Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones1 Demandado: Luz Stella Carbonell Bedoya Tema: Causal de revisión de los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Sentencia de única instancia _________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción especial de revisión interpuesta por el Foncep contra la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la decisión emitida el 9 de marzo de 2016 por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Luz Stella Carbonell Bedoya contra esa entidad. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Foncep solicitó la revisión de la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en la que confirmó la de primera instancia del 9 de marzo de 2016 dictada por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-023-2015-00306- 00 (01) que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Luz Stella Carbonell Bedoya con la que pretendía que se reliquidara su pensión de vejez en el sentido de incluir en el ingreso base de liquidación2 todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio. 2.
Como consecuencia de lo anterior solicitó i) la revocatoria de la sentencia del 14 1 En adelante Foncep. 2 En adelante IBL. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep de septiembre de 2017; ii) la declaratoria de que a Luz Stella Carbonell Bedoya no le asistía el derecho a que la pensión reconocida le fuera liquidada con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicio; y iii) la declaratoria de que la pensión reconocida debía calcularse de conformidad con lo dispuesto en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 20183, esto es, de acuerdo con lo previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia en el nivel territorial de la Ley 100 de 1993, Luz Stella Carbonell Bedoya contaba con más de 35 años de edad y más de 20 años laborados en el sector público al servicio del distrito de Bogotá. 3.2.
Por medio de la Resolución 4116 del 9 de septiembre de 2013 el Foncep le reconoció una pensión de vejez para cuya liquidación no tuvo en cuenta todos los factores salariales percibidos, sino solo aquellos expresamente señalados en «la norma». La demandada recurrió la anterior decisión en el sentido de solicitar que se incluyeran todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio, petición que fue negada por medio de la Resolución 95 del 29 de enero de 20144. 3.3.
Luz Stella Carbonell Bedoya presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las anteriores decisiones que fue identificada con el radicado 11001-33-35-023-2015-00306-00 y decidida en primera instancia por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá por medio de sentencia del 9 de marzo de 2016 en la que declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la reliquidación de la mesada pensional discutida de modo que se concediera en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio con un IBL conformado por la asignación básica, la prima de antigüedad, las horas extras y la bonificación por servicios prestados. 3.4.
El Foncep propuso recurso de apelación contra esa decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en fallo del 14 de septiembre de 2017. La entidad dio cumplimiento a la orden judicial por medio de la Resolución SPE-GDP 22 del 16 de noviembre de 2017. 1.1.3. Sentencia objeto de revisión 4.
En sentencia del 14 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, confirmó la decisión del 9 de marzo de 2016 emitida por el Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito de Bogotá que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y que dispuso 3 Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 4 La entidad afirma que la Resolución 95 data del 8 de septiembre de 2013, fecha previa al acto administrativo inicial.
Al verificar el material probatorio aportado se observa que la fecha correcta es el 29 de enero de 2014. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep lo siguiente5: «PRIMERO: Se declaran NO PROBADAS las excepciones propuestas por la parte demandada.
SEGUNDO: SE DECLARA la nulidad parcial de la Resolución No. 004116 del 09 de Septiembre de 2013 y de la Resolución No. 001433 del 16 de Septiembre de 2014 y la Nulidad de la Resolución No. 000095 del 29 de enero de 2014 y de la Resolución No. 001759 del 30 de Octubre de 2014, de acuerdo con los motivos expuestos en esta providencia.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, PENSIONES Y CESANTÍAS FONCEP a reliquidar y pagar en forma indexada la pensión de jubilación de la señora LUZ STELLA CARBONELL BEDOYA identificada con la C.C. N° 41.734.555, de manera que corresponda al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985, incluyendo en la base de liquidación, no solo la asignación básica mensual, sino también, [la] prima de antigüedad, horas extras y Bonificación por servicios prestados devengados durante el último año de servicio, comprendido entre el 01 de Abril de 2013 – 31 de Marzo de 2014, desde el 01 de Abril de 2014 y pagarle la diferencia de las respectivas mesadas, reajustando en adelante la pensión y sin perjuicio de los reajustes anuales de ley, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, por las razones expuestas.
Si existieran factores sobre los cuales no se aportó, la entidad de previsión podrá efectuar los respectivos descuentos conforme a la jurisprudencia citada, el artículo 99 del Decreto 1848 de 1969 y el literal 2, del artículo 2 de la ley 4 de 1996.
CUARTO: La entidad deberá pagar a la parte demandante los valores correspondientes al reajuste de la pensión de que tratan los numerales anteriores actualizados de acuerdo con lo expresado en la parte motiva de esta providencia, conforme con los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la siguiente fórmula: R=Rh X índice final índice inicial QUINTO: Se niegan las demás pretensiones de la demanda.
No se condena en costas ni agencias en derecho a la entidad demandada. […] [sic]». 5. Para tal efecto, el Tribunal se pronunció en estos términos6: 5.1. Luz Stella Carbonell Bedoya nació el 20 de septiembre de 1957 y laboró en la Alcaldía Mayor de Bogotá desde el 12 de febrero de 1975, por lo que se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues para el «1 de abril de 1994» contaba con más de 35 años de edad y había superado los 15 años de servicio público, lo que le daba derecho a que su pensión se calculara de acuerdo con las disposiciones de las leyes 33 y 62 de 1985. 5.2.
Las citadas normas prevén el reconocimiento de la mesada pensional al cumplir 55 años de edad y 20 años de servicio, requisitos satisfechos en el año 2012 al exhibir la edad exigida. La norma citada dispone que el monto del derecho debe corresponder al 75% del promedio de lo percibido durante el último año de servicio, 5 Folios 64 al 77 del documento «DemandaWeb-Demanda-DEMANDADEREVISION-» del expediente digital en Samai. 6 Folios 77 al 96 del documento «ED-5-05-S199-D2Demanda-2020825215934.pdf» del expediente digital en Samai. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep con inclusión en el IBL de todos los factores salariales devengados durante ese periodo y no de la forma en que el Foncep lo hizo que obedeció al promedio de algunos factores salariales devengados durante los 10 años anteriores a la adquisición del derecho. 5.3.
A pesar de lo considerado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo tiene una posición distinta sobre la interpretación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 adoptada en la sentencia del Consejo de Estado del 25 de febrero de 20167 en la que se ratificó la regla de unificación dictada en la sentencia del 4 de agosto de 20108. 5.4.
Si bien el IBL pensional debe conformarse por todos los factores salariales percibidos de manera permanente durante el último año de servicio, no hay lugar a ordenar la inclusión de las primas de vacaciones, secretarial, semestral, navidad, bonificación por recreación, reconocimiento de permanencia y vacaciones por no estar probado dentro del proceso que se hayan devengado, razón por lo que solo puede ordenarse la inclusión de aquellos factores debidamente acreditados. 5.5.
La pensión debe tener efectos fiscales desde el 1 de abril de 2014, en atención a que el retiro del servicio ocurrió el 31 de marzo de ese año, sin prescripción trienal por no haber transcurrido más de 3 años a partir de la causación del derecho hasta la presentación de la demanda que tuvo lugar el 26 de marzo de 2015. 5.6. Los daños morales y materiales que alegó la demandante no fueron debidamente probados por la interesada por lo que no hay lugar a su reconocimiento.
Tampoco se demostró que se causaran costas, en consecuencia, no se impondrá dicha condena. 1.2. Las causales de revisión invocadas 6. La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y expuso los siguientes argumentos9: 6.1. La decisión judicial sometida a revisión reconoció el derecho pensional con una clara violación del debido proceso, pues desconoció la jurisprudencia constitucional10 relacionada con la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, según la cual el régimen de transición allí contenido solo es aplicable respecto de la tasa de reemplazo y de los requisitos de edad y tiempo de servicio, mientras que la conformación del IBL y el periodo de liquidación debe adecuarse a lo previsto en el Sistema General de Seguridad Social. 6.2.
Las consideraciones de las sentencias de primera y segunda instancia fueron contrarias a la ley y la jurisprudencia, lo que derivó en un reconocimiento pensional 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de febrero de 2016, radicado 25000-23- 42-000-2013-01541-01(4683-13). 8 Sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, radicado 250002325000200607509 01 (0112- 2009). 9 Folios 6 al 20 del documento «DemandaWeb-Demanda-DEMANDADEREVISION-» del expediente digital en Samai. 10 Sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep que no guardaba relación con lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 1158 de 1994, lo que implicaba un desconocimiento del principio de legalidad. 6.3.
La anterior circunstancia derivó en el reconocimiento de un derecho que excedió lo debido de acuerdo con las normas aplicables, pues se ordenó la conformación del IBL a partir de factores salariales que no se encontraban expresamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, lo que elevó injustificadamente la base sobre la cual se calculó la mesada. 6.4.
Luz Stella Carbonell Bedoya era beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que le daba derecho a que su pensión de vejez fuera calculada a partir del régimen previsto en la Ley 33 de 1985, pero solo respecto de la tasa de reemplazo que es del 75%, la edad que corresponde a 55 años y el tiempo de servicio de 20 años.
En tal sentido, el periodo sobre el cual se realiza la liquidación y la base liquidatoria no están sometidos a dicha transición y por lo tanto ello debe ajustarse a lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. 6.5. Las condiciones pensionales concedidas en las sentencias cuestionadas implicaron el reconocimiento de un derecho económico superior al que en realidad correspondía, lo cual pone en peligro la estabilidad financiera del sistema cuya protección tuvo lugar por medio del Acto Legislativo 01 de 2005. 1.3.
Contestación a la acción especial de revisión 7. Luz Stella Carbonell Bedoya se opuso a la prosperidad de las pretensiones por las razones que se expresan a continuación11: 7.1. La sentencia C-258 de 2013 invocada por la parte accionante no es aplicable al presente asunto, pues se indicó que no se abordarían regímenes especiales o exceptuados como el de los servidores públicos beneficiarios de la Ley 33 de 1985. 7.2.
La pensión que le fue reconocida no puede atenerse a lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, toda vez que solo es aplicable para derechos sujetos al régimen general de seguridad social y no para aquellas que deben ser concedidas con base en el régimen de transición de la citada norma, de modo que el IBL tampoco puede ser conformado con los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, sino que debe acudirse a la Ley 62 de 1985 y al Decreto 1045 de 1975. 7.3.
No se configuró causal alguna de procedencia del recurso extraordinario de revisión y resulta evidente que se pretende utilizar este mecanismo judicial como si se tratara de una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ya se surtió en debida forma y ante las autoridades competentes. 1.4. Concepto del Ministerio Público 8.
El procurador delegado ante esta Corporación no emitió pronunciamiento12. 11 Documento 27 del expediente digital en Samai. 12 Así se desprende del informe secretarial visible en el índice 35 de Samai. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA13. 10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201914, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.
Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12. En el sub judice la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 25 de septiembre de 201715 y la presente acción fue radicada el 2 de octubre de 202016, lo que permite concluir que su presentación fue oportuna. 2.3.
El problema jurídico 13. Se circunscriben a establecer lo siguiente: i) ¿si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, se expidió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? y ii) ¿si la cuantía del derecho reconocido excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 13 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.
Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 14 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 15 Folio 196 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, en el índice 32 de Samai. 16 Documento «ED-2-02 ACTA DE REPARTO.PDF» del expediente digital en Samai. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 200317 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 15.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 16. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen18. 17.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes19: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los 17 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 18 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 19 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 18.
Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»20. 19. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación21 han admitido expresamente que el Foncep está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.
Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) El Foncep está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 20.
Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»22. 2.3.2. En torno a la liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 21.
La Ley 33 de 1985 reguló el régimen pensional de los «empleados oficiales», es decir, empleados públicos y trabajadores oficiales. Al efecto, señaló que quienes acumularan 20 años de servicio y contaran con 55 años de edad, podrían acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio percibido el último año de servicio. 22.
En relación con la base de liquidación, el artículo 3 de la citada ley (modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985) dispuso que estaría constituida por los siguientes factores: «asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, 20 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio».
Agregó que, en todo caso «las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 23. Ahora bien, la norma aludida previó un régimen de transición, en los siguientes términos: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. (…)
PARÁGRAFO 2 º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley» [Resalta la Sala]. 24. De lo anterior se advierte que los empleados públicos o trabajadores oficiales que para el 13 de febrero de 1985 tuvieran 15 años de servicio prestados de manera continua o no, podrían regirse, en cuanto a la edad de jubilación, por las normas que estaban vigentes antes de ese momento; empero, en caso de no completarlos, tendrían que acumular los 20 años de servicio y contar con 55 años de edad para acceder a la pensión. 25.
En línea con lo dicho, la norma anterior a la Ley 33 de 1985 era el Decreto Ley 3135 de 1968; sin embargo, el artículo 25 de la Ley 33 del 1985 lo derogó. En consecuencia, esta corporación acudió a las disposiciones contenidas en la Ley 6a de 194523, que permitía el acceso a la prestación con 50 años de edad, así como a las del derogado Decreto 3135, con fundamento en que «[a] pesar de que la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, […] en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable»24; este último exigía 55 años de edad «si es varón, o 50 si es mujer»25. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2008, radicado 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640-08), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2001-2014-01 (1183-07), demandante: Jaime Severo Torres Morales 25 Artículo 27. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep 26.
Con posterioridad, en sentencia del 6 de agosto de 202026, esta corporación27 señaló que si el servidor era de orden nacional se aplicaría el Decreto Ley 3135 de 1968 y si es del orden territorial se acudiría a la Ley 6a de 1945, ello en cuanto a la edad de jubilación. Así se indicó: «Ahora bien, en principio la Ley 6ª de 194528 se aplicó para efectos de las prestaciones sociales de los empleados de los sectores público nacional y privado, así como a los servidores públicos del nivel territorial […]. […] El mencionado Decreto 3135 de 1968 fue derogado por la Ley 33 de 1985, por la cual se dictaron disposiciones respecto de las cajas de previsión y las prestaciones para el sector público, que estableció como exigencia para acceder a la pensión ordinaria de jubilación que el empleado oficial hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad.
Sin embargo, en el artículo 1º (parágrafo 2º) de la aludida Ley 33 consagró un régimen de transición consistente en que los empleados oficiales que a la fecha de su entrada en vigor (13 de febrero de 1985) «[…] hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley» (se destaca), que para el caso de los servidores públicos del orden nacional era el Decreto 3135 de 1968, y frente a los del orden territorial, la Ley 6ª de 1945» [Se resalta]. 27.
Ahora bien, se advierte que ni la Ley 6ª de 1945 ni el Decreto 3135 de 1968 previeron los factores a tener en cuenta para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación, por esto, la jurisprudencia de la corporación acudió a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior y de carácter general, que enuncia los factores salariales que deberán incluirse al momento de liquidar las pensiones.
Así se señaló entre otras, en las sentencias del 19 de noviembre de 200929 y del 16 de diciembre de 200930, en las que se indicó lo siguiente: «El artículo 1º, parágrafo 2, ibidem, estableció un régimen de transición consistente en que los empleados que llevaran un tiempo de servicio de 15 años a la fecha de expedición de la ley, podían pensionarse con los requisitos del régimen anterior de pensiones contenido en la Ley 6 de 1945 […] Encontrándose demostrado que el régimen pensional aplicable al actor es el contemplado en la Ley 6 de 1945, para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación se acudirá a lo preceptuado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior de carácter general que determina los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidar la cesantía y la pensión de jubilación […] Las normas transcritas señalan unos factores que deben ser entendidos como principio general, pues no pueden tomarse como una relación taxativa de factores, que de hacerlo así, se correrá el riesgo de que quedaren por fuera otros que por su naturaleza se pueden tomar para poder establecer la base de liquidación […] 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2020, radicado 47001-23-33-000-2015-00314-01 (3049-2017), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 27 En igual sentido puede verse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de marzo de 2022, expediente 11001-03-25-000-2019-00699-00 (5398-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 28 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo». 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2004-01634-01 (1028-07), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep Es del caso aclarar que por encontrase el actor dentro del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 la liquidación de la pensión debe realizarse conforme a lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por ser la norma anterior aplicable pues aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión, como lo hizo el A quo, implicaría la violación del principio de “inescindibilidad de la ley” que prohíbe la aplicación parcial de las normas legales. […]» [Se resalta]. 28.
El anterior antecedente evidencia que en relación con el IBL de las pensiones reconocidas por virtud de los regímenes de transición, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue pacífica en considerar que se debían «garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral», y que «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios»31. 2.3.3.
Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado 29. La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201832 fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 30.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 31.
En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 32 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep (…) 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 32.
Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». 33.
La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 34.
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 35.
Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 36.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio33 en la resolución de «todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.4.
Caso concreto 37. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente. 38. En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen. 39.
Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión según la cual, de conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) (e)l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) (e)l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) (l)as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem». 40.
En tal sentido, se advierte que los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar el porcentaje del IBL reconocido y los factores tenidos en cuenta al momento de liquidar la prestación de la causante, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 41.
En torno a la causal de revisión del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 33 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep Segunda, Subsección B, profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201034 y del 25 de febrero de 201635 según las cuales la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé». 42.
Al respecto, el ente de previsión recurrente sostuvo que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado. 43.
Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 14 de septiembre de 2017 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 44.
Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», especialmente, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 45.
En efecto, el criterio del Consejo de Estado sólo se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del año 2018, por lo que es claro que para la época en que se profirió la sentencia recurrida (14 de septiembre de 2017), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 46.
Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, ordenó que la pensión de jubilación de Luz Stella Carbonell Bedoya se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores: i) asignación básica; ii) prima de antigüedad; iii) horas extras; y iv) bonificación por servicios prestados. 47. En relación con lo anterior, se advierte que el tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 35 Radicado 25000-23-42-000-2013-01541-01(4683-13). 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […] Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.
Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando.» [Negrillas del original]. 48. En virtud de lo anterior, se encuentra que al expediente de nulidad y restablecimiento del derecho obra certificado de factores devengados por Luz Stella Carbonell Bedoya, expedido el 28 de mayo de 2014 en el que consta que entre enero de 2012 y marzo de 2014 percibió: i) asignación básica mensual; ii) prima de antigüedad; iii) horas extras; y iv) bonificación por servicios prestados36. 49.
Así entonces, contrario a lo alegado por el recurrente, el juez de conocimiento aplicó el criterio jurisprudencial adecuado y desarrollado por el Consejo de Estado, máximo órgano de lo Contencioso-Administrativo, luego de considerar la obligatoriedad del precedente vertical y la sujeción al superior funcional, preceptos allí contenidos que se acompasaban en mayor medida con los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formas, inescindibilidad normativa y favorabilidad en materia de derechos laborales.
Por lo tanto, no se advierte una actuación caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada. 50. Ahora bien, la Sala encuentra acreditado lo siguiente: 51. Luz Stella Carbonell Bedoya nació el 20 de septiembre de 195737 y laboró al servicio de la Alcaldía Mayor de Bogotá desde el 12 de febrero de 1975 hasta el 31 de marzo de 201438. 52.
Por medio de Resolución 4116 del 9 de septiembre de 201339 la Dirección General del Foncep le reconoció una pensión de vejez en cuantía de $1.491.627 36 Certificado en el folio 34 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, en el índice 32 de Samai. 37 Folio 7 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, en el índice 32 de Samai. 38 Folios 33 y 34 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, en el índice 32 de Samai. 39 Folios 8 al 13 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, en el índice 32 de Samai. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep con efectos fiscales a partir del día siguiente a la fecha en que se acreditara el retiro definitivo del servicio.
La mesada se calculó en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores a la adquisición del derecho con un IBL conformado por la asignación básica y «otros factores»40. 53. El 8 de octubre de 2014 Luz Stela Carbonell Bedoya presentó recurso de reposición y en subsidio apelación en contra del acto de reconocimiento de la pensión41.
El propósito de los recursos era que el IBL se conformara por los factores de asignación básica; horas extras; primas de antigüedad, secretarial, semestral, de vacaciones, y de navidad; bonificación por servicios prestados; reconocimiento de permanencia; vacaciones; y bonificación por recreación. 54. El recurso de reposición fue resuelto por medio de la Resolución 95 del 29 de enero de 201442 en la que se confirmó el acto recurrido y se aseguró que no era posible reliquidar la mesada pensional «aplicando el 90% de lo percibido durante el último año de servicios»43 [sic].
Finalmente se señaló que el recurso subsidiario de apelación no era procedente. 55. El derecho pensional de Luz Stella Carbonell Bedoya fue reliquidado por medio de la Resolución 1433 del 16 de septiembre de 2014 en la que solo se ajustó el monto de la mesada que quedó en $1.546.501 en atención al retiro definitivo del servicio que tuvo lugar a partir del 1 de abril de 2014, pero no se modificaron las condiciones generales del reconocimiento como el régimen, el periodo o el IBL. 56.
La interesada presentó recurso de reposición contra ese acto en el que insistió en que su IBL debía conformarse con todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio, argumento que fue despachado desfavorablemente por conducto de la Resolución 1759 del 30 de octubre de 2014 que confirmó el acto recurrido. 57.
Las decisiones en sede administrativa motivaron la radicación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se accedió a las pretensiones y se ordenó que la pensión de vejez de Luz Stella Carbonell Bedoya debía corresponder al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio con inclusión de los factores de asignación básica, horas extras, bonificación por servicios prestados y prima de antigüedad. 58.
El Foncep cumplió la anterior orden judicial por medio de la Resolución SPE-GDP 22 del 16 de noviembre de 2017 en la que se liquidó el nuevo valor de la pensión en $1.876.789 para el año 2014, lo que dio una diferencia entre en valor inicial reconocido y el ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de $385.162. En el aludido acto de cumplimiento se ordenó el descuento por aportes a seguridad social en salud. 40 En la resolución no se indica a qué factores corresponde, pero se señaló que el IBL se conformaría de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993. 41 Folios 35 y 36 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, en el índice 32 de Samai. 42 Folios 15 al 19 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, en el índice 32 de Samai. 43 La resolución del recurso de reposición no guarda relación con lo alegado por la pensionada, sin embargo, en esos términos se pronunció la entidad. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep 59.
Lo anterior evidencia que la reliquidación ordenada en aplicación de la posición del Consejo de Estado para la fecha de expedición de la sentencia de segunda no implica un aumento desproporcionado en la mesada pensional discutida. 60. En consecuencia, la liquidación de la pensión no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que al 30 de junio de 199544 contaba con más de 35 años de edad; ii) prestó sus servicios por más de 20 años en la Alcaldía Mayor de Bogotá; y iii) durante el último año de servicio percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la prestación. 61.
Lo anterior, se armoniza con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento según la cual el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados. Esta posición permite salvaguardar pilares y principios superiores tales como la seguridad jurídica45. 62. Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201846 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada». 63.
Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 14 de septiembre de 2017 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y por tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por el Foncep. 2.6.
Costas 64. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto y porque no se 44 Fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del orden territorial. 45 Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2020-00861-00 (2606-2020) Demandante: Foncep advierte que el recurso se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. 3.
Conclusión 65. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que el Foncep presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 14 de septiembre de 2017, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas.
Tercero. Reconocer a la abogada Lina María Narváez Rodríguez con T.P. 346.813 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderada judicial sustituta del Foncep, de acuerdo con la sustitución suscrita por la abogada principal María Cristina Otalora Mancipe con T.P. 160.590 del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con los poderes visibles en el índice 38 del portal Samai.
Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MLBC