11001032500020220029500 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., primero (1) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) |Referencia: |Nulidad y restablecimiento del derecho | |Radicación: |11001-03-25-000-2022-00295-00 (2281-2022) | |Demandante: |Sindicato Nacional de Trabajadores de Interconexión | | |Eléctrica, SINTRAISA | |Demandado: |Nación, Ministerio del Trabajo | | | | |Tema: |Conflicto de derecho laboral colectivo surgido entre | | |una entidad pública y sus trabajadores oficiales | AUTO __________________________________________________________________ Asunto El proceso de la referencia viene al despacho, luego de ser remitido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para estudiar la admisibilidad de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda[1] 1.1.1. Las pretensiones El Sindicato Nacional de Trabajadores de Interconexión Eléctrica[2], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[3], demandó al Ministerio del Trabajo, con el fin de que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: - 1118 de 15 de mayo del 2019, por la cual el coordinador del grupo de resolución de conflictos – conciliación de la Dirección Territorial de Antioquia ordenó el archivo de una querella presentada por SINTRAISA el 20 de noviembre del 2018 en contra de Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. -ISA-, porque se negó a la negociación de un pliego de peticiones; y - 1998 del 14 de agosto del 2019 y 469 del 25 de febrero del 2020, por virtud de las cuales se resolvió la reposición y apelación, en igual sentido a la anterior decisión. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se i) «[d]eclare que INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. no quiso iniciar la negociación colectiva en los términos exigidos en los términos exigidos por ley, con lo que desconoce el derecho de asociación sindical y la negociación colectiva de trabajo»; ii) «[o]rdene al Ministerio del Trabajo que condene a INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. a reconocer y pagar la sanción consagrada en el numeral 2 del artículo 433 del Código Sustantivo del trabajo»[4]; y (iii) condene en costas y agencias en derecho.

En cuanto al concepto de violación, señaló que se desconocieron los Convenios 89, 98, 154 de la OIT; el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 25, 29, 39, 53, 55 y 93 de la Constitución Política de 1991; 433, 434, 436 y 486 del Código Sustantivo de Trabajo, en concordancia con el 21 de la Ley 11 de 1984, con base en los siguientes argumentos: - La omisión del Ministerio de Trabajo frente a la imposición de la sanción señalada, desconoció los derechos al trabajo, de asociación sindical y especialmente la negociación colectiva de trabajo, así como el deber de estimular y promover la concertación para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo, pues no valoró de fondo la queja con radicado 11EE2018720500100017164 del 28 noviembre de 2018 presentad por SINTRAISA. - Falsa motivación porque una de las motivaciones trascendentales que argumentó la demandada fue la sustitución patronal de la empresa Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. con Intercolombia S.A. ESP, que dio lugar al cambio de las partes del conflicto colectivo de trabajo y en ese sentido determinó que los extremos de la negociación de la etapa de arreglo directo debían replantearse en aras de resolver el conflicto colectivo existente entre las partes y en tal sentido, la falta de legitimación del empleador para la firma del acuerdo entre uno o varios empleadores y los sindicatos. 1.2.

El auto de remisión La demanda se presentó inicialmente ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, corporación que lo remitió al Consejo de Estado a través de auto proferido el 13 de enero del 2022[5], de conformidad con el numeral 2 del artículo 149 del CPACA, en razón a que la parte contraria es el Ministerio del Trabajo, autoridad del orden nacional y el asunto carece de cuantía. 2.

Consideraciones Sería del caso estudiar la admisibilidad de la demanda de no ser porque el despacho observa que la presente controversia se encuentra dentro de las excepciones del objeto de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, por las razones que se exponen a continuación: 2.1. Sobre el objeto de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo El artículo 104 del CPACA prevé que la jurisdicción contenciosa- administrativa conoce, además de lo previsto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa; de las controversias que surjan entre los servidores públicos sujetos a una relación legal y reglamentaria con el Estado, y de aquellas relativas a la seguridad social de estos con una administradora de derecho público.

A su vez, el numeral 4 del artículo 105 ibidem señala como excepción a la aplicación de la citada regla que «[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de «[…] [l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales» [Resalta la Sala]. Se advierte de lo anterior que los conflictos derivados de la relación de trabajadores oficiales deben ser dirimidos por la jurisdicción ordinaria laboral, puesto que el criterio que fija la competencia no es el acto administrativo que define la situación reclamada, sino la naturaleza jurídica de la vinculación laboral pretendida.

En similares términos se pronunció esta corporación[6], al precisar lo siguiente: «[…] La competencia que por ley le corresponden a las diferentes jurisdicciones, se establece atendiendo los criterios i) orgánico, de acuerdo a la naturaleza jurídica de la entidad en la que se prestan los servicios; ii) funcional, es decir, se sujeta a la naturaleza de las funciones que le corresponde cumplir[7] y iii) en materia laboral administrativa entra en juego un tercer factor y es el tipo de vinculación del servidor público, por el cual a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le está atribuido el conocimiento de los asuntos que, en ese tema se susciten entre el Estado y quienes mantienen con él una relación legal y reglamentaria, como lo dispone el artículo 104 numeral 4.º del CAPACA (sic).

Lo anterior quiere decir que si se trata de un trabajador oficial, se debe ejercer la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del trabajo, pero si el asunto en discusión es sobre el vínculo de un empleado público, debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo». [Resalta la Sala]. Por su parte, el artículo 2, numeral 1, de la Ley 712 de 2001 «[p]or el cual se reforma el Código Procesal del Trabajo» indicó que a la jurisdicción ordinaria le corresponde asumir «[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo».

Ahora bien, es preciso señalar que si bien la Corte Constitucional en auto 438 del 30 de marzo de 2022[8], al estudiar un conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A determinó que tratándose de asuntos en los que se controvierta la sanción del numeral 2 del artículo 433 del CST la jurisdicción competente será la contenciosa-administrativa.

Al respecto, el alto tribunal constitucional explicó lo siguiente: «[…] 20. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, la controversia no encuadra dentro de los supuestos contemplados en el artículo 2 del CPTSS que enumera los asuntos que conoce la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, puesto que lo pretendido es que se declaren nulos unos actos administrativos (resoluciones) proferidos por el Ministerio del Trabajo, mediante los cuales se le impuso una sanción de multa a la sociedad demandante, por la presunta negativa a negociar un pliego de peticiones y, como consecuencia de ello, se le reintegre la suma pagada por concepto de dicha sanción. Dichos actos se expidieron con fundamento en la facultad de las autoridades laborales para verificar el cumplimiento de las normas laborales e imponer sanciones, como se expuso previamente. 21.

En este sentido, resulta claro que la pretensión de la demanda encuadra dentro de los supuestos establecidos en el artículo 104 del CPACA, que refiere a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce, entre otras, de los actos sujetos al derecho administrativo en los que están involucrados las entidades públicas, ya que se controvierten unas resoluciones proferidas por el Ministerio del Trabajo, en ejercicio de sus funciones de policía administrativa, utilizando para ello el medio de control de nulidad y restablecimiento que se encuentra regulado en el CPACA. […] 23.

Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho que se formulen contra los actos administrativos proferidos por el Ministerio del Trabajo, que impongan sanciones por la negativa a negociar un pliego de peticiones, de conformidad a lo establecido en el artículo 104 del CPACA.» [Se resalta] Así las cosas, es competencia de la jurisdicción contenciosa-administrativa conocer de las demandas presentadas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se controviertan los actos mediante los cuales se le impuso una sanción de multa a la sociedad demandante, por la presunta negativa a negociar un pliego de peticiones y, como consecuencia de ello, se le reintegre la suma pagada por concepto de dicha sanción. 2.2.3.

En torno a la calidad de empleado público o trabajador oficial De acuerdo con lo expuesto y a efectos de establecer la competencia de esta jurisdicción para dirimir los conflictos que se susciten ante ella, el juez debe analizar la naturaleza jurídica del empleo que ocupaba el trabajador. Al respecto, valga señalar que el carácter de empleado público o trabajador oficial se adquiere de acuerdo con los criterios orgánico, funcional y estatutario, esto es, la entidad en la que se presta el servicio, las funciones que desempeña el trabajador y las disposiciones contenidas en los estatutos de la entidad.

En efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que la sola forma de vinculación no es razón suficiente para determinar si una persona puede ser considerada como empleado público o trabajador oficial, y que se hace necesario analizar si se cumplen los criterios mencionados. Sobre el particular señaló lo siguiente[9]: «Según lo anterior, la legislación previó un concepto general para referirse a los servidores públicos, indistintamente si se trata de empleados públicos o trabajadores oficiales, como es la denominación empleado oficial, tal y como lo reguló el artículo 1.º del Decreto 1848 de 1969.

Respecto a las definiciones de empleado público y trabajador oficial, la norma en cita reproduce prácticamente en su integridad el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968. De modo tal que para diferenciar al empleado público del trabajador oficial se debe recurrir al criterio orgánico y funcional. Ello porque en el caso de que la entidad empleadora sea un ministerio, departamento administrativo, superintendencia y establecimiento público (criterio orgánico) se infiere que se trata de empleado público, salvo, se reitera, si se dedica a actividades de construcción y mantenimiento de obras públicas (criterio funcional).

Dicha regla también funciona en el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta (criterio orgánico) que por regla general están compuestas principalmente por trabajadores oficiales y en cargos de dirección y confianza por empleados públicos (criterio funcional). De igual forma, se precisa que la forma de vinculación de uno y otro es diferente, por cuanto el empleado público se une al Estado mediante una relación legal y reglamentaria mientras que los trabajadores oficiales lo hacen a través de contrato de trabajo».

En tal sentido, corresponde analizar la normativa que rige la materia a efectos de establecer la calidad del trabajador en torno a los criterios señalados previamente. Así, el Decreto 3135 de 1968 «[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales» dispuso lo siguiente: «Artículo 5 Empleados públicos y trabajadores oficiales.

Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.[10] Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.» x< De la norma transcrita, se establece que toda persona que preste sus servicios en entidades públicas como ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, sin importar el orden territorial al que pertenezcan, es decir, si son entidades de carácter nacional, departamental, municipal o distrital es, por regla general, empleado público.

El Decreto 1848 de 1969, en los artículos 1 a 5, se refiere de forma genérica a los empleados oficiales para referirse a quienes se vinculan al servicio de la administración pública, y define las categorías de trabajadores oficiales y empleados públicos, en los siguientes términos: «Artículo 1.- Empleados oficiales. Definiciones. 1. Se denominan genéricamente empleados oficiales las personas naturales que trabajan al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedades de economía mixta, definidos en los artículos 5, 6 y 8 del Decreto Legislativo 1050 de 1968. […] 3.

En todos los casos en que el empleado oficial se halle vinculado a la entidad empleadora por una relación legal y reglamentaria, se denomina empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral. Artículo 2.- Empleados públicos. 1. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales, son empleados públicos.

Artículo 3.- Trabajadores oficiales[11]. Son trabajadores oficiales los siguientes: a. Los que prestan sus servicios a las entidades señaladas en el inciso 1 del artículo 1 de este decreto, en la construcción y sostenimiento de las obras públicas, con excepción del personal directivo y de confianza que labore en dichas obras; y b. Los que prestan sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial, en las empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. […]

ARTÍCULO 5. - Clasificación de empleados oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales del Estado, a que se refiere el literal b) del artículo 3, se hará la clasificación correspondiente de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales de esas entidades, conforme a las reglas del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y de este decreto.» Ahora bien, el numeral 3 del artículo 1 del Decreto 1848 de 1969 señala que «[e]n todos los casos» una vinculación legal y reglamentaria es propia de los empleados públicos, al tiempo que el ingreso por contrato de trabajo permite identificar al trabajador oficial.

Similar regulación está contenida en el artículo 2.2.30.1.1 del Decreto 1083 de 2015[12]. De la normativa expuesta en precedencia, se derivan los tres criterios reseñados: el orgánico, en tanto indica que la clasificación en uno u otro responde a la naturaleza jurídica de la entidad o el órgano en el que se desarrolla la labor; el funcional pues tiene en consideración las labores que desempeña el trabajador; y el estatutario, en tanto permite que a través de estos instrumentos internos la entidad indique las actividades que pueden ser desempeñadas por empleados públicos.

Caso concreto Con el propósito de establecer si el asunto que se demanda está comprendido dentro del objeto de la jurisdicción contenciosa-administrativa, el despacho encuentra necesario abordar el análisis señalado en el acápite anterior en relación con Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P.-ISA-, porque aun cuando el Ministerio de Trabajo fue la entidad que expidió los actos acusados, también se plantea un conflicto relacionado con la legitimación del empleador con ocasión de la sustitución patronal y la vulneración del derecho de asociación sindical.

De ahí que en el presente caso, no sea aplicable la regla de decisión establecida por la Corte Constitucional en el auto 438 del 30 de marzo de 2022, comoquiera que se pretende no solo la imposición de la multa prevista en el numeral 2 del artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, sino además la declaratoria de que «[…] INTERCONEXIÓN ELÉCTRICA S.A. E.S.P. no quiso iniciar la negociación colectiva en los términos exigidos en los términos exigidos por ley, con lo que desconoce el derecho de asociación sindical y la negociación colectiva de trabajo».

En ese orden, se analizará según los criterios señalados en el acápite precedente, si el presente asunto es competencia de esta jurisdicción, así: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P. -ISA- fue creada mediante el Decreto 1521 de 1994[13], como una sociedad de economía mixta, cuyo objeto social principal es la generación y comercialización de electricidad, con autonomía patrimonial, administrativa y presupuestal y estará vinculada al Ministerio de Minas y Energía. En la Escritura pública 1244 del 20 de abril del 2021, se reformaron los estatutos de ISA E.S.P., en la que se determinó en cuanto a su naturaleza jurídica, lo siguiente: «Artículo uno. Naturaleza Jurídica.

Denominación – naturaleza jurídica: Interconexión Eléctrica S.A. E.S.P., que también podrá utilizar la sigla ISA E.S.P. es una Empresa de Servicios Públicos mixta, constituida como sociedad por acciones de la especie de las anónimas, de carácter comercial, del orden nacional y vinculada al Ministerio de Minas y Energía, regida por las Leyes 142 y 143 de 1994 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan y por los presentes Estatutos Sociales.» El artículo 41 de la Ley 142 de 1994 prevé el siguiente régimen laboral: «Aplicación del Código Sustantivo del Trabajo.

Las personas que presten sus servicios a las empresas de servicios públicos privadas o mixtas, tendrán el carácter de trabajadores particulares y estarán sometidas a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y a lo dispuesto en esta Ley. Las personas que presten sus servicios a aquellas empresas que a partir de la vigencia de esta Ley se acojan a lo establecido en el parágrafo del artículo 17., se regirán por las normas establecidas en el inciso primero del artículo 5 del Decreto-Ley 3135 de 1968.» [Resalta la Sala].

De acuerdo con lo anterior, el régimen al que están sometidas las personas que se vinculen laboralmente a las empresas de servicios públicos puede clasificarse según la naturaleza jurídica de la entidad. Por una parte, quienes trabajen en aquellas empresas que adopten la forma de sociedades por acciones, privadas o mixtas, se consideran trabajadores particulares y se someten en su relación laboral al Código Sustantivo del Trabajo.

Por otro lado, en concordancia con el artículo 17 ibidem, quienes laboren para las empresas industriales y comerciales del Estado que presten servicios públicos domiciliarios, se regirán por las normas establecidas en el inciso primero del artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968. En suma, ISA E.S.P. tiene la connotación de empresa de servicios públicos mixta y quienes prestan sus servicios en dicha entidad son trabajadores particulares y están sometidos al CST.

Lo anterior, conlleva a establecer que el presente asunto está dentro de las excepciones al objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo. Por lo anterior, se ordenará la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito de Medellín, ciudad de domicilio de ISA E.S.P., según el artículo 2 de los señalados estatutos, con el fin de que este asunto se someta al respectivo reparto.

En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE Primero: Declarar la falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda interpuesta por el Sindicato Nacional de Trabajadores de Interconexión Eléctrica (SINTRAISA), de acuerdo con los argumentos expuestos en esta providencia. Segundo: Por secretaría de la Sección, envíese el expediente a los juzgados laborales del circuito de Medellín para que avoquen conocimiento del presente proceso.

DÉJENSE las constancias de rigor en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.

JNFG ----------------------- [1] El expediente digital se encuentra a índice 3 de SAMAI. [2] En adelante SINTRAISA [3] En adelante CPACA. [4]«Iniciación de conversaciones. […] El {empleador} que se niegue o eluda iniciar las conversaciones de arreglo directo dentro del término señalado será sancionado por las autoridades del trabajo con multas equivalentes al monto de cinco (5) a diez (10) veces el salario mínimo mensual más alto por cada día de mora, a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.

Para interponer los recursos legales contra las resoluciones de multa, el interesado deberá consignar previamente su valor a órdenes de dicho establecimiento.» [5] Íbidem 1. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 21 de febrero de 2019, radicado 76001-23-33-000-2015-00968-01 (1290- 2017), M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. [7] dueñas quevedo Clara Cecilia, Derecho Administrativo Laboral, editorial Ibáñez segunda reimpresión 2013, Pagina 64 y ss. [8] Corte Constitucional, Sala Plena, expediente: CJU-256, Magistrado Sustanciador: Alejandro Linares Cantillo. [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 28 de mayo de 2020, radicado 47001-23-33-000-2015-00108-01(1956-17), M.P. William Hernández Gómez. [10] Texto subrayado declarado inexequible mediante Sentencia C-484 de 1995, Corte Constitucional. [11] Derogado por el Decreto 1083 de 2015 [12] «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.» [13] «Por el cual se organiza una empresa de generación de energía eléctrica y se adoptan otras disposiciones» ----------------------- Radicado: 11001-03-25-000-2012-00295-00 (2281-2022) Demandante: Sindicato SINTRAISA