52001233300020140000603 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandado: Félix Domingo Cabezas Prado Temas: Nulidad de acto administrativo propio.

Pensión gracia. Devolución mesada pensional. Prescripción. Decisión: Revocar parcialmente sentencia en lo que tiene que ver con las costas y se confirmará en todo lo demás. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia dictada el 2 de febrero de 2022 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Nariño accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Demanda1 2. El 19 de diciembre de 20142 la entidad demandada ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en orden a que se declare la nulidad de la Resolución RDP 035350 del 5 de agosto de 2013, a través de la cual en cumplimiento de una acción de tutela emitida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar)3 se le reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia de jubilación al demandado.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de todos los recursos desembolsados al demandado en virtud del reconocimiento ilegal de la pensión gracia, debidamente indexados y con el respectivo retroactivo. 3. Como sustento de sus pretensiones, expuso que el demandado nació el 8 de diciembre de 1950 y nunca prestó sus servicios como docente del orden territorial.

Pese a lo anterior, el 19 de febrero de 2001 solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL EICE), hoy liquidada, el reconocimiento de la pensión gracia de que trata la Ley 114 de 1913. 1 Ver expediente digital, archivo 5_520012333000201400006002EXPEDIENTEDIGI20220622155005, folios 9 a 37. 2 Ibidem, folio 7. 3 De fecha 6 de octubre de 2006 2 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

CAJANAL EICE, a través de la Resolución 014383 emitida el 1 de junio de 2001, negó el reconocimiento de la prestación solicitada porque no se cumplían los requisitos establecidos en la ley, específicamente la exigencia de contar con 20 años de servicios docentes en el ámbito territorial. En respuesta a esta decisión, el accionado interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron decididos mediante las Resoluciones 014383 del 1 de junio de 2001 y 8485 del 24 de diciembre de 2002, respectivamente.

Ambas resoluciones ratificaron la decisión inicial, sustentándose en los mismos argumentos explicados. 5. Agregó que, como consecuencia de la negativa al reconocimiento de la pensión gracia, el demandado junto con otros accionantes, instauraron acción de tutela en contra de la entidad demandante ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, con radicado No. 2006 – 0194.

Además, señaló que mediante sentencia del 6 de octubre de 2006 se le tutelaron al demandado y demás actores los derechos al debido proceso, igualdad y a la pensión de jubilación. 6. La demandante indicó que, a través de la Resolución 31893 del 3 de julio de 2007, se decidió no ordenar el reconocimiento de la pensión gracia, ya que en ese momento se encontraba en proceso la posible revisión del fallo de tutela ante la Corte Constitucional.

Sin embargo, se vio llamada a cumplir con el fallo de tutela mencionado, lo que dio lugar a que se emitiera la Resolución RDP 035350 del 5 de agosto de 2013, mediante la cual se otorgó la pensión gracia al demandado. Contestación de la demanda4 7. El demandado se opuso a las pretensiones al considerar que el acto acusado se expidió en cumplimiento de una sentencia de tutela, motivo por el cual solicita se condene en costas a la entidad demandante quien acudió sin fundamento válido ante la jurisdicción (en aplicación a lo previsto en el artículo 188 del CPACA). 8.

Refirió que se vinculó al servicio educativo en 1971 como maestro departamental, acreditó tener más de 50 años, observó buena conducta y reunió los 20 años de servicios docentes, razones por las cuales tiene derecho al reconocimiento pensional. 9. Añadió que el acto administrativo acusado es de ejecución, por lo que no puede ser demandable en tanto fue expedido en cumplimiento de una acción de tutela, por lo tanto, no amerita control jurisdiccional. 10.

Propuso las excepciones que tituló como «inepta demanda por falta de requisitos formales», «falta de legitimación material en la causa para demandar», «caducidad de la acción impetrada», «cosa juzgada» y «prescripción». 4 Ver expediente digital, archivo 5_520012333000201400006002EXPEDIENTEDIGI20220622155005, folios 209 a 235. 3 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Medida cautelar de suspensión provisional 11.

Mediante decisión tomada a través de providencia del 15 de enero de 20165, el a quo decretó la suspensión provisional de la Resolución RDP 035350 del 5 de agosto de 2013 al advertir una clara transgresión del ordenamiento jurídico y el perjuicio al erario por haberse reconocido una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos legales. 12.

Contra de esta decisión, el accionado interpuso recurso de apelación6 que fue decidido por esta Corporación mediante providencia del 17 de octubre de 20197 confirmando la providencia impugnada al advertir que el reconocimiento no se ajustó a derecho, además de no estar cobijado por el principio de cosa juzgada en tanto esta jurisdicción puede asumir el conocimiento de la controversia suscitada.

Decisión de excepciones previas 13. En el marco de la audiencia inicial celebrada el 30 de junio de 20168, el magistrado ponente en la primera instancia declaró no probadas las excepciones previas y perentorias nominadas de inepta demanda por falta de requisitos formales, falta de legitimación material en la causa para demandar, caducidad y cosa juzgada.

En contra de esta decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación, dando lugar a la providencia del 17 de octubre de 20199 que la confirmó. II. SENTENCIA APELADA10 14. El Tribunal Administrativo del Nariño accedió a las pretensiones de la demanda mediante sentencia del 2 de febrero de 2022. En consecuencia, ordenó la nulidad del acto administrativo acusado y condenó al demandado al reintegro a favor de la entidad demandante de las sumas que hubiera podido devengar por concepto de la pensión gracia, debidamente indexadas, previa certificación que para tal efecto emita la entidad. 15.

Asimismo, ordenó mantener la medida cautelar decretada mediante providencia del 15 de enero de 2016, confirmada por auto del 17 de octubre de 2019 hasta que la sentencia se encuentre debidamente ejecutoriada. Además, se condenó en costas a la parte demandada conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA. 16. El a quo sostuvo que, aunque el acto administrativo demandado se clasifica como un acto de ejecución emitido en cumplimiento de una sentencia de tutela, el Consejo de Estado ha establecido que este puede ser objeto de controversia ante esta jurisdicción, con fundamento en la distinción de la naturaleza de las acciones judiciales ejercidas. 5 Ver expediente digital, archivo 12_520012333000201400006001EXPEDIENTEDIGI20220622155130, folios 143 a 150. 6 Ibidem, folios 157 a 161. 7 Índice 12 del Consejo de Estado dentro del proceso No. 52001233300020140000601 8 Ibidem, folios 273 a 278. 9 Ibidem, folios 285 a 302. 10 Ver expediente digital, índice 46 del Tribunal Administrativo de Nariño, archivo 9_520012333000201400006006EXPEDIENTEDIGI20220622155005. 4 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.

Asimismo, determinó que dentro del proceso no se demostró el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia. Aunque se acreditaron servicios como docente departamental entre los años 1971 y 1973, no ocurrió lo mismo desde el 1 de octubre de 1973 hasta el 9 de enero de 2001, período en el cual el docente se desempeñó en la Escuela Normal de Señoritas La Inmaculada del municipio de Barbacoas cargo que ejerció gracias a un nombramiento de carácter nacional. 18.

Encontró que el demandado laboraba en el municipio de Barbacoas (Nariño) y residía en la ciudad de Cali; sin embargo, presentó acción de tutela sin observar el factor territorial necesario para este tipo de actuaciones. Inclusive, en ocasiones anteriores había solicitado el reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada por la entidad de previsión bajo el argumento de que ostentaba el carácter de docente nacional. 19.

Así, se comprobó que estos hechos son indicativos de mala fe en su actuar, dado que la prestación fue concedida en virtud de una decisión judicial manifiestamente contraria a la ley, obtenida tras diversas actuaciones cuestionables del demandado. En consecuencia, condenó al accionado a la devolución de las sumas indexadas que hubiera podido devengar por concepto de la prestación. Al respecto, advirtió que la administración deberá suscribir un acuerdo de reembolso conforme a las condiciones socioeconómicas del docente, que preste mérito ejecutivo, además de poder establecer la exigencia de garantías que considere necesarias para su cumplimiento. 20.

Finalmente, condenó en costas a la parte demandada ante la prosperidad de las pretensiones, dado que la actuación a través de apoderado conlleva la causación de agencias en derecho y costas procesales, de acuerdo con el artículo 365 del CGP. III. RECURSO DE APELACIÓN 21. El demandado11 presentó recurso de apelación tendiente a obtener la revocatoria de la decisión de primera instancia solicitando que se nieguen la nulidad del acto, el restablecimiento del derecho y la condena en costas, al considerar que la entidad demandante no desvirtuó su presunción de buena fe ni que se hubieran causado las costas procesales. 22.

Alegó que el acto a través del cual se dio cumplimiento a lo orden emitida por el juez de tutela tiene la condición de ejecución, el cual no puede ser demandado ante la jurisdicción contenciosa administrativa, al no existir medio de defensa judicial ordinario que permita discutir su legalidad (artículos 45 y 135 del CPACA). 23. Mencionó que la entidad demandante fue negligente y obró de mala fe al esperar más de 7 años para cumplir la acción de tutela, cuando pudo demandar el propio acto de manera inmediata a efectos de no emitir las resoluciones de reconocimiento si consideraba que el derecho fue adquirido en forma fraudulenta. 24.

Insistió que las vías judiciales procedentes eran la revocatoria directa o el recurso 11 Ver archivo digital, índice 46, archivo 11_520012333000201400006008EXPEDIENTEDIGI20220622155005. 5 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de revisión previsto en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, vigente para el momento en que se emitió la sentencia de tutela, por lo que es improcedente el mecanismo procesal escogido por la entidad demandante para demandar el acto administrativo.

IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 25. Mediante auto de 7 de diciembre de 202212 se admitió el recurso de apelación y se le advirtió a la parte demandante que tenía hasta la ejecutoria de dicha providencia para pronunciarse. Igualmente, se le informó al Ministerio Público que disponía hasta antes de que el expediente ingresara al despacho para fallo para emitir concepto. 26.

A pesar de lo anterior, la partes y el Ministerio Público guardaron silencio13. 27. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado14 presentó alegatos de conclusión en segunda instancia, en los cuales solicitó confirmar la decisión del a quo al insistir que la jurisdicción contencioso-administrativa es la competente para estudiar la legalidad del acto demandado por tratarse de una decisión impugnable «a través de la lesividad y dictada en cumplimiento de una decisión judicial».

Refirió que se realizó una adecuada valoración frente a la mala fe del demandado al establecer que la sentencia de tutela a través de la cual se le concedió el derecho fue manifiestamente ilegal, al desconocer el principio de subsidiariedad y de juez natural, por no tener ninguna relación con el municipio de Magangué (Bolívar). V. CONSIDERACIONES Problema jurídico 28.

En atención a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a la Sala determinar si esta Corporación tiene competencia para ejercer el control de legalidad sobre la Resolución RDP 035350 del 5 de agosto de 2013, emitida por la entidad demandada en cumplimiento de la sentencia de tutela dictada por el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué. 29.

En caso afirmativo, será necesario analizar si se ha desvirtuado la presunción de buena fe que protege al demandado y, como consecuencia de ello, si es procedente el reintegro de las sumas de dinero pagadas en virtud de la prestación otorgada de manera irregular. 30. A su vez, la Sala evaluará la procedencia de resolver los reparos relacionados con la supuesta mala fe y negligencia de la entidad demandada al expedir el acto administrativo, a sabiendas de su ilegalidad; así como si las vías procesales adecuadas para anular dicho acto eran la revocatoria directa y la acción especial de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003, en razón a que estos aspectos no fueron 12 Índice 9 de Samai. 13 Ver informe secretaria del 16 de febrero de 2023. 14 Índice 3 de Samai, archivo 3_520012333000201400006036MemorialWeb20228162159. 6 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co abordados por la demandada durante las etapas procesales llevadas a cabo en primera instancia. Del control de legalidad de los actos expedidos por la administración en cumplimiento de acciones de tutela. 31.

En relación el primer reparo, la jurisprudencia de esta Corporación15 ha reconocido que el medio de control de nulidad y restablecimiento es procedente para controvertir la legalidad de actos administrativos emitidos en cumplimiento de sentencias de tutela que ordenan el reconocimiento de una pensión. 32. Efectivamente, se ha sostenido que a pesar de que los actos administrativos emitidos en cumplimiento de una orden de tutela son, en principio, de ejecución, no puede obviarse que la acción de tutela tiene como objetivo la protección de derechos fundamentales.

En este sentido, al tener un objeto diferente, no puede el juez de tutela privar ni sustituir al juez natural para decidir si los actos enjuiciados se ajustan a la legalidad, radicándose así la competencia en el juez contencioso administrativo. 33. De esta manera, es posible demandar los actos expedidos en cumplimiento de una orden de tutela, dado que la naturaleza de dicha acción es distinta a la contenciosa administrativa, permitiéndose así el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho toda vez que esta jurisdicción es la competente para conocer la nulidad de los actos administrativos. 34.

Así las cosas, cuando un acto administrativo es expedido en cumplimiento de un fallo de tutela, el juez contencioso puede examinar su posible nulidad mediante los medios de control contemplados en la Ley. Por lo tanto, a pesar de tratarse de un acto administrativo en el que no interviene la voluntad de la Administración, dado que fue expedido por un juez que en principio no era el natural del asunto, precisamente esta circunstancia habilita al competente para conocer y controlar si dicho acto se ajusta a derecho. 35.

En conclusión, se despachará de manera desfavorable el reparo presentado por la parte demandada, dado que la entidad de previsión tiene el derecho, conforme a la ley, de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la legalidad de su acto administrativo. Además, no está en facultades del juez rechazar la demanda o abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo argumentando que el acto no es enjuiciable, ya que ello vulneraría el derecho de la parte a acudir ante el juez natural de la controversia.

Sobre la devolución de mesadas percibidas de buena fe 36. Para desatar el segundo cuestionamiento, es necesario indicar que el artículo 83 de la Constitución Política prevé que «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en 15 Al respecto, ver: i) Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, fallo del 14 de febrero de 2013, radicación 25000-23-25-000-2011-00245-01(2634-11); ii) sentencia del 9 de febrero de 2017, radicación 05001-23-33-000- 2013-00343-01(0952-14); iii) sentencia del 7 de febrero de 2019, radicación 2016-01596-02(1521-18). 7 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 37.

Sobre el particular, se ha señalado que el principio de buena fe es un postulado que «tiene límites demarcados por principios de igual categoría constitucional, como la prevalencia del interés general, la vigencia de un orden justo y el desarrollo de la función administrativa con base en los principios de igualdad, moralidad, eficacia y economía»16. 38.

El literal c) del ordinal 1° del artículo 164 del CPACA regula que la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Esta disposición reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del antiguo CCA. 39.

En ese contexto, la norma ampara a aquellas personas que han percibido prestaciones periódicas por las decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. Sin embargo, este principio no es aplicable en los casos en los que se accedió al reconocimiento de la pensión gracia a través de actuaciones dudosas. Es importante considerar que el principio de buena fe conlleva una presunción de hecho y por tanto admite prueba en contrario.

Al no provenir de un error por parte de la Administración, es necesario analizar cada caso de manera particular para determinar si procede o no la devolución de los dineros. 40. Las pruebas obrantes en el expediente demuestran que: i. Por medio de las Resoluciones 014383 del 1 de junio de 200117, 26072 del 15 de noviembre de 200118 y 8485 del 24 de diciembre de 200219 a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL rechazó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del demandado, motivado en que no se cumplían los requisitos establecidos por la ley, específicamente los 20 años de servicio en la docencia oficial a nivel departamental, municipal o distrital. ii.

El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) mediante fallo de tutela de 6 de octubre de 2006, con radicado 2006 – 19420, amparó los derechos fundamentales del demandado, incluyendo el debido proceso, igualdad y derecho a la pensión de jubilación, ordenando a CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión gracia. iii.

A pesar del fallo de tutela, mediante la Resolución 31893 del 3 de julio de 2007, CAJANAL negó la solicitud de cumplimiento, arguyendo que la orden de reconocimiento de la pensión gracia no se ajustaba a la legalidad toda vez que se condenaba a reconocer una prestación a un educador con vinculación 16 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia del 1 de septiembre de 2014, con ponencia del doctor Gustavo Gómez Aranguren dentro del expediente con radicado 25000232500020110060902 (3130 – 2013). 17 Ver expediente digital, archivo 5_520012333000201400006002EXPEDIENTEDIGI20220622155005, folios 67 a 72. 18 Ibidem, folios 73 a 78. 19 Ibidem, folios 79 a 86. 20 Ibidem, folios 88 a 122. 8 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nacional.

Además, se informó que se estaba tramitando ante la Corte Constitucional la selección de la sentencia para su revisión. iv. El 28 de mayo de 2013, el demandado solicitó el cumplimiento del fallo de tutela. En respuesta, la entidad demandante, a través de la Resolución RDP 035350 del 5 de agosto de 201321, le reconoció la pensión gracia, efectiva a partir del 8 de diciembre de 2000. v. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena – Sala Penal, en sentencia del 7 de octubre de 201522, condenó al juez Arnedys José Payares Pérez por el delito de prevaricato, imponiéndole 63 meses de prisión y una multa de 175 salarios mínimos legales mensuales.

Asimismo, lo inhabilitó para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo período de la pena y dejó sin efecto la sentencia de tutela con radicado 2006 – 194 del 6 de octubre de 2006, así como las resoluciones expedidas en cumplimiento de dicha orden que contravenían la ley. 41. Con base en los hechos probados, resulta indiscutible la ilegalidad de la Resolución RDP 035350 emitida el 5 de agosto de 2013 por la entidad demandante, la cual otorgó al demandado una pensión gracia en cumplimiento del fallo de tutela del 6 de octubre de 2006 dictado por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué. Además, destaca la Sala, el apelante no sustentó reparos específicos de inconformidad que pudieran cuestionar las conclusiones del a quo en relación con su vinculación como docente de carácter nacional y, por ende, aceptó que no tiene derecho al beneficio pensional. 42.

El punto de desacuerdo radica en la conclusión del a quo de que actuó de mala fe para obtener la pensión gracia a través de una acción de tutela. Argumenta que no se ha desvirtuado la presunción de buena fe que rige sus acciones. No obstante, esta Corporación ha determinado, en múltiples casos análogos de fraude global23, la existencia de mala fe por parte de los docentes.

A continuación, se presentan algunos de los argumentos que llevaron a esa conclusión: «[…] se debe tener en cuenta que tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de 2012, en este asunto de igual manera al juez primero laboral del circuito de Ciénaga le estaba legalmente vedado24 asumir el conocimiento de este mecanismo constitucional, porque además de desconocer 21 Ibidem, folios 133 a 139. 22 Ver expediente digital, archivo 6_520012333000201400006003EXPEDIENTEDIGI20220622155005, folios 11 a 173. 23 Véanse, entre otras: Consejo de Estado.

Sección Segunda: Radicado: 68001-23-33-000-2013-00231-03(1024-2016) Sentencia de 26 de noviembre de 2020 / Radicado: 15001-23-33-000-2014-00301-01(4976-2018). Sentencia de 11 de marzo de 2021 / Radicado: 52001-23-33-000-2014-00371-02 (6522-2022) Sentencia de 30 de noviembre de 2023 / Radicado: 25000-23-42-000-2014-1780-01 (5864-2023) Sentencia de 30 de octubre de 2024 / Radicado: 25000-23-42- 000-2014-01635-03 (3617-2023) Sentencia de 7 de noviembre de 2024 / Radicado 25000 23 42 000 2014 00823 02 (3881– 2017) Sentencia de 13 de febrero de 2025 / Radicado 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002– 2024) Sentencia de 29 de mayo de 2025. 24 «Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991«… son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud…».

Y, artículo 1 del Decreto 1382 de 2000 «para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos…» 9 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el principio de la subsidiariedad y del juez natural de la causa, era indudable que la accionante no residía ni prestó sus servicios en esa municipalidad como tampoco en el departamento de Magdalena, sino en el municipio de Espinal ubicado en el departamento del Tolima, ello ligado a que el acto previo a través del cual Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia había sido expedido en Bogotá. Por manera que la buena fe de la señora María Ofelia Sánchez Zuluaga, contrario a lo determinado por el tribunal, se encuentra absolutamente desvirtuada en la medida en que adelantó actuaciones dudosas como partícipe de un fraude global a fin de obtener decisión judicial favorable, que se tradujo en el reconocimiento de la pensión gracia a la que a todas luces no tenía derecho, lo cual permite predicar que es procedente ordenar que devuelva los dineros que hubiere podido devengar por dicho concepto y que le fueron ilegalmente reconocidos, los que además se deben indexar al momento de efectuarse el pago, tal como en asunto de idénticos contornos se determinó25.»26 43.

Corolario a lo anterior, en torno a la configuración de la mala fe, la Corte Constitucional en la sentencia T-218 del 20 de marzo de 2012 revisó la providencia de tutela del 11 de diciembre de 2006 emanada también del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, con contornos fácticos y jurídicos similares al aquí estudiado, señalando que «[…] está maculada por un fraude que corrompería la administración de justicia».

Asimismo, advirtió la insuficiencia probatoria para demostrar la historia laboral o el tipo de vinculación de los accionantes, lo que era necesario para establecer si cumplían con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. Concluyó que la decisión del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué debía ser anulada por ser el resultado de un fraude global y no constituía un título válido cuyo cumplimiento pudiera ser exigido por vías legales. 44.

Al aplicar estos razonamientos al caso concreto, la Sala llega a la conclusión de que se ha desvirtuado la buena fe de la parte demandada en el momento en que solicitó el reconocimiento de la pensión gracia. Esto se debe a que se presentó ante el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, quien tenía vedado27 legalmente conocer 25 «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de septiembre de 2014, Radicación: 3130-13, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

En dicha providencia se analizó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por CAJANAL contra la señora Luz Mery Melo Melo, quien figura como una de las 140 personas al igual que el señor Jairo Eduardo Nieto Rodríguez, quienes impetraron acción de tutela cuyo radicado corresponde al 0063-06, para concluir que «Además, si bien es cierto que en estas diligencias no se acreditó que la autoridad disciplinaria hubiere investigado y sancionado a los partícipes de la actuación señalada, ello no es óbice para desconocer las evidentes irregularidades surtidas en este caso, que es análogo al examinado por la Corte Constitucional, por lo que ante la concurrencia de las demás situaciones se advierte la mala fe de la señora Luz Mery Melo Melo.

En este sentido se le ordenará, la devolución de los dineros que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia a ella reconocida, sumas que deberá indexar, conforme a lo señalado por el artículo 178 y s.s. del Decreto 01 de 1984, como se pidió en la demanda, previa certificación que expida la entidad al efecto» 26 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 73001-23-31-000-2011-00228-02 (1186-2016). Sentencia de 22 de febrero de 2018. 27 Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991«… son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud…».

Es igualmente evidente que la demandada no residía ni prestó sus servicios en el municipio de Magangué, ni en el departamento de Bolívar. Además, las Resoluciones 014383 del 1 de junio de 200128, 26072 del 15 de noviembre de 200129 y 8485 del 24 de diciembre de 200230 que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, fueron expedidas en Bogotá; respecto de las cuales el docente no promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino que optó por presentar una acción de tutela junto a un grupo numeroso de personas. 46.

Es más, a pesar de que el demandado tenía pleno conocimiento de las razones por las cuales CAJANAL había rechazado en reiteradas ocasiones su solicitud, es decir, debido a su vínculo docente de carácter nacional, decidió presentar una acción de tutela a través de un abogado en un municipio distante de su lugar de residencia. Su intención era obtener, sin cumplir con los requisitos legales establecidos, una sentencia judicial de tutela favorable, lo cual finalmente logró. 47.

En definitiva, está demostrada la mala fe del demandado, dado que llevó a cabo actuaciones cuestionables como parte de un esquema fraudulento para conseguir una decisión judicial favorable que resultó en el reconocimiento de la pensión gracia, a pesar de su condición de docente con vinculación nacional. Esto permite afirmar que es inaplicable lo dispuesto en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, considerando que se benefició de una errónea decisión judicial, siendo plenamente consciente de su estatus como docente nacional. 48.

En consonancia con los argumentos expuestos, la Sala considera que la objeción planteada por el demandado, relativa a la falta de desvirtuación de la presunción de buena fe, carece de la relevancia necesaria para revocar la sentencia apelada. Reparos relacionados con la supuesta mala fe y negligencia de la entidad demandada al expedir el acto administrativo, a sabiendas de su ilegalidad; así como si las vías procesales adecuadas para anular dicho acto eran la revocatoria directa y la acción especial de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003 49.

La parte demandada, en su recurso de apelación, planteó dos argumentos que no fueron presentados durante la primera instancia y, por consiguiente, no recibieron pronunciamiento por parte del Tribunal. Estos son: i) la alegación de que la entidad demandada actuó con negligencia y mala fe al expedir el acto impugnado, a pesar de conocer su ilegalidad; ii) la afirmación de que la vía adecuada para cuestionar el acto era a través de la revocatoria directa y la acción especial de revisión, conforme a lo establecido en la Ley 797 de 2003. 28 Ver expediente digital, archivo 5_520012333000201400006002EXPEDIENTEDIGI20220622155005, folios 67 a 72. 29 Ibidem, folios 73 a 78. 30 Ibidem, folios 79 a 86. 11 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.

No obstante, la Sala considera que estos nuevos argumentos no se erigen como motivos de inconformidad contra la sentencia apelada, dado que el a quo no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre estos aspectos, precisamente porque la parte demandada no los presentó en el marco de la primera instancia. De esta manera, se evidencia la impertinencia de dichos reparos ya que su análisis implicaría extender etapas procesales que ya han concluido en la primera instancia. El recurso de alzada no debe ser visto como una oportunidad para modificar, adicionar o enmendar los vacíos en la contestación de la demanda o, a lo sumo, en los alegatos de conclusión. 51.

Además, dichos argumentos se constituyen en excepciones de fondo que no pueden ser resueltas en esta instancia, habida cuenta que ello implicaría un eventual desconocimiento del principio de legalidad y del respeto a las formas propias de cada juicio, así como del derecho fundamental al debido proceso de la contraparte. 52. No puede perderse de vista que el proceso judicial se compone de etapas que, en conjunto, permiten al juez emitir una decisión que resuelva la controversia.

Para efectos ilustrativos, en el caso del demandado, cuando contesta la demanda proponiendo excepciones, se le otorga traslado de las mismas a la parte demandante para que, si así lo considera, se pronuncie, aporte o solicite pruebas. Posteriormente, en la audiencia inicial, se fija el litigio conforme a la posición de cada una de las partes y se decretarán pruebas que luego serán practicadas, insumo con el cual las partes presentarán sus alegatos finales para que el juez dicte sentencia de mérito, la cual podrá ser recurrida con base en lo allí establecido. 53.

Por lo tanto, al abordar el estudio de estos dos nuevos argumentos sin haber seguido las etapas mencionadas, se altera la lógica inherente al proceso judicial. En este sentido, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre estos dos reparos concretos. Así, al no existir más argumentos en contra del fallo apelado, se impone su confirmación; sin perjuicio de la modificación que se hará por el cambio jurisprudencial respecto al condicionamiento de la sentencia a un acuerdo de pago y al análisis de las costas que se realizará enseguida.

Cambio jurisprudencial respecto al condicionamiento de la sentencia con acuerdo de pago 54. Finalmente, advierte la Sala que, en la parte considerativa de la decisión de primera instancia, con ocasión a la orden de devolución de los dineros percibidos por la demandada, se estableció que entre las partes se deberá suscribir un acuerdo de reembolso teniendo en cuenta las condiciones socio económicas del obligado. 55.

Si bien esta Corporación tuvo como línea de decisión la de someter esta orden de restablecimiento del derecho a un acuerdo de pago, como en efecto lo hizo el a quo, esta Subsección realizó un cambio de postura interpretativa respecto a la mencionada modulación de la sentencia condenatoria, en el entendido que, demostrado el fraude global que generó el reconocimiento ilegal de una pensión, no es procedente someter a las autoridades y a los administrados a que suscriban acuerdos que condicionen la exigibilidad de la sentencia, en la medida que afectan «el principio de la autonomía de la voluntad privada, la eficiencia y eficacia de la administración de justicia y la 12 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevalencia del interés general sobre el particular en punto a la protección del erario»31. 56.

Esta Subsección ha considerado y aquí lo reitera, que dicha imposición genera una desnaturalización de la sentencia como título ejecutivo al condicionar la orden de reintegro de las sumas de dinero a un «acuerdo de pago», porque se le impide a la administración ejecutar de manera inmediata a la demandada a fin de obtener la satisfacción de la acreencia, bajo el entendido de que se podría oponerse hasta que la entidad suscriba un convenio que atienda las condiciones particulares del obligado. 57.

En virtud de lo anterior, la Sala modificará la parte resolutiva de esta sentencia puntualizando que el pago de las sumas reembolsadas por la parte demandada por concepto de pensión gracia se realizará sin ningún tipo de condicionamiento diferente al del cumplimiento de las sentencias de acuerdo con el artículo 192 del CPACA, haciendo la advertencia que no le está prohibido un acercamiento extrajudicial de las partes para llegar a un acuerdo de pago o definir cualquier otro modo de extinción de las obligaciones dinerarias contenidas en la presente providencia, solo que no será una decisión de esta Corporación, sino de cada extremo procesal en observancia de la autonomía en el marco del ordenamiento jurídico32.

Condena en costas en primera y segunda instancia 58. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 59. No obstante, dicha postura debe adecuarse a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 que adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA, en el que se introdujo que la condena en costas procede cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que implica que sea forzoso examinar si los fundamentos vertidos en la actuación procesal correspondiente se encuentran huérfanos de sustento legal plausible, lo que acontece, por ejemplo, cuando las normas en que se fundamente la tesis del caso no sean aplicables o se desconozcan reglas jurídicas pacíficas producto de los precedentes fijados por esta Corporación. 60.

En el presente asunto, la parte demandada impugnó la condena en costas dictada en primera instancia. Al respecto, la Sala subraya que para la fecha en que se emitió el fallo apelado, el 2 de febrero de 2022, ya estaba en vigor el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. Por tanto, se evidencia que el Tribunal no aplicó el mencionado precepto, basándose únicamente en que la demandada resultó vencida en el proceso.

No se evaluó si los argumentos presentados por la accionada contaban con un respaldo 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 41001-23-33-000-2014-00423-01 (1061-2022), sentencia del 24 de agosto de 2023, Consejero Ponente: Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 32 Ibidem. 13 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legal y jurisprudencial suficiente que justificara el ejercicio de su derecho de defensa. 61.

En consecuencia, con base en este criterio, no se identifica una falta manifiesta de fundamento legal en la contestación de la demanda que amerite la condena en costas, ya que esta no careció de razonabilidad jurídica. Aunque sus argumentos no prosperaron, las razones esgrimidas en relación con la buena fe se consideraron como un ejercicio legítimo del derecho de defensa y un esfuerzo argumentativo orientado a cuestionar las pretensiones.

Esto conlleva a la revocatoria de la condena en costas en primera instancia. 62. Por otro lado, tras la valoración realizada ahora en la segunda instancia, la Sala tampoco detecta la ausencia de fundamento legal en el recurso de apelación. Efectivamente, la parte accionada sustentó su apelación en un respaldo legal sólido y razonable, evidenciado por el cuestionamiento de la mala fe y la indebida condena en costas dictada en la primera instancia. Por lo tanto, esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas en esta instancia. VI.

DECISIÓN 63. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia emitida el 2 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, en lo que concierne a la condena en costas en primera instancia contra la parte demandada.

SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia emitida el 2 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro de este proceso judicial, el cual quedará así: «SEGUNDO.- Ordenar al señor Félix Domingo Cabezas Prado, reintegrar a favor de la entidad demandante - Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las sumas que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida a través de la Resolución N° RDP 035350 de 5 de agosto de 2013, debidamente indexadas, previa certificación que para tal efecto emita la entidad, de conformidad con los parámetros señalados en la parte motiva de esta providencia. No será obligatorio establecer un acuerdo de pago para el reembolso de las sumas pagadas por concepto de dicha prestación, dado que la sentencia se deberá cumplir en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.» TERCERO: Confirmar en todo lo demás la sentencia emitida el 2 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al señor Félix Domingo Cabezas Prado a devolver a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – 14 Radicado: 52001 23 33 000 2014 00006 03 (4179-2022) Demandante: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co UGPP las mesadas pensionales obtenidas a partir de la pensión gracia declarada ilegal, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – «SAMAI» y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.