001-23-31-000-2008-00504-01, C. P. Marco Antonio Velilla Moreno. 10 Notificado el 19 de mayo de 2026.
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03435-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 5 y Crédito Público, el departamento de Caldas, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la E. S. E. Hospital Felipe Suárez de Salamina (Caldas), en condición de terceros con interés. De igual modo, ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.
(i) Tribunal Administrativo de Caldas 19. Adujo que la decisión judicial acusada se fundamentó en jurisprudencia del Consejo de Estado, relativa a la obligatoriedad de agotar el requisito de conciliación extrajudicial cuando ambas partes sean entidades públicas11 y la facultad del juez de examinar ese presupuesto, en razón a que su ausencia imposibilita el acceso a la administración de justicia12. 20.
Frente a los procesos en los que se alega que presuntamente se ha decidido de manera diferente, debe advertirse que fueron promovidos con anterioridad al 30 de diciembre de 2022, es decir, antes de que entrara en vigor la Ley 2220 de 2022. 21. La providencia se adoptó conforme a las normas procesales aplicables al caso y ha expuesto en forma argumentada su decisión en relación con la jurisprudencia vigente y las pruebas obrantes en el expediente.
(ii) Ministerio de Hacienda y Crédito Público 22. Sostuvo que se pretende emplear este mecanismo constitucional como una vía adicional para controvertir una providencia judicial proferida por autoridad competente. Además, se configura su falta de legitimación en la causa por pasiva. No participó en la expedición de la providencia acusada, por tanto, carece de la facultad de modificarla, ni se acredita una vulneración cierta, concreta y actual de derechos fundamentales atribuibles a ese ente. 23.
La discusión planteada se circunscribe a una discrepancia frente a la interpretación jurídica efectuada por el Tribunal accionado respecto del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, asunto que carece de relevancia constitucional autónoma y que no habilita por sí misma la intervención del juez de tutela. 24. El hecho de que el Tribunal accionado concluyera que no se acreditó el cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial no constituye una denegación de justicia ni una restricción ilegítima de acceso a la jurisdicción. Por el contrario, corresponde al ejercicio legítimo de las competencias del juez contencioso-administrativo para verificar el cumplimiento de los presupuestos procesales exigidos por el ordenamiento jurídico. 11 Sentencia de 20 de noviembre de 2025, expediente 17001-23-33-000-2025-00157-01 (2783-2015). 12 Sentencias de 5 de junio de 2025, expediente 18001-23-40-000-2016-00087-01 (2891-2019), y de 14 de julio de 2025, expediente 47001-23-33-000-2020-00578-01 (71447).
Radicación: 11001-03-15-000-2026-03435-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 6 25. La acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo orientado a sustituir el criterio interpretativo del juez natural ni a reabrir debates jurídicos ya resueltos en el proceso ordinario.
El desacuerdo de la parte actora frente al alcance de las normas aplicadas por el Tribunal accionado constituye una inconformidad propia del litigio judicial y no una controversia de relevancia constitucional susceptible de ser corregida mediante el amparo. 26. En todo caso, no se incurrió en ninguno de los defectos alegados. La autoridad judicial aplicó normas vigentes y pertinentes para resolver la controversia procesal sometida a su consideración. La interpretación realizada sobre el régimen jurídico aplicable al proceso constituye un ejercicio legítimo de la función judicial y se encuentra respaldada por criterios normativos y jurisprudenciales.
(iii) Departamento de Caldas 27. Indicó que la sentencia atacada no vulnera derecho fundamental alguno y se funda en la correcta aplicación de las normas procesales vigentes. La demanda ordinaria fue presentada el 1º de febrero de 2023, fecha en la que ya se encontraba vigente la Ley 2220 de 2022, la cual establece en su artículo 92 que la conciliación extrajudicial constituye un requisito de procedibilidad obligatorio cuando ambas partes procesales ostentan la calidad de entidades públicas, como en este caso. 28.
Se realizó una interpretación adecuada, razonada y coherente del artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 y, en razón a ello, se aplicó una norma procesal de orden público y de imperativo cumplimiento, cuya observancia omitió la demandante al presentar su libelo demandatorio. (iv) Colpensiones 29. Señaló que la tutela se torna improcedente.
La autoridad judicial accionada aplicó las normas relativas en la materia, los preceptos constitucionales sobre el particular y la jurisprudencia que regulaba el caso y sus actuaciones no transgredieron los derechos fundamentales de la accionante. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 30. La Sala declarará improcedente la solicitud de amparo, ante la falta de acreditación del presupuesto de relevancia constitucional. 31.
Aunque se alega la configuración de cuatro causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, lo cierto es que el problema central recae en una discusión normativa, y concretamente en la interpretación y aplicación de una disposición, a saber, el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022. Esa es la controversia en que se sustenta el defecto sustantivo, respecto Radicación: 11001-03-15-000-2026-03435-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 7 del cual se pretende reabrir una controversia que fue zanjada de forma razonable por el juez natural. 32.
En el caso concreto, el Tribunal accionado advirtió que, en tanto la demanda se presentó el 6 de julio de 2023, resultaba aplicable la Ley 2220 de 2022, que inició su vigencia el 30 de diciembre de 2022. 33. En ese contexto normativo, la autoridad judicial descartó lo expuesto por la entidad accionante en su demanda, en relación a que el artículo 613 del CGP la eximía de agotar el requisito de conciliación prejudicial como presupuesto procesal de la acción, pues en el parágrafo del articulo 92 de la referida Ley 2220, el legislador estatuyó una regla especial, en cuya virtud esa conciliación constituye un requisito de procedibilidad cuando ambas partes son entidades públicas.
Al verificar esa circunstancia fáctica en el caso bajo estudio, la conclusión no podía ser otra que el rechazo, como consecuencia de haber omitido ese trámite, en la medida en que las pretensiones tienen contenido patrimonial y son conciliables. 34. En su solicitud de amparo, la parte accionante redunda sobre esa discusión legal y, bajo el argumento de que se estaba ante una controversia tributaria, presenta una discrepancia respecto al carácter conciliable del asunto, que para la Sala no descarta la razonabilidad de la argumentación expuesta por la autoridad judicial. 35.
Plantear como tesis que las contribuciones parafiscales son tributos y que las controversias que se susciten en torno a aquellas no son conciliables, simplemente denota la intención de cuestionar la conclusión de la autoridad judicial, a partir de una afirmación que no pasa de ser una postura particular sobre el tópico en discusión, y no conlleva a concluir que la interpretación del Tribunal es arbitraria o ajena a la razonabilidad jurídica. 36.
El hecho de que el juez natural del litigio no haya acogido la hermenéutica que pregona la parte actora, no se proyecta como una sustentación suficiente del alegado defecto sustantivo, sino que da cuenta del ejercicio de la autonomía judicial de la que están revestidas las autoridades judiciales para definir las controversias puestas en su conocimiento. 37.
En ese sentido, la argumentación planteada por los accionantes en estas diligencias constitucionales no tiene como propósito acreditar la configuración del defecto sustantivo alegado, sino que se le imponga al juez natural de la causa que adopte como propia la interpretación legal que pregona, sin que destinen motivación alguna tendiente a desvirtuar desde la óptica constitucional que el razonamiento que en ese aspecto desarrolló la autoridad judicial comporta una afrenta a sus derechos fundamentales. 38.
Lo propio se puede decir del defecto procedimental invocado, pues el Tribunal fue claro en señalar -en la providencia censurada- que “(…) el artículo 92 de la Ley 2220 de 2022 es una norma procesal y, por consiguiente, de orden público, por lo tanto, Radicación: 11001-03-15-000-2026-03435-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 8 de imperativo cumplimiento tanto por las partes como por el juez, como expresa y puntualmente lo define el artículo 13 del Código General del Proceso, en el cual está comprometido de modo esencial el derecho constitucional fundamental del debido proceso”.
En ese sentido, la consideración del mencionado requisito de procedibilidad como un presupuesto procesal hace razonable su verificación, incluso en segunda instancia. 39. Finalmente, respecto al alegado desconocimiento del precedente horizontal -que también sustenta el defecto de violación directa de la Constitución-, se advierte una falta de carga argumentativa, en tanto no se acreditó que en el caso bajo estudio concurrieran elementos fácticos y sustantivos similares a aquellos presentados en casos en los que se adoptaron decisiones previas por parte del Tribunal, relativas a no exigir ese requisito de procedibilidad.
Puntualmente, se advierte que las demandas que dieron inicio a aquellos procesos se presentaron cuando aún no había entrado en vigencia la Ley 2220 de 2022. 40. En ese orden de ideas, comoquiera que no se supera el requisito de relevancia constitucional, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 41. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE13 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 13 VF Radicación: 11001-03-15-000-2026-03435-00 Accionante: Dirección Territorial de Salud de Caldas Accionado: Tribunal Administrativo de Caldas 9 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.