Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante MANOS DE BOGOTÁ SAS.

Demandado DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN Tema Sanción por no presentar información exógena. Aplicación artículo 651 del Estatuto Tributario. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 24 de junio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió: “PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución Sanción nro. 322412018000224 del 5 de julio de 2018 y de la Resolución nro. 647-004854 de 9 de julio de 2019 emanadas de la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN, de conformidad con las razones de esta providencia.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE que la sociedad MANOS DE BOGOTÁ SAS no adeuda a la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN suma alguna derivada de los actos administrativos nulitados.

TERCERO: NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

CUARTO: Se reconoce personería a la abogada (…)

QUINTO: NOTIFÍQUESE por correo electrónico la presente providencia así: (…)

SEXTO: Para la interposición de recursos o solicitudes de adición y complementación contra el presente proveído, INFÓRMESE a las partes que deberán presentar los correspondientes memoriales dentro de los términos de ley y REMITIRLOS a cada uno de los correos que se señalan a continuación y en el numeral precedente, con el fin de garantizar el conocimiento de las piezas procesales a todos los interesados e intervinientes del presente proceso: (…)

SÉPTIMO: En firme la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones que sean menester”.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La sociedad Manos de Bogotá S.A.S presentó la información exógena correspondiente al año gravable 2014, los días 30 y 31 de mayo y 26 de junio de 2015. De acuerdo con la Resolución 228 del 31 de octubre de 2013, modificada por la Resolución 219 de 31 de octubre de 2014, el plazo para presentar esta información en el caso de la sociedad correspondía al 29 de mayo de 2015.

El 4 de diciembre de 2017, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN profirió el Pliego de Cargos Nro. 322402017000269, en contra de la sociedad, proponiendo imponer la sanción de que trata el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario, por no suministrar la información exógena por el año 2014. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La actora presentó la respuesta al pliego indicando la fecha en que radicó cada uno de los formatos de información exógena del año 2014 y señaló que los mismos contenían un error en el año de vigencia indicado, puesto que se referían a 2015 cuando lo correcto era 2014, y agregó que procedió a modificar dicho yerro el 28 de diciembre de 2017.

El 5 de julio de 2018, la DIAN profirió la Resolución Sanción Nro. 322412018000224, mediante la cual impuso sanción por no enviar información de que trata el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario en el valor máximo de 15.000 UVT. La actora presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto por la demandada mediante la Resolución Nro. 004854 del 09 de julio de 2019, confirmando la sanción.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “I. PRETENSIONES “1. Que se declare nula la Resolución Sanción No. 322412018000224 de fecha de 5 de julio de 2018, proferida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá, mediante la cual se impuso a MANOS DE BOGOTÁ S.A.S., sanción por no enviar información en medios magnéticos por el año gravable 2014, en cuantía de cuatrocientos veinticuatro millones ciento ochenta y cinco mil pesos M/Cte.

($424.185.000). (Anexo No. 5). 2. Que se declare nula la Resolución No. 647-004854 de fecha 9 de julio de 2019, expedida por la Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica – U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN –, notificada personalmente el 29 de julio de 2019, por la cual se falló el recurso de Reconsideración interpuesto por MANOS DE BOGOTA S.A.S., confirmando la Resolución Sanción No. 322412018000224 de fecha 5 de julio de 2018.

(Anexo No. 8) 3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, solicito se declare que MANOS DE BOGOTÁ S.A.S., no está obligada a cancelar sanción alguna por no enviar información. (…)” A los anteriores efectos, la demandante invocó como normas vulneradas los artículos 2, 6, 29, 122, 123, 124, 209 y 363 de la Constitución Política; 640, 651, 682, 683 y 742 del Estatuto Tributario y; 3, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Los cargos de violación de estas disposiciones se resumen así: 1. Falsa motivación (Constitución Política, artículos 2, 29 y 209; CPACA, artículos 137 y 138 y Estatuto Tributario, artículo 651) Después de citar la sentencia del 26 de marzo de 2015, exp. 20219 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sobre el concepto de falsa motivación, aseguró que los actos demandados adolecen de este vicio, en tanto el hecho sancionable correspondiente a no presentar información no tuvo lugar en el presente caso, puesto que los medios magnéticos del año 2014 fueron entregados a la Administración antes de que se profiriera el pliego de cargos.

Señaló que se Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 presentó un error en el año gravable, pues se identificó en los archivos como 2015, pero este yerro fue corregido el 28 de diciembre de 2017, con ocasión de la respuesta al pliego de cargos y mediante el envío de los archivos XML de reemplazo.

Indicó que la DIAN interpretó la corrección del error realizada por la sociedad como la presentación por primera vez de la información exógena, esto es como la subsanación de la supuesta omisión en el suministro de la información del año 2014 y, al no haberse acreditado el pago de la sanción reducida, procedió a interponer la penalidad por no presentar información. Explicó que, la demandada reconoció que uno de los errores que puede subsanar el contribuyente correspondía al año de vigencia, no obstante, optó por confirmar la imposición de la sanción en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. Argumentó que, en el presente caso, la División de Gestión de Liquidación de la DIAN no probó la falta de suministro de la información, porque no tachó de falsos los formularios 10006 generados por el sistema MUISCA, los días, 30 y 31 de mayo y 26 de junio de 2015, anexos en la respuesta al pliego de cargos, y se conformó con señalar que no correspondían al 2014 porque se identificaron con el año 2015.

Se refirió a diversos fallos del Consejo de Estado1 y concluyó que los obligados a suministrar la información a la DIAN se sancionan cuando (i) no suministren información, (ii) lo hagan fuera del plazo, (iii) la presenten con errores (iv) o entreguen información distinta a la requerida, situaciones que conllevan sanciones diferentes. Citó la sentencia del 03 de junio de 2010, exp. 17121, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y explicó que el error en la identificación del año no podía calificarse como omisión en el suministro de información. 2.

Violación de los derechos de defensa y al debido proceso (artículos 29 de la Constitución Política, 137 y 138 del CPACA y 742 del Estatuto Tributario). Adujo que de conformidad con el artículo 742 del Estatuto Tributario, la determinación de tributos y la imposición de sanciones deben fundarse en hechos demostrados dentro del expediente, atendiendo a los medios de prueba que indica la ley.

Señaló que, de acuerdo con lo anterior, los actos demandados están viciados de nulidad pues desconocieron el debido proceso, el derecho de audiencia y defensa, dado que si bien con la respuesta al pliego de cargos y el recurso de reconsideración se aportaron pruebas que demostraban la improcedencia de la sanción, estas fueron desconocidas por la Administración. Resaltó que al imponer la sanción por no informar la Administración hizo caso omiso de la respuesta dada al pliego de cargos, y no la verificó, con las dependencias competentes.

La DIAN se limitó a señalar que los formatos presentados el 30 y 31 de mayo y 26 de junio de 2015 correspondían al año gravable 2015, aun cuando en ellos se evidenciaba que versaban sobre el año 2014 y reiteró que la Administración tomó la corrección de la información como la subsanación de la omisión en la 1 Sentencias del 03 de junio de 2015, exp. 20476 y del 10 de diciembre de 2015, exp. 21311 C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y; del 25 de septiembre de 2017, exp. 20800, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 presentación de la información exógena, dando lugar a imponer una sanción por un hecho distinto al que ocurrió. Señaló que la sociedad demostró la presentación de la información exógena del año 2014, mediante el envío de los archivos XML (que se adjuntaron a la respuesta al pliego de cargos y como anexos a la demanda) y comentó que la casilla 43 del formulario 10006 se denominaba “año vigencia” y no “año gravable”, por lo que no era cierto que los formatos presentados en 2015 establecieran sin equívocos que correspondían al año gravable 2015.

Precisó que los archivos XML contenían la estructura del encabezado con la información parametrizada (incluyendo ejemplos de los formatos 1001 versión 9, 1005 versión 7 y 1006 versión 8), en donde se evidencia como fecha inicial el 01 de enero de 2014 y final el 31 de diciembre del mismo año2. Comentó que los actos se expidieron sin el sustento probatorio que permitiera apoyar la decisión adoptada, por lo que hubo un defecto fáctico en los actos demandados, al ignorar las pruebas aportadas y al no decretar las requeridas para establecer la verdad. 3.

Violación de los principios constitucionales de la función administrativa de coordinación, eficacia, económica y celeridad (artículos 2, 6, 122, 123, 124 y 209 de la Constitución Política, 3 del CPACA y 651 del Estatuto Tributario). Reiteró que no incurrió en la omisión de suministrar información, sino que se presentó un error, con lo cual la demandada al decidir sancionarlo incurrió en la violación a los principios constitucionales de coordinación, eficacia, economía y celeridad, en la medida en que los argumentos expuestos por la DIAN no eran válidos o aplicables.

Adujó que en la resolución sanción se evidenciaba una contradicción, ya que la misma reconoció que la información sí se presentó el 30 y 31 de mayo y 26 de junio de 2015, pero a renglón seguido negó su existencia. La DIAN, como administradora del sistema MUISCA, estaba en mejor posición tecnológica frente a los informantes para advertir inconsistencias en los formularios suministrados, y tuvo 3 oportunidades para el efecto.

No obstante, el actuar de la Administración en este proceso refleja el desacato de los deberes funcionales de los servidores públicos de coordinación, eficacia, economía y celeridad. 4. Violación del principio de lesividad e improcedencia de la sanción cuando no hay perjuicio a la Administración Tributaria Resaltó que, en contra de lo precisado por el Consejo de Estado sobre las diferencias de los hechos sancionables por falta de entrega de información y la presentación con errores, los actos demandados establecieron un perjuicio en cabeza de la DIAN como si nunca se hubiera entregado la misma, aun cuando se demostró que sí se cumplió con dicho deber para el año 2014, probando que actuó de buena fe, sin voluntad de defraudar, coartar u obstaculizar su función fiscalizadora. 2 Al respeto citó las sentencias del 30 de agosto de 2017, exp. 21296 C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 14 de junio de 2007, exp. 15495, C.P. Ligia López Díaz Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Argumentó que la demandada, no procesó o validó el contenido de los archivos XML y, como consecuencia de esto no conminó a la sociedad, oportunamente, a corregir los formatos antes de que operara la firmeza de las declaraciones tributarias del año 2014.

Citó apartes de la resolución sanción en donde la DIAN resalta que la información no podría ser usada en los procesos de fiscalización e investigación, atendiendo a la firmeza de las declaraciones, lo cual le genera daño a la Administración, e indicó su desacuerdo con esto, considerando que es contradictorio pues, cuando presentó la información exógena del año 2014 apenas había empezado a correr el término de firmeza de las declaraciones de renta para personas jurídicas y no había transcurrido el primer vencimiento para personas naturales.

Agregó que, la demandada ignoraba que la información exógena era útil de cara a las declaraciones de IVA y de retención en la fuente, cuya firmeza estaba atada a las del impuesto sobre la renta. Hizo referencia a las cifras de declaraciones totales presentadas por los contribuyentes en el año 2014 y, concluyó que, si la DIAN hubiese procesado y validado el contenido de la información exógena suministrada por parte de la actora, en las diferentes oportunidades que tenía o al menos con ocasión de la respuesta al pliego de cargos, dicha información le hubiera sido útil respecto de declaraciones con saldo a favor (indicó porcentajes), cuyos términos de firmeza estaban corriendo en virtud de las solicitudes de devolución. 5.

Violación de los principios de justicia, equidad, proporcionalidad y razonabilidad (artículos 29 y 363 de la Constitución Política, 651 y 683 del Estatuto Tributario). Explicó que el Consejo de Estado de forma reiterada ha señalado que los principios de razonabilidad y proporcionalidad rigen el derecho sancionatorio. Advirtió que la sanción impuesta no obedecía a la realidad y era confiscatoria, porque se le causaba un agravio injustificado y la obligaba a asumir una carga económica superior a la que le correspondía. Oposición de la demanda La DIAN controvirtió las pretensiones de la actora, con base en los siguientes argumentos: Explicó que aseguró los derechos fundamentales de la demandante, tanto así, que en sede administrativa se le garantizó el derecho de defensa y contradicción. Aclaró que la motivación para la expedición de los actos administrativos se dio de conformidad con el artículo 631-3 del Estatuto Tributario.

Resaltó que el deber de informar debe observarse en los términos que establezca el reglamento, con lo cual si para cumplir con él envió de la información el obligado utiliza un procedimiento no establecido y el nuevo envío es realizado con posterioridad al plazo otorgado por la DIAN, se entiende que la información fue presentada de manera extemporánea, bajo el literal c del numeral 1 del artículo 651 del Estatuto Tributario.

Indicó que la actora confesó en el escrito de demanda, que presentó extemporáneamente la información exógena del año gravable 2014, por lo que tal situación estaba probada. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Adujo que la sociedad no allegó la información exógena dentro del plazo establecido y tampoco una vez proferido el pliego de cargos.

El sistema informático de la entidad evidenció que la información sólo fue presentada el 28 de diciembre de 2017, lo que no puede considerarse como subsanación de la conducta infractora, pues no hay prueba del cumplimiento de los requisitos para acceder a la disminución de la sanción. Concluyó que, de acuerdo con la norma vigente, la actora tenía hasta el 29 de mayo de 2015 para presentar la información en medios magnéticos, motivo por el cual, la Administración hizo uso de sus facultades de fiscalización e investigación y puso en conocimiento de la contribuyente la omisión en que había incurrido e impuso la sanción correspondiente conforme con el artículo 651 del Estatuto Tributario.

Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a las pretensiones en la demanda con base en lo siguiente. Señaló que la demandante no presentó la información dentro de la oportunidad legal, lo anterior por cuanto los formatos inicialmente fueron aportados los días 30 y 31 de mayo y 26 de junio de 2015, cuando había vencido el plazo para la contribuyente, que se extendió hasta el 29 de mayo de 2015.

Así mismo, cuando la actora radicó la información extemporáneamente, esta contenía un error en la identificación del año, entonces, se configuraron dos hechos sancionables referidos a la entrega de la información, esto es, presentarla con errores y de forma extemporánea, situaciones que fueron puestas en conocimiento de la demandada en la respuesta al pliego de cargos y en el escrito del recurso de reconsideración, pero que no fueron valoradas por la DIAN.

Adujo que la Administración insistió en imponer la sanción por no presentar información aplicando la tarifa máxima del 5%, desconociendo la intención de la actora de colaborar y los pronunciamientos jurisprudenciales que señalan que, si bien la entrega tardía de la información no exime de la sanción, sí constituye una circunstancia para tener en cuenta para efecto de atenuarla.

Además, la omisión en la presentación de la información exógena nunca se configuró, ya que dicha actuación no podía equipararse a la entrega con errores y extemporánea. Por lo tanto, al advertir que el pliego de cargos hacía referencia a una infracción que no se había configurado, la DIAN debió proferir uno nuevo, respecto de los hechos sancionables antes citados, para de esa manera darle la oportunidad a la parte de defenderse de esa nueva glosa y, si fuere el caso, de allanarse a la conducta endilgada y acceder a los beneficios que establece la norma tributaria.

Entonces, la DIAN imputó a la actora un hecho sancionable inexistente, a pesar de que la misma le informó del error de digitación, e hizo caso omiso de los formularios presentados el 28 de diciembre de 2017, donde la demandante corrigió los inicialmente allegados, con los cuales envió los respectivos archivos XML a través del Sistema MUISCA, demostrando con ello que la información del año gravable 2014 sí había sido presentada.

Precisó que acuerdo con el sentido común y la lógica, era improbable que la contribuyente presentara información del año gravable 2015 a mitad de ese mismo Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 año, por lo que resulta desproporcionado que la DIAN expidiera un pliego de cargos por un error de digitación en el año gravable, hecho que no está contemplado como sancionable y que era fácilmente superable requiriendo simplemente a la contribuyente para que aclarara tal situación. Recurso de apelación La parte demandada sostuvo que, con su decisión, el a quo transformó el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario, al desconocer la imposibilidad de proferir un nuevo pliego de cargos que varie la conducta por la cual se impuso sanción. Señaló que motivó sus actos de conformidad con el artículo 631-3 del Estatuto Tributario y que reitera los argumentos de oposición relacionados con i) la obligación de suministrar información debe cumplirse en los términos que establezca el reglamento, ii) la actora hizo una confesión dentro del escrito de demanda respecto del hecho sancionable y iii) la información presentada el 26 (sic) de diciembre de 2017 no puede considerarse como una subsanación de la infracción. Adujo que el fallo de primera instancia desconoce los requisitos para aplicar la “reducción de la sanción por extemporaneidad en la presentación de la información exógena”, toda vez que, la información debe ser allegada de manera tardía pero voluntaria por parte del contribuyente, en otras palabras, previo a que medie requerimiento de la autoridad tributaria.

Advirtió que el hecho sancionable no desaparece ni se modifica por razón de la presentación extemporánea de la información, sino que subsanar la infracción sólo tiene efectos en la atenuación de la sanción, más esto no cambio la calificación de la conducta. Indicó que, según la sentencia del Consejo de Estado del 3 de junio de 2015, exp. 20476, Magistrada Ponente Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, la entrega de información con posterioridad a la expedición del pliego de cargos no otorga concesión alguna.

Oposición al recurso de apelación La parte demandante guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA Atendiendo los cargos de apelación formulados por la parte demandada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de los actos acusados, la Sala deberá determinar si procedía la sanción por no suministrar información exógena del año gravable 2014, impuesta por la DIAN.

Al respecto, señala la apelante que el contribuyente no cumplió con la obligación de suministrar información, porque haber presentado la misma el 26 (sic)3 de diciembre 3 La DIAN menciona en algunos de los documentos procesales presentados que los formatos de reemplazo se presentaron el 26 de diciembre de 2017, pero de acuerdo con los mismos la fecha de presentación es del 28 de diciembre de 2017.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de 2017 no subsanó la conducta omisiva. Por su parte, la demandante manifiesta que la autoridad efectúa una interpretación errónea de los hechos, en tanto, presentó los formatos de información exógena exigidos en la ley de manera extemporánea, y con un error en el año (indicando 2015 en lugar de 2014), lo cual fue subsanado el 28 de diciembre de 2017, con ocasión de la respuesta al pliego de cargos y mediante el envío de los archivos XML de reemplazo.

Resalta la Sala, como lo ha hecho en otros pronunciamientos, que los obligados a suministrar información o aquellos a los que la Administración les haya solicitado información o pruebas pueden ser sancionados si incurren en las siguientes conductas, que se encuentran diferenciadas: i) no suministrar la información; ii) no suministrar la información en el plazo fijado; iii) presentar la información con errores y iv) entregar información distinta de la requerida.

De ahí, que “los hechos que constituyen infracción son diferentes e independientes entre sí e implican acciones u omisiones de características distintas, pues, no es lo mismo no presentar información, que presentarla tardíamente o con errores”4. Ahora, el artículo 651 del Estatuto Tributario, vigente para la época de los hechos que se discuten en el presente proceso, estableció la sanción aplicable a las conductas referidas anteriormente, así: “ARTÍCULO 651.

Las personas y entidades obligadas a suministrar información tributaria, así como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirán en la siguiente sanción: a. Una multa hasta de 15.000 UVT, la cual será fijada teniendo en cuenta los siguientes criterios: Hasta del cinco por ciento (5%) de las sumas respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea” Nótese de lo anterior que, si bien el porcentaje de la multa de hasta un 5% y el límite de los 15.000 UVT se presentan dentro del mismo literal del artículo 651, no por ello las conductas sancionables en dicho artículo pueden tomarse como una sola.

Es decir, la norma no pretende relevar a la Administración Tributaria, cuando procede a imponer sanciones a través de los actos indicados en el artículo 637 del Estatuto Tributario, de su deber de indicar de manera completa, clara e inequívoca la conducta sancionable en que ha incurrido el obligado tributario, para que este pueda ejercer el derecho fundamental al debido proceso.

Lo anterior, por cuanto debe tenerse presente lo señalado por la Sala en otras oportunidades, con fundamento en la Sentencia C-160 de 1998, al indicar que: “- Que el ejercicio de la potestad sancionadora de la administración se encuentra limitado por el respeto a los principios y garantías que rigen el debido proceso, tal como lo expresa el artículo 29 de la Constitución. (…) - Que los principios que inspiran el debido proceso, tienen aplicación en el campo de las infracciones administrativas, incluidas las tributarias, aplicación que debe conciliar los intereses generales del Estado y los individuales del administrado.

Por tanto, estos principios deben ser analizados en cada caso, a efectos de darles el alcance correspondiente. (…) El principio de legalidad, propio del Estado de Derecho y, por ende, aplicable a todo el ordenamiento normativo, donde se haga uso del poder punitivo, impone que, para la 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de septiembre de 2017, exp. 20800, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (E) Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 aplicación de una sanción, exista un precepto en donde se describa claramente la conducta reprochable (tipicidad). - Que el poder que se reconoce a la administración, para la aplicación de estas normas, no es ilimitado y discrecional, pues, la función sancionadora debe ejercerse dentro de los límites de la equidad y la justicia, tal como lo ordena la Constitución y el artículo 683 del Estatuto Tributario, según el cual “…la aplicación recta de las leyes deberá estar presidida por un relevante espíritu de justicia, [según el cual] el Estado no aspira a que al contribuyente se le exija más de aquello con lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas públicas de la Nación”. - Que las sanciones que puede imponer la administración deben estar enmarcadas en criterios de proporcionalidad y razonabilidad que legitimen su poder sancionador. - Que la proporcionalidad y razonabilidad de las sanciones, en el marco de las infracciones tributarias tiene un claro fundamento en el principio de equidad, consagrado en el artículo 363 de la Constitución, equidad que, … no sólo debe predicarse de la obligación tributaria sustancial, sino que debe imperar en la aplicación y cuantificación de las sanciones que puedan llegarse a imponer, tanto por el desconocimiento de obligaciones tributarias de carácter sustancial, como de las accesorias a ella.

Que el legislador, en este caso, es el primer llamado a dar prevalencia a estos principios, fijando sanciones razonables y proporcionadas al hecho que se sanciona. Pero, igualmente, los funcionarios encargados de su aplicación, están obligados a su observancia. - Que para el legislador, antes que la imposición de una multa, lo importante es que el administrado colabore con la administración, suministrando, en debida forma, la información que posee”5.

(énfasis de la Sala) En el contexto de lo explicado, se procede a analizar el caso concreto. Dentro del expediente se encuentra probado lo siguiente: • El 9 de abril de 2013, la demandante presentó la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 2012, mediante Formulario Nro. 1103600855072, en la que registró ingresos brutos por valor de $ 33.094.434.0006. • Mediante la Resolución Nro. 228 de 31 de octubre de 2013, modificada por la Resolución No. 219 de 2014, la DIAN estableció que las personas jurídicas que en el año gravable 2012 hubiesen obtenido ingresos brutos superiores $100.000.000, estarían obligadas a presentar información exógena por el año gravable 2014, estableciendo en su artículo 37 que el plazo para suministrarla vencía el 29 de mayo de 2015, para los informantes cuyo NIT terminara en los dígitos 11 a 15, como es el caso de la demandante. • Los días 30 y 31 de mayo y 26 de junio de 2015, es decir de forma extemporánea y antes de la expedición y notificación del pliego de cargos, la demandante presentó ante la DIAN los siguientes formatos de información exógena7: Formato Formulario Fecha de presentación 1001 100066145177491 26 de junio de 2015 1003 100066142998699 30 de mayo de 2015 1005 100066143120001 31 de mayo de 2015 1006 100066143120642 31 de mayo de 2015 1007 100066142995838 30 de mayo de 2015 1008 100066142996449 30 de mayo de 2015 1009 100066142997977 30 de mayo de 2015 1010 100066142993951 30 de mayo de 2015 1011 100066142994410 30 de mayo de 2015 1012 100066142994822 30 de mayo de 2015 5 Ibidem 6 Samai del Tribunal, índice 9 PDF “1. exp Nit 860.003.911 una carpeta con 173 folios 1ra parte folios del 1 – 131” Fl. 10 7 Samai del Tribunal, índice 9 PDF “1A. exp Nit 860.003.911 una carpeta folios 2da parte folios del 132 – 173” Fls. 140 a 156 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 • Dentro de los anexos a la demanda, hay una copia simple de la estructura del encabezado de los formatos 1001, 1003, 1005, 1006, 1007, 1008, 1009, 1010, 1011 y 1012, en donde se evidencia la fecha de inicio y de final de los formularios, enviados a través del sistema MUISCA los días 30 y 31 de mayo y 26 de junio de 2015.

A continuación, un ejemplo de esto8: “<?xml version0!1.0” encoding0”ISO-8859-1”?><mas Xmlns:xsi0http://www.w3.org/2001/XMLSchema-instance Xsi:noNamespaceSchemaLocation0”../xsd/1001.xsd”> <Cab> <Ano>2015</Ano> <CodCpt>1</CodCpt> <Formato>1001</Formato> <Version>9</Version> <NumEnvio>11</NumEnvio> <FecEnvio>2015-06-26T09:24:03</FecEnvio> <FecInicial>2014-01-01</FecInicial> <FecFinal>2014/12/31</FecFinal> (…)” • El 4 de diciembre de 2017, mediante el Pliego de Cargos Nro. 322402017000269, la DIAN propuso imponerle a la demandante la sanción, por no presentar la información en medios magnéticos correspondiente al año 2014.

La sanción propuesta corresponde tope máximo de las 15.000 UVT9. Si bien en los hechos sancionables se establece “9. Información o pruebas no suministradas, información suministrada en forma extemporánea o errores en la información, o no corresponde a la solicitada”, en el anexo explicativo del pliego se menciona, en los fundamentos de hecho y la parte considerativa, que se propone la sanción con fundamento en: “La Dirección Seccional de Impuestos de Bogotá, estableció, revisados los sistemas de información, que la sociedad Manos de Bogotá SAS con NIT 860.003.911-9, no ha cumplido con el deber formal de informar por el año gravable 2014, estando obligado a hacerlo (…)” “La sociedad MANOS DE BOGOTÁ S.A.S. con NIT 860.003.911-9, NO presentó la información tributaria de que trata el artículo 631 el Estatuto Tributario, dentro del plazo establecido en la Resolución No. 00219 del 31 de octubre de 2014, correspondiente al año gravable 2014, estando obligada a ello, incurriendo de esta manera en el hecho sancionable establecido en el literal a) del artículo 651 del Estatuto Tributario, regulado por el literal a) del artículo 1 de la Resolución 11774 de 2005, vigente para la época de ocurrencia del hecho irregular, en razón a que las sanciones tributarias son de tipo sustancial y no procedimental”. • El 03 de enero de 2018, el actor dio respuesta al pliego de cargos, en los siguientes términos10: “Sobre el particular, y revisado el pliego de cargos, no me allanó a los cargos, pues consideró que no soy omiso.

Más bien, debo precisar que hubo un yerro en el diligenciamiento de estos formatos, que fueron presentados a mediados del año 2015 y que, a pesar de que contenían la información exógena del año gravable 2014, los Formatos quedaron diligenciados con "Año Vigencia” (casilla 43) como 2015, siendo lo correcto 2014. Es de anotar que el Prevalidador facilitador por la DIAN, no obstante, ser una herramienta muy eficaz, puede inducir al error, toda vez que permite anotar un año que aún no está vigente su presentación y que puede confundirse con el año de envío; pues es evidente que la información del año gravable 2014 se presenta en el año 2015, y que previamente los archivos XML inequívocamente señalan que la información corresponde como fecha inicial 01-01-2014 y fecha final 31-12-2014 (…) 8 Fls a 78 a 125 CP 9 Samai del Tribunal, índice 9 PDF “1. exp Nit 860.003.911 una carpeta con 173 folios 1ra parte folios del 1 – 131”.

Fls 57 a 63 10 Ibidem fls 73 a 76 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Toda vez que los formatos precitados contienen el yerro en mención, considero procedente subsanarlos y, por concreto (sic), hacer los correspondientes reemplazos, que permito citar con radicados: • Formato 1001 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207932897 • Formato 1003 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207932650 • Formato 1005 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207931842 • Formato 1006 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207932011 • Formato 1007 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207932106 • Formato 1008 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207932201 • Formato 1009 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207932288 • Formato 1010 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207932328 • Formato 1011 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207932460 • Formato 1012 radicado el 28/12/2017 bajo el número 100066207932399” Se anexó como pruebas a la respuesta los formatos presentados el 30 y 31 de mayo y 26 de junio de 2015, así como los reemplazos del 28 de diciembre de 2017. • El 05 de julio de 2018, la DIAN expidió la Resolución Sanción Nro. 322412018000224, mediante la que le impuso al demandante la sanción de $424.185.000, en los términos propuestos en el pliego de cargos (por no enviar información en medios magnéticos por el año 2014).

En el acto se indicó lo siguiente11: “No compartimos lo afirmado por el contribuyente en el sentido que hay un error en el envío de la información cuando indicó un año gravable diferente al que correspondía informar. Lo que está demostrado en los antecedentes es que el contribuyente no presentó dentro del vencimiento del plazo para hacerlo, y con anterioridad a la expedición del Pliego de cargos, la información exógena correspondiente al año gravable 2014, y esa conduta es la que da lugar al presente acto administrativo donde se sanciona la omisión. Los formatos presentados el 30 y 31 de mayo de 2015 y el 26 de junio del mismo año, señalan sin lugar a equívocos en la casilla 43, que corresponden al año gravable 2015, de manera que ni la Administración Tributaria ni el mismo contribuyente pueden asumir o inferir un alcance distinto al que expresamente señala el documento así presentado.

Ahora, los formatos presentados el 28 de diciembre de 2017, no pueden ser tomados como una corrección porque – en tanto se no se había cumplido con la obligación de presentar la información – no existe “objeto” susceptible de ser corregido, por la misma razón estos Formatos son en realidad iniciales, presentados como consecuencia del pliego de cargos por omisión de la obligación”. • El 07 de septiembre de 2018, la demandante interpuso recurso de reconsideración contra la Resolución Sanción, el cual fue resuelto el 09 de julio de 2019, mediante la Resolución Nro. 004854, por la cual la DIAN confirmó la sanción impuesta12.

En ese acto se indicó: “El recurrente, en su escrito del presente recurso, expresa que no omitió la presentación de la información solicitada, si no en la inconsistencia que en el año registrado en la solicitud de envió se incluyó 2015 siendo en realidad 2014 y que el sistema informático no generó inconsistencia, sobre lo cual se debe precisar que el sistema informático cuenta con la opción de consulta del reporte de listado de solicitudes en el cual se podía evidenciar que en la columna año gravable no aparecía en secuencia el año gravable 2014, como se puede observar en los folios 117 a 156.

Por lo cual, del uso de la tecnología, no es ajena a la Entidad, ante el gran volumen de datos que reportan los obligados, así en el sistema se establecen de manera general unos parámetros para que los obligados a informar identifiquen a que año gravable corresponden los datos reportados, de tal manera que dicha labor requiere de cierta diligencia, cuidado y experticia propia de los hombres de negocios.

(…) 11 Ibidem fls 103 a 109 12 Samai del Tribunal, índice 9 PDF “1A. exp Nit 860.003.911 una carpeta folios 2da parte folios del 132 – 173” Fls. 157 a 164 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En la respuesta al pliego de cargos, el recurrente no se allanó a los cargos, por lo que la Administración Tributaria procedió a analizar los argumentos expresados en el escrito a la respuesta al pliego de cargos y examinadas las pruebas aportadas se confirmó la sanción como quiera que con ocasión al recurso de reconsideración tampoco se allanó a la reducción de la sanción, no hay lugar a revocarla.

(…) Se insiste, la simple presentación de la información el 28 de diciembre de 2017, no subsana la omisión de su entrega en el plazo establecido, teniendo en cuenta lo establecido en el artículo 651 del E.T. (…) De las pruebas aportadas se observa que la sociedad contribuyente, en un primer momento, presenta unos formularios donde en la casilla 42.

Concepto de solicitud se reporta «INSERCCION/NUEVO» y posteriormente en el mismo se reporta «REEMPLAZO» al hacer la confrontación de los mismos, resulta en: CODIGO FORMATO FORMULARIO FECHA REGISTRO FOLIO FORMULARIO FECHA REGISTRO FOLIO 1001 100066145177491 26/06/2015 668 81 100066207932897 28/12/2017 662 82 1003 100066142998699 30/05/2015 74 83 100066207932650 28/12/2017 118 84 1005 100066143120001 31/05/2015 40 85 100066207931842 28/12/2017 40 86 1006 100066143120642 31/05/2015 6 87 100066207932011 28/12/2017 6 88 1007 100066142995838 30/05/2015 41 89 100066207932106 28/12/2017 41 90 1008 100066142996449 30/05/2015 48 91 100066207932201 28/12/2017 48 92 1009 100066142997977 30/05/2015 31 93 100066207932288 28/12/2017 31 94 1010 100066142993951 30/05/2015 3 9 100066207932328 28/12/2017 3 96 1011 100066142994410 30/05/2015 2 97 100066207932460 28/12/2017 3 98 1012 100066142994822 30/05/2015 11 99 100066207932399 28/12/2017 11 100 De lo anterior, se observa que la Administración sancionó a la demandante durante toda la actuación administrativa por la conducta correspondiente a no suministrar información, aun cuando se evidencia que el actor entregó la información antes de la expedición del pliego de cargos, de acuerdo con los formularios 10006 de cada uno de los formatos de información exógena, en donde consta las fechas de presentación del 30 y 31 de mayo y 26 de junio de 2015.

Así mismo, las pruebas demuestran que la anterior información sí correspondía al período gravable 2014, por el encabezado del texto en XML, y en el hecho de que en la fecha en que se presentó la información exógena inicial aún no había finalizado la vigencia fiscal 2015, con lo cual no se entiende cómo podía haberse interpretado como presentada para dicho período, más cuando el actor no estaba bajo el supuesto que le permitía reportar por fracción de año - liquidación de sociedades.13 Sobre este aspecto particular del proceso, es importante resaltar que para esta Sala “(…)la equivocación en el período reportado de la información exógena constituye un error formal, en tanto no impide el acceso a la información ni altera su contenido, y en esa medida, no imposibilita la labor de fiscalización de la Administración. Por esta razón, no tiene por sí mismo vocación de tipifica una infracción sancionable.”14 También están los formularios presentados el 28 de diciembre de 2017, que dan cuenta de que se reemplazaron los formatos iniciales, corrigiendo el yerro del año explicado por el contribuyente con ocasión a la respuesta al pliego de cargos.

De esto se advierte que las pruebas indican claramente que hubo un reemplazo de los formatos, que implican una corrección y esto no puede interpretarse como omisión de la información previa. Hay que resaltar que todos los formularios señalados anteriormente no fueron tachados de falsos ni controvertidos por la DIAN en sede judicial. 13 En el certificado de Cámara y Comercio aportado, consta que la sociedad existía legalmente para el año 2015.

Ver Samai del Tribunal, índice 9 PDF “1A. exp Nit 860.003.911 una carpeta folios 2da parte folios del 132 – 173” folios 134 a 136 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 8 de junio de 2023, exp. 26703, Consejera Ponente Myriam Stella Gutiérrez Argüello. En similar sentido ver la sentencia del 9 de marzo de 2023, exp. 26924 Consejera Ponente Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 De acuerdo con lo anterior, no se puede pasar por alto que la Administración, a pesar de contar con pruebas de la presentación de los formatos requeridos, profirió los actos administrativos de trámite y definitivos indicando una conducta sancionable que no se configuró. Como se dijo antes, es el mismo demandante el que le informa a la DIAN que ya se había aportado la información y suministra pruebas, pero esto no fue debidamente valorado por la Administración, quien se limitó a señalar que según el sistema no aparecía reporte de información, y, de ahí que no coincida en el acto preparatorio ni los actos administrativos demandados el hecho que se sanciona con las conductas ejecutadas por la actora.

En el marco del derecho administrativo sancionatorio y según los parámetros mencionados líneas arriba, se encuentra que para el caso en particular no pueden tenerse como válidos los actos administrativos demandados, comoquiera que no se hizo referencia a la conducta sancionable efectivamente cometida por la demandante, consistentes en él envió de información de manera extemporánea.

Validar la posición de la DIAN, de incluir un hecho sancionable diferente al acontecido, implicaría desconocer el principio de legalidad de las sanciones del que se deriva el de tipicidad y eso conlleva al desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso. Finalmente, no comparte la Sala la posición del recurrente, en el sentido de que por haber advertido el Tribunal que, en lugar de haber impuesto la sanción por no envío de información lo que debía haber hecho la Administración era expedir un pliego de cargos proponiendo sanción por concepto de presentación extemporánea, se está transgrediendo el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario, porque el Tribunal sólo está indicando cuál fue el hecho típico sancionable, de acuerdo con lo probado en el expediente.

Así las cosas, no prospera el recurso de apelación, y se confirma la decisión de primera instancia, por las razones expuestas en esta providencia. Condena en costas Finalmente, en esta instancia, no habrá lugar a condena en costas porque en el expediente no se probó su causación como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia proferida el 24 de junio de 2022, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. 2.

Sin condena en costas. 3. Ordenar a la Secretaría de la Sección Cuarta, modificar en el Sistema de Gestión Samai y la carátula del expediente, para indicar que el demandante es la sociedad MANOS DE BOGOTÁ SAS, y no Ltda. como estaba previamente. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00786-01 (27575) Demandante: Manos de Bogotá SAS. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN