CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Demandante: Policarpa Ruhss Mejía Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento post mortem de pensión de jubilación conforme a los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978 y correspondiente sustitución pensional Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La acción (ff. 1 a 14). La señora Policarpa Ruhss Mejía, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones 28606 de 15 de junio de 2006, PAP 14243 de 21 de septiembre de 2010 y UGM 21959 de 23 de diciembre de 2011, por medio de las cuales la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) negó la «pensión de sobrevivientes» deprecada por la demandante, con ocasión del fallecimiento de su compañero permanente, el señor Clemente Patrón Sotomayor.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene el reconocimiento de dicha prestación, «[…] con la asignación mensual más elevada en el último año de servicios del señor Patrón Sotomayor, efectuando la inclusión de todos los factores salariales y demás emolumentos […] efectiva a partir del 07 de [m]arzo de 1994»; y el pago de las mesadas dejadas de recibir con ocasión de la expedición de los actos administrativos acusados.

Todo lo anterior Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 2 debidamente indexado. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que el señor Clemente Patrón Sotomayor, su compañero permanente, «[…] laboró al servicio del Estado por más de 20 años […], de los cuales más de 16 años lo fueron en la Procuraduría General de la Nación y en la Rama Jurisdiccional, habiendo cumplido 55 años de edad el 21 de [m]arzo de 1993 y habiendo fallecido el 06 de [m]arzo de 1994» (sic).

Que «[…] concurrió ante […] [Cajanal] para efectos de solicitar la pensión post mortem y, la sustitución de la misma», lo que le fue negado con Resolución 28606 de 15 de junio de 2006. Tal petición fue reiterada y nuevamente denegada con Resoluciones PAP 14243 de 21 de septiembre de 2010 y UGM 21959 de 23 de diciembre de 2011, también expedidas por aquella entidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos acusados los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política, 21 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), 6 del Decreto 546 de 1971 y 12 del Decreto 717 de 1978. Asimismo, las Leyes 57 y 153 de 1887, 33 y 62 de 1985 y 100 de 1993. Aduce que «[l]o argumentado por la entidad para negar la prestación solicitada no es cierto, en la medida [en] que el causante sí cumplió con los 20 años de servicio […]» (sic), en las siguientes entidades: (i) municipio de Urumita (La Guajira), del 4 de febrero de 1963 al 21 de septiembre de 1966;

(ii) departamento de Bolívar, entre el 4 de junio de 1966 y el 29 de octubre de 1967; (iii) Tribunal Superior de Bolívar (sic), desde el 1º. de octubre de 1968 hasta el 18 de octubre de 1970; (iv) Procuraduría General de la Nación, del 19 de octubre de 1970 al 8 de octubre de 1979 y entre el 7 de octubre de 1985 y el 30 de junio de 1992; y (v) Fiscalía General de la Nación, desde el 1º. de julio de 1992 hasta el 6 de marzo de 1994, con lo que alcanzó 24 años, 2 meses y 9 días laborales y, por ende, colmó requisitos para acceder a su pensión de jubilación, de no ser porque el 6 de marzo de 1994 falleció. Que el régimen que le resulta aplicable es el previsto en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, en la medida en que el señor Patrón Sotomayor murió antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 y «[…] tenía más de 10 años de servicio en la [R]ama [J]udicial y [P]rocuraduría […]», lo que le da el derecho a que, en su condición de compañera permanente supérstite, reciba «[…] una pensión de jubilación con el 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicios, y la inclusión de todos los factores salariales Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 3 devengados en el último año de servicios». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 52 a 55).

La UGPP, por intermedio de apoderado, se opone a las pretensiones de la demanda; frente a los hechos dice que algunos son ciertos y otros no, por lo que deben probarse; y formula las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, cobro de lo debido y prescripción. Asevera que «[…] el causante solamente laboró un tiempo de servicios de 19 años, 1 mes y 29 días, lo cual implica que las normas aplicadas […] para la negación del reconocimiento de pensión post-mortem a causa de [su] fallecimiento […] y reconocimiento de pensión de sobreviviente a favor de la demandante como compañera permanente, estuv[ieron] acorde con las disposiciones legales […]» (sic) en la materia. 1.6 La providencia apelada (ff. 244 a 261).

El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de 7 de noviembre de 2014, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] luego de la revisión del expediente y bajo el amparo de la relación probatoria […] [se] concluye que el señor Clemente Patrón Sotomayor para la fecha de su muerte, 21 de abril de 1994 [sic], contaba con 58 años de edad, esto es que cumplía con el requisito de la edad para que se le reconociera a la demandante pensión post morten.

No obstante, […] frente al requisito de tiempo de servicios, el plenario solo da cuenta [de] que […] prestó sus servicios a la Rama Jurisdiccional por un lapso de 19 años[,] un mes y 21 días, de manera que no cumplió con el requisito mínimo de tiempo de servicios que exige su régimen especial […]» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 263 a 266).

La actora, por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que insiste en que el finado sí colmó el requisito de 20 años de servicios para acceder a la pensión de jubilación, tal como se evidencia en los «[…] certificados originales que se le aportaron a la entidad demandada, [que] se encuentran dentro del expediente administrativo aportado al proceso, […] [pero no] fueron valorad[o]s en modo alguno por el Tribunal, [que] solo se limitó a tener en cuenta unas certificaciones contradictorias en las que se negó la relación laboral con el causante» (sic).

Por tanto, «[…] los tiempos de servicio a la [g]obernación de Bolívar y a la [a]lcaldía de Urumita ([La] Guajira) SI se allegaron en original a la entidad demandada, en los formatos que para tal fin tuvieron dichos empleadores del Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 4 causante; así mismo, no es de recibo que la entidad demandada ni que el Tribunal, desestimen todos estos tiempos de servicio laborados por el causante, ya que los documentos que los acreditan tienen suficiente valor probatorio […]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 10 de marzo de 2015 (ff. 295 y 296) y admitido por esta Corporación a través de auto de 11 de febrero de 2016 (f. 301), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las otras partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 del CCA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 29 de septiembre de 2017 (f. 310), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 212 del CCA, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus planteamientos de demanda, apelación y defensa (ff. 311 a 314 y 315 a 317). 2.2 Pruebas en segunda instancia. Por medio de auto de 27 de agosto de 2020 (f. 341), de conformidad con el artículo 169 (inciso 2º) del CCA, el magistrado sustanciador decretó, como pruebas de oficio, que se solicitara del municipio de Urumita (La Guajira) y del departamento de Bolívar «[…] certificación en la que aclare si el señor Clemente Patrón Sotomayor […], tuvo o no vínculo laboral o de cualquier otra índole con ese ente territorial, con indicación de la fecha de inicio y finalización […]», habida cuenta de que, revisado el material probatorio, se evidenciaron inconsistencias en documentos emitidos por una misma autoridad, referentes a la prestación de servicios del causante, información necesaria para establecer el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la prestación reclamada.

El anterior requerimiento fue cumplido por dichas entidades territoriales1. El municipio de Urumita (La Guajira), mediante certificación de 28 de mayo de 2021, firmada por la directora de recurso humano, indica que «[…] el expediente laboral del señor CLEMENTE PATRÓN SOTOMAYOR […] no se encuentra en el inventario [d]ocumental que pertenece a los documentos que se custodian en el archivo central» (sic).

Por su parte, el departamento de 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 5 Bolívar, por intermedio de su director administrativo de función pública, informa que «[…] NO existe registro en las bases de datos de las historias laborales del personal activo y retirado de la planta de cargos que se encuentra en esta [d]irección [a]dministrativa financiado con recursos propios, ni mediante contrato de prestación de servicios del [mencionado] señor […] con esta entidad» (sic). 2.3 Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado2.

Por intermedio de apoderado, precisa que en el «[…] asunto es necesaria la intervención de la ANDJE, en ejercicio de la competencia legal previamente indicada, habida cuenta que están en juego los intereses litigiosos de la Nación, como en efecto sucede en este litigio, en el que es parte la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP» (sic) y solicita «[…] no acceder a la pretensión de reliquidación de la pensión con inclusión de factores salariales sobre los que no se efectuó el respectivo aporte o cotización y que se apliquen las reglas sobre IBL contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993» (sic).

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, se contrae a determinar si a la demandante, en condición de compañera permanente del señor Clemente Patrón Sotomayor (q. e. p. d.), le asiste razón jurídica o no para reclamar de la UGPP el reconocimiento post mortem de la pensión de jubilación de su finado compañero permanente y la correspondiente sustitución, de conformidad con el régimen especial dispuesto en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. 3.3.1 Del régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 19933 fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en 2 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 3 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones».

Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 6 cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante, con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993.

En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1°. de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.

En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).

Respecto de esta norma, la Corte Constitucional4 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19935, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.

Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o 4 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 5 «El artículo 36 indica: “Artículo 36.

Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”» (negrilla fuera del texto).

Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 7 cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.

En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “Artículo 21.

Ingreso base de liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 20186.

Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de reemplazo de la pensión de jubilación, la Sala se remite a lo preceptuado en el 6 Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013). Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 8 Decreto 546 de 1971, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 6°.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.

Obsérvese que el Decreto 546 de 1971 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos, de los cuales diez (10) hayan sido en tal condición y llegar a la edad de cincuenta y cinco (55) años (hombres) o cincuenta (50) años (mujeres).

Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario base de liquidación. En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, esta sección, en sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 20207, determinó que el reconocimiento de dichas pensiones debe ser efectuado de la siguiente manera: […] iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC 7 Expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 9 certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.

Lo anterior, al considerar que «[…] la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable»8.

Por ende, como los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso-administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 20189, para el caso específico de estos.

Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.

La Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Rama Judicial o el 8 Consejo de Estado, sección segunda, sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). 9 Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013).

Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 10 Ministerio Público al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.3.2 De la sustitución pensional y pensión de sobrevivientes.

Tal como lo ha expresado la Sala10, la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues al desaparecer en forma definitiva la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, se corre el riesgo de que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir. Por ello, se concibió la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de esta prestación, la primera de ellas, concedida con ocasión del fallecimiento de un pensionado o de una persona que ya había adquirido legalmente dicho estatus, pero que no se le había reconocido formalmente, y la segunda otorgada en virtud de un afiliado no pensionado, cuyo deceso se presenta antes de cumplir las condiciones para acceder a la pensión. Al respecto, resulta oportuno aclarar que si bien es cierto que la normativa atañedera al régimen especial de los miembros de la Rama Judicial y del Ministerio Público no reguló lo relacionado con la sustitución pensional, también lo es que nada impide que se empleen las disposiciones generales relacionadas con tal figura, en atención a que el objeto es el mismo y no se advierte que exista una prohibición expresa para ello ni que se contemple en la ley una causal de cese o pérdida de la prestación por fallecimiento del beneficiario de aquella.

A partir de ese entendimiento, dado que la muerte del causante se dio con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, debe revisarse cuáles eran las normas aplicables a esas situaciones. Sobre este punto, se tiene que el artículo 1º. de la Ley 12 de 197511 preceptúa que «[e]l cónyuge supérstite o la compañera permanente de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge si éste falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la Ley, o en convenciones colectivas».

De igual modo, el artículo 5 del Decreto 1160 de 198912 dispone que «[h]ay sustitución pensional en los siguientes casos: a) Cuando fallece una 10 Sección segunda, subsección B, sentencia de 2 de octubre de 2014, expediente 08001 23 31 0002001 02315 01 (964-2012). 11 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre régimen de pensiones de jubilación». 12 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 71 de 1988».

Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 11 persona pensionada o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez; [y] b) Cuando fallece un trabajador particular o un empleado o trabajador del sector público después de haber completado el tiempo de servicios requerido por la ley, convenciones o pactos colectivos para adquirir el derecho a la pensión de jubilación».

En tales condiciones, en acatamiento de la finalidad del derecho a la sustitución pensional, que no es otra que impedir que, llegada la muerte de uno de los miembros de la pareja, el otro se vea en la necesidad de soportar no solo la carga de su ausencia definitiva, sino también la de asumir por sí solo el mantenimiento económico, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido uniforme en el sentido de proteger a quien ha sufrido la ausencia de su ser querido. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Certificación del notario único del circuito de Tolú (Sucre) [f. 39], conforme a la cual el señor Clemente Patrón Sotomayor nació el 21 de marzo de 1936; y certificado de defunción que da cuenta de que falleció el 6 de marzo de 1994 (f. 40). b) Resolución 8 de 14 de febrero de 1993 (f. 32), proferida por el alcalde de Urumita (La Guajira), por la cual se nombró al señor Clemente Patrón Sotomayor como auxiliar de servicios generales, empleo del que tomó posesión en esa fecha y que desempeñó hasta el 21 de septiembre de 1966, según certificación de 12 de mayo de 2009 (f. 33), firmada por el secretario de gobierno y asuntos administrativos de ese ente territorial. c) Decreto 493 de 2 de junio de 1966 (f. 35), expedido por el gobernador de Bolívar, a través del cual se nombró al señor Padrón Sotomayor en calidad de secretario del juzgado permanente de policía. d) El 22 de febrero de 2005 la actora reclamó de la extinguida Cajanal el reconocimiento de la «pensión de sobrevivientes» por el fallecimiento del señor Clemente Patrón Sotomayor, quien en vida fue su compañero permanente; lo que le fue negado con Resolución 28606 de 15 de junio de 2006 (ff. 23 a 25).

En este acto administrativo se indicaron los siguientes tiempos de servicios: Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 12 Entidad Inicio Finalización Días laborados Rama jurisdiccional13 01/10/1968 07/09/1969 337 Rama jurisdiccional14 17/09/1969 08/10/1979 3532 Fiscalía General de la Nación15 07/10/1985 30/06/1992 2424 Fiscalía General de la Nación16 01/07/1992 06/03/1994 606 Total de tiempo laborado 6899 días (19 años, 1 mes y 29 días) e) El 30 de diciembre de 2009 la accionante insiste en la anterior solicitud, la que fue nuevamente negada mediante Resolución PAP 14243 de 21 de septiembre de 2010 (ff. 36 a 28), contra la que interpuso recurso de reposición, decidido desfavorablemente a través de Resolución UGM 21959 de 23 de diciembre de 2011 (ff. 29 a 31).

En ambas oportunidades, la razón de la entidad para negar la prestación fue que el señor Patrón Sotomayor no satisfizo el requisito de 20 años de servicio. f) Declaraciones extrajuicio de la actora y los señores Fortunato Mogollón Franco y Vida Rocío de los Ángeles, rendidas ante la notaría cuarta de Cartagena de Indias (Bolívar), en las que los deponentes expresaron que aquella «[…] convivió en unión marital de hecho durante 25 años y bajo el mismo techo con el señor CLEMENTE PATRÓN SOTOMAYOR, fallecido el día 6 de marzo de 1994 […]» (sic) [ff. 15 a 17]. g) Certificación de 18 de febrero de 2014 (f. 220), suscrita por el técnico operativo de la dirección administrativa de talento humano de Bolívar, en la que informa que «[…] revisados los archivos que reposan en esta [d]ependencia del personal activo y retirado, cancelado con recursos propios, se pudo constatar que el [s]eñor CLEMENTE PATRÓN SOTOMAYOR […] no tiene historia laboral que demuestre el vínculo laboral con la [g]obernación de Bolívar». h) Oficio de 19 de febrero de 2014 (f. 221), firmado por la secretaria de gobierno y asuntos administrativos de Urumita (La Guajira), con el que reporta que el 13 Información respaldada en la certificación de 13 de junio de 2007, firmada por el presidente y secretario general del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena de Indias (Bolívar). 14 Ibidem. 15 Confirmado en la certificación de 11 de septiembre de 2007, expedida por la jefe de la división de gestión humana de la Procuraduría General de la Nación (f. 37). 16 Ratificado en la constancia de 17 de septiembre de 2007, suscrita por la analista de personal de la dirección seccional administrativa y financiera de la Fiscalía General de la Nación (f. 38).

Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 13 señor Patrón Sotomayor «[…] no presenta ningún registro en nuestro archivo[s] por consiguiente no lo conocemos, de la misma forma no se le puede expedir certificación […]». i) En atención a los dos documentos anteriores, el consejero de Estado sustanciador de este proceso, por medio de auto de 27 de agosto de 2020 (f. 341), requirió del municipio de Urumita (La Guajira) y del departamento de Bolívar la expedición de una certificación en la que se aclare si el señor Clemente Patrón Sotomayor estuvo o no vinculado a esos entes territoriales, y de ser cierto, con fechas de iniciación y finalización, así como el tipo de vínculo que existió. Los referidos organismos atendieron el anterior requerimiento17.

El municipio de Urumita (La Guajira), por conducto de certificación de 28 de mayo de 2021, firmada por la directora de recurso humano, señala que «[…] el expediente laboral del señor CLEMENTE PATRÓN SOTOMAYOR […] no se encuentra en el inventario [d]ocumental que pertenece a los documentos que se custodian en el archivo central» (sic).

Y el departamento de Bolívar, por intermedio de su director administrativo de función pública, comunica que «[…] NO existe registro en las bases de datos de las historias laborales del personal activo y retirado de la planta de cargos que se encuentra en esta [d]irección [a]dministrativa financiado con recursos propios, ni mediante contrato de prestación de servicios del [mencionado] señor […] con esta entidad» (sic).

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el señor Clemente Patrón Sotomayor (q. e. p. d.) laboró, en forma interrumpida y para la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, desde el 1º. de octubre de 1968 hasta el 6 de marzo de 1994, cuando falleció, con lo que alcanzó un total de 19 años, 1 mes y 29 días de servicios.

La actora, en su condición de compañera permanente, solicitó, en dos oportunidades, de la extinguida Cajanal «pensión de sobrevivientes», lo que le fue negado con los actos acusados. En atención a las precitadas decisiones, la accionante acudió a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de obtener su nulidad, lo que no logró ante el Tribunal de instancia, pues se tuvo en cuenta el referido lapso trabajado (19 años, 1 mes y 29 días), lo que no satisfizo la exigencia de 20 años de servicios, dentro de los que debían estar 10 en la Rama Judicial o el Ministerio Público, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 546 de 1971. 17 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.

Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 14 La anterior determinación fue apelada por la demandante, con el argumento de que sí se colmó el requisito del tiempo de servicios, solo que el a quo no valoró las pruebas por ella allegadas que dan cuenta de la vinculación del causante al municipio de Urumita (La Guajira) y al departamento de Bolívar, con lo que alcanzaría esa exigencia. Para desatar la cuestión litigiosa, ha de advertirse que de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por la remisión expresa del 306 del CPACA, «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen», motivo por el que quien alega tener un derecho, debe desplegar todas las actuaciones para llevar al juez a dicho convencimiento y, para tal propósito, aportar todos los elementos probatorios a que haya lugar, los que serán valorados de acuerdo con las reglas de la sana crítica.

Precisado ello, esta Corporación al evidenciar que existían inconsistencias en documentos emitidos por una misma autoridad, requirió para que se aclarara la situación, a lo que el municipio de Urumita (La Guajira) y el departamento de Bolívar respondieron que el señor Clemente Patrón Sotomayor no había tenido con ellos vínculo laboral o de otra índole y, por ende, no les era dable emitir una certificación de tiempo de servicios.

Frente a esta prueba, cabe destacar que escapa de esta Sala el control respecto de su contenido, por cuanto precisamente el propósito de la orden emitida en proveído de 27 de agosto de 2020 (f. 341), fue dilucidar esa inconsistencia, con el único objetivo de esclarecer la situación para emitir una decisión de fondo soportada en las pruebas legalmente recaudadas.

A partir de tal entendimiento, al excluir los mencionados lapsos servidos en esos entes territoriales, conforme a lo probado, se evidencia, como lo concluyó el a quo, que la accionante solo acreditó que el señor Clemente Patrón Sotomayor laboró 19 años, 1 mes y 29 días, con lo que no alcanza la exigencia de 20 años de servicio, dentro de los que 10 deben ser en la Rama Judicial o el Ministerio Público.

En consecuencia, las razones de hecho y de derecho en que se soportan los actos administrativos demandados se hallan de acuerdo con el ordenamiento jurídico, habida cuenta de que el señor Patrón Sotomayor no colmó los 20 años de servicio para acceder a la pensión de jubilación y, por ende, tampoco hay lugar a su respectiva sustitución en la actora.

Expediente 13001-23-31-000-2012-00368-01 (3685-2015) Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Policarpa Ruhss Mejía contra la UGPP 15 En tal sentido, tras no haber cumplido este primer requisito, la Sala se abstiene de analizar las demás exigencias para acceder a la aludida prestación. Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 7 de noviembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó las súplicas de la demanda instaurada por la señora Policarpa Ruhss Mejía contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS