Radicado: 11001-03-15-000-2022-05872-01 Accionante: Víctor Julio Cuéllar Verano Se revoca la sentencia de primera instancia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. seis (6) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-05872-01 Accionante: Víctor Julio Cuéllar Verano Accionado: Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas Temas: Tutela contra providencia judicial / Sustitución de pensión gracia / Nulidad y restablecimiento del derecho / Defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial / Se revoca la sentencia que negó la solicitud de amparo y, en su lugar, se declara improcedente por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela presentada por Víctor Julio Cuéllar Verano contra la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.

El actor consideró que el tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales al proferir la sentencia del 13 de mayo de 2022, mediante la cual confirmó el fallo del 24 de septiembre de 2019 del Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales que había negado las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) en el expediente No. 17001-33-31-002-2014-00351-00/01.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 8 de noviembre de 2022 Víctor Julio Cuéllar Verano, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas porque estimó vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, vida digna y acceso a la administración de justicia. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05872-01 Accionante: Víctor Julio Cuéllar Verano Se revoca la sentencia de primera instancia 2 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones, que se transcriben textualmente: << PRIMERO: Amparar los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas del adulto mayor y al acceso a la administración de justicia además de los principios constitucionales a la seguridad jurídica, a la confianza legitima y al principio de favorabilidad del señor Víctor Julio Cuéllar Verano identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.291.435 de Bogotá D.C.

SEGUNDO: Dejar sin efectos la sentencia proferida el 13 de mayo de 2022 en el proceso con radicación No. 17001333300220140035102, proferida por la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Caldas.

TERCERO: Ordenar a la Sala Segunda de decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, que profiera una nueva sentencia, en la cual se haga una valoración adecuada de los supuestos fácticos, las pruebas y el precedente judicial en el tema de acuerdo con las reglas jurisprudenciales vigentes>>. B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Mediante la Resolución No. 9112 del 4 de marzo de 2008, la UGPP le reconoció a Martha Lucía Aguilar de Muñoz (q.e.p.d.) una pensión gracia <<en cuantía de $1.292,973 efectiva a partir del 11 de septiembre de 2007>>.

El actor sostuvo una relación amorosa con la señora Aguilar de Muñoz entre el 17 de diciembre de 2007 y el 2 de abril de 2013, fecha en la que ella falleció. 3.2.- El 2 de mayo de 2013 solicitó la sustitución pensional en calidad de compañero permanente ante la UGPP, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 29414 del 27 de junio de 2013, pues la entidad consideró que no estaba probada la convivencia mínima de cinco años anteriores al fallecimiento de la causante.

En ese acto administrativo, se le concedió la prestación social en forma temporal a Daniel Mauricio Patiño Aguilar, hijo de la señora Aguilar de Muñoz. El actor interpuso recursos de reposición y apelación, que fueron resueltos desfavorablemente por medio de las Resoluciones RDP 35561 y RDP 36902 de 5 de agosto y 12 de agosto de 2013. 3.3.- El 17 de marzo de 2014 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (expediente 17001-33-31-002-2014-00351-00) para obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 35561 y RDP 36902 y, en consecuencia, acceder a la sustitución de la pensión gracia reclamada. 3.4.- Mediante sentencia del 24 de septiembre de 2019, el Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales negó las pretensiones porque no se acreditó la convivencia del actor con la causante durante los cinco años anteriores a su fallecimiento.

Consideró que los testigos no otorgaron certeza sobre esa convivencia, que tampoco se desprendía de las pruebas documentales aportadas. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05872-01 Accionante: Víctor Julio Cuéllar Verano Se revoca la sentencia de primera instancia 3 3.5.- El actor apeló la decisión al considerar que sí se demostró la relación sentimental que sostuvo con la causante entre 2007 y 2013.

Sostuvo que el registro fotográfico aportado contiene fotos entre 2007 y 2013 y allí aparece la pareja junto con otros miembros de la familia, por lo que probó la relación sentimental existente. 3.5.1.- Hizo referencia a la fotocopia de la tarjeta del Plan Exequial Los Olivos, en la que consta el grupo de beneficiarios de la señora Aguilar de Muñoz, entre ellos el actor, en calidad de compañero.

También citó la anotación contenida en el carné No. 29076 de Unniser, en donde aparece afiliado en calidad de compañero. Advirtió que, en ambos casos, la afiliación perduró hasta la muerte de la causante. También se refirió al carné de Cosmitet y a la constancia expedida por la auxiliar de afiliaciones de dicha entidad, en el cual también aparece como beneficiario. 3.5.2.- Reiteró que acompañó a la señora Aguilar de Muñoz hasta sus últimos días, lo cual se constata en la hoja de atención de urgencias de la Clínica La Presentación de Manizales, en la que se registra que el 10 de febrero de 2013 la causante ingresó a ese centro médico con el actor como acompañante.

Por otra parte, cuestionó a la entidad demandada por el hecho de no haber presentado en juicio el testimonio que le sirvió para negarle el derecho al demandante en vía administrativa, esto es, la declaración del señor José Edison Chiguache, supuesto portero del edificio donde la señora Aguilar de Muñoz vivió hasta sus últimos días. 3.5.3.- Contrario a lo dicho por el juez de primera instancia, estimó que los testimonios que obran en el proceso dan cuenta de la forma como conocieron a la causante y al actor; algunos de ellos porque eran compañeros de trabajo de la causante, otra porque era la peluquera de ambos, y otro más, que fue su vecino mientras tuvieron su residencia en el municipio de Villamaría. El apelante estimó que con estos testimonios se probó el lapso de la relación de pareja y por lo tanto, debía accederse al derecho reclamado en su favor. 3.5.4.- En sus alegatos de conclusión, el actor hizo referencia a un fallo proferido el 11 de mayo de 2020 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el mismo actor contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante, FOMAG), con radicado No. 17001-33-33-004-2016- 00163-00.

Sostuvo que allí se le reconoció la calidad de compañero permanente de la señora Aguilar de Muñoz y, en consecuencia, se ordenó a la entidad demandada a reconocer y pagar en su favor la sustitución de la pensión ordinaria de vejez que en vida recibía la causante. 3.6.- En sentencia del 13 de mayo de 2022, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas confirmó el fallo de primera instancia porque los documentos y testimonios incorporados al proceso no permitieron acreditar el tiempo mínimo de convivencia (cinco años) necesario para sustituirle la pensión gracia reclamada.

En cuanto al proceso con radicado No. 17001-33-33-004-2016- 00163-00, concluyó que ese precedente es independiente al caso analizado, de Radicado: 11001-03-15-000-2022-05872-01 Accionante: Víctor Julio Cuéllar Verano Se revoca la sentencia de primera instancia 4 manera que no era posible trasladar las conclusiones allí alcanzadas con medios probatorios distintos al debate resuelto en este proceso.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- El actor señala que la autoridad accionada incurrió en un defecto fáctico porque se limitó a transcribir la sentencia de primera instancia sin realizar una verdadera valoración de las pruebas. Además, no tuvo en cuenta que la entidad demandada (i) no aportó el expediente administrativo contentivo de la <<investigación de campo>>, que comprendía los testimonios de dos personas desconocidas por el actor: Diana Patricia Cardona Rivera y José Edison Chiguache, quienes no comparecieron al proceso judicial;

(ii) no allegó las pruebas en las que soportó las resoluciones demandadas; y (iii) no se opuso ni tachó de falsos los testimonios, las pruebas documentales y el registro fotográfico allegado al expediente. 4.1.- Considera que también se desconoció el precedente horizontal contenido en el fallo de 11 de mayo de 2020, en el que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales accedió a las pretensiones de sustitución de la pensión ordinaria de vejez que percibía la causante (distinta a la pensión de gracia discutida en el proceso atacado) con fundamento en los mismos medios de prueba, a pesar de que allí el demandado era el FOMAG.

Aduce que esa sentencia fue oportunamente aportada al proceso aquí discutido, que se surtió contra la UGPP. 4.2.- Alega un defecto sustantivo <<en lo que atañe a la valoración de las pruebas>> y violación directa de la Constitución, pues no se tuvo en cuenta que es un adulto mayor y su situación económica es precaria. Sostuvo que quien aportaba en mayor medida a los gastos del hogar era Martha Lucía Aguilar de Muñoz, mientras que él obtenía ingresos variables de un multinivel denominado Omnilife, en el cual solo obtenía ganancias si vendía estos productos.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La UGPP (accionada) se opone a la prosperidad de las pretensiones porque las autoridades accionadas valoraron adecuadamente el material probatorio, y con base en dicho material concluyeron que no se acreditó la convivencia entre el actor y la causante, por lo cual se negó el derecho a la pensión gracia en calidad de compañero permanente.

Añade que lo pretendido por el actor es sustituir una decisión judicial por el simple hecho de que no fue favorable a sus pretensiones. 6.- El Juzgado Séptimo Administrativo de Manizales (tercero con interés) envió copia digital del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 17001-33-31-002-2014-00351-00/01.

No rindió informe. 7.- La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas (accionada), pese a estar debidamente notificada, guardó silencio. Radicado: 11001-03-15-000-2022-05872-01 Accionante: Víctor Julio Cuéllar Verano Se revoca la sentencia de primera instancia 5 E. Fallo impugnado 8.- La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo del actor mediante sentencia del 30 de noviembre de 2022.

Consideró que no se configuró el defecto fáctico alegado porque la autoridad judicial accionada valoró adecuadamente las pruebas del proceso1. 8.1.- Adujo que la autoridad accionada negó las pretensiones con base en una deducción razonable de las pruebas, pues de ellas se pudo concluir que si bien el actor acreditó que sostuvo una relación sentimental con la señora Aguilar de Muñoz, esta no tuvo las connotaciones de permanencia, apoyo moral y económico exigidas en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, en particular, el de convivencia por el lapso mínimo de cinco años anteriores a la muerte del causante de la prestación. 8.2.- Consideró que las afirmaciones consistentes en que la UGPP no allegó como prueba los soportes de las resoluciones acusadas, ni la investigación administrativa que dio lugar a que se le negara la prestación reclamada, ni tachó de falsos algunos medios probatorios, corresponden a reproches que se refieren a la conducta procesal del ente demandado; por consiguiente, no pueden atribuirse a los magistrados accionados, quienes deben estudiar el caso con fundamento en los hechos y pruebas obrantes en el expediente. 8.3.- Sobre el presunto desconocimiento del precedente horizontal contenido en la sentencia de 11 de mayo de 2020 del Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales, relacionado con la sustitución de la pensión de jubilación que le había sido reconocida a la señora Aguilar de Muñoz, consideró que este no se encontraba configurado.

Concluyó que (i) el fallo al que alude el actor fue dictado por un despacho diferente y (ii) si bien los magistrados accionados conocieron de la existencia de dicho pronunciamiento, decidieron adoptar una determinación diferente, la cual fue el resultado de la valoración probatoria realizada. Consideró que esto no es reprochable porque el juez cuenta con la autonomía judicial para desatar la controversia sometida a su consideración. F. Impugnación 9.- Mediante escrito del 17 de enero de 2023, el actor impugna la sentencia del 30 de noviembre de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1 Tales como el registro civil de defunción de la señora Aguilar de Muñoz, la copia de los carnés de Unniser, de la E.P.S. Cosmitet Ltda. y de cobertura exequial de la Funeraria Los Olivos, la atención en urgencias que recibió el 10 de febrero de 2013 en la Clínica La Presentación de Manizales y el registro fotográfico que acredita varios viajes que hicieron durante la época en la que presuntamente convivieron juntos.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05872-01 Accionante: Víctor Julio Cuéllar Verano Se revoca la sentencia de primera instancia 6 9.1.- Aduce que no es cierto que haya habido una valoración probatoria razonable en la providencia atacada. Resalta que las fotografías probaban una relación larga y estable en la medida que podía constatarse un cambio físico en la pareja por el paso del tiempo.

Considera que una valoración razonable <<no debe entenderse como un juicio inquisitivo como sucede en el contexto jurídico penal, disciplinario o sancionatorio>>. Cita la sentencia T-251 de 2021 para afirmar que la Corte Constitucional ha concedido amparos en casos parecidos al suyo y, además, que la estabilidad y permanencia son elementos que se pueden extraer de una valoración <<de los elementos de prueba obrantes en el proceso original>>. 9.2.- Insiste en la aplicación del precedente horizontal, pues con este se probaba la convivencia durante los últimos cinco años entre el actor y la señora Aguilar de Muñoz.

Agrega que la dependencia económica también estaba probada por los carnés aportados. Insiste en que los antecedentes de la investigación administrativa eran necesarios para resolver el conflicto de forma adecuada. 9.3.- Precisa que los testigos afirmaron conocer la relación amorosa del actor con la señora Aguilar de Muñoz desde varios años atrás, en algunos casos más de siete, de manera que estaba probada la convivencia durante los cinco años previos al fallecimiento de la causante.

Reitera que los carnés aportados al proceso probaban la dependencia económica del actor con respecto a la causante. 9.4.- Por último, adjunta una respuesta del 4 de agosto de 2022 de la Funeraria Los Olivos a un derecho de petición del actor. En ese documento se señala que el contrato de previsión exequial de la causante se firmó el 18 de diciembre de 2008 y estuvo vigente hasta el 1º de junio de 2013, en el cual el actor figuró como <<compañero>> de la causante.

II. CONSIDERACIONES 10.- La Sala revocará la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado. En su lugar, se acogerá la posición mayoritaria de la Sala y se declarará la improcedencia de la acción de tutela por no acreditarse el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que se reiteran los argumentos que fueron planteados y resueltos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2.

De cualquier manera, se advierte que la tutela no podía prosperar, como se expone a continuación. 11.- En este punto vale la pena aclarar que la impugnación del fallo de tutela es el medio procesal que tienen las partes para cuestionar el contenido del fallo, pero no 2 El magistrado ponente advierte que considera que la acción de tutela debe estudiarse de fondo porque el actor alega la vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital, vida digna y acceso a la administración de justicia, y es posible identificar los defectos que considera configurados en la decisión atacada: fáctico, desconocimiento del precedente judicial, sustantivo y violación directa de la Constitución. Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso atacado, no se cumple con este requisito.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05872-01 Accionante: Víctor Julio Cuéllar Verano Se revoca la sentencia de primera instancia 7 para presentar argumentos nuevos. Lo contrario desnaturalizaría su objeto y vulneraría el derecho al debido proceso de los demás intervinientes. Por este motivo, la Sala no se pronunciará frente al cargo relacionado con la sentencia T-251 de 2021 ni frente al documento del 4 de agosto de 2022 de la Funeraria Los Olivos, pues esto solo fue planteado en el escrito de impugnación, pero no en el de tutela.

A su vez, solo se analizará el alegado defecto fáctico y aquel por desconocimiento del precedente, pues frente a los demás el actor no insistió en su escrito de impugnación. 12.- Frente al escrito presentado por la UGPP el 27 de enero de 2023, esto es, con posterioridad al auto del 23 de enero de 2023 que concedió la impugnación del actor, en el cual solicita que se confirme el fallo de primera instancia, se aclara que esa no es la oportunidad procesal para presentar sus argumentos de oposición a la acción de tutela de la referencia, por lo cual tampoco será tenido en cuenta. 13.- Con respecto al defecto fáctico, como señaló adecuadamente el juez de tutela de primera instancia, en lo relacionado con los referidos carnés de Unniser3, de la E.P.S. Cosmitet4 y de cobertura exequial5, se consideró que si bien acreditaban que el actor era beneficiario de la causante con respecto a la prestación en su plan exequial, de su E.P.S. y de la empresa Unniser, estos no contienen el período durante el cual permaneció bajo esa situación. 13.1.- También se observa que la autoridad accionada valoró la hoja de atención de urgencias, sobre la cual señaló de manera adecuada que solo permitía inferir que en esa fecha se encontraban juntos y que existían entre ellos lazos de solidaridad y afecto.

Sin embargo, anotó que no probaba por sí misma una convivencia continuada e ininterrumpida en la cual se comparte mesa y cama bajo un mismo techo, que es el rasgo que distingue una relación entre compañeros permanentes y una mera relación de noviazgo. 13.2.- Sobre el registro fotográfico, sobre el que insiste el actor en su impugnación para señalar que probaba una relación larga y estable, se observa que la autoridad accionada reconoció que esa prueba indica que existió una relación amorosa entre ambos.

Sin embargo, precisó que ese tipo de manifestaciones de afecto pueden darse entre novios, compañeros permanentes, esposos u otro tipo de relación 3 <<[…] obra un documento con el logotipo de “UNNISER”, en el cual se relaciona como titular del servicio a la señora Martha Lucía Aguilar y como beneficiarios al demandante en calidad de “esposo”, al hijo Daniel Mauricio Patiño Aguilar, a la madre, a una hermana y a una nieta.

No obstante, […] no resulta suficiente para demostrar la comunidad de vida real y efectiva con la causante durante el lapso mínimo requerido por la ley, además que dicha afiliación data apenas del día 7 de julio de 2012>>. 4 <<Lo propio se predica de la certificación expedida por la Auxiliar de Afiliaciones de Cosmitet, en donde a pesar de señalarse que el demandante fue beneficiario de la señora Aguilar, no se precisa la fecha a partir de la cual tuvo lugar la afiliación de éste en tal condición; solamente se indica que la afiliación de la docente comenzó el 01 de octubre de 2004 y se mantuvo hasta el 6 de mayo de 2013>>. 5 <<Resta decir que la nota manuscrita al pie de la copia del carné, no tiene valor probatorio en tanto y comoquiera que no se tiene certeza de quién la hizo; tampoco corresponde a una certificación formalmente expedida por el prestador del servicio en donde se indique el periodo durante el cual se mantuvo activamente afiliada tanto la titular como sus beneficiarios>>.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-05872-01 Accionante: Víctor Julio Cuéllar Verano Se revoca la sentencia de primera instancia 8 sentimental. Si bien podría constatarse el paso del tiempo entre una y otra fotografía, como señala el impugnante, en todo caso esas fotos no probaban necesariamente un vínculo entre compañeros permanentes con los rasgos y características propias de éste; vocación de permanencia, continuidad, apoyo, comunidad de vida y compartir un mismo lecho, techo y mesa de manera cotidiana6. 14.- Sobre los testimonios analizados, se comparte la conclusión del juez de tutela de primera instancia según la cual la autoridad judicial accionada los valoró adecuadamente.

Con base en los testimonios de Beatriz Escobar Calderón7, María Nelly Marulanda de Duque8, Hernán Cartagena Franco9, José Orlando Valencia10, 6 Al respecto, la autoridad accionada también señaló: <<Valga agregar que se desconoce la autoría de las