Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y demandada contra la sentencia de 5 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 18 y 100 a 109). La señora Ligia Amparo Arango Casas, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 14933 de 7 de abril, RDP 21274 de 31 de mayo y RDP 26204 de 16 de julio, todas de 2016, por las cuales la UGPP reconoció pensión de jubilación a la actora; y del auto ADP 10544 de 23 de septiembre siguiente, con el que se aclara una actuación anterior. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reajustar la pensión de jubilación de la demandante con la asignación básica más elevada del último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales devengados, de conformidad con el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, cuyo valor deberá ser indexado; sufragar el «[…] retroactivo pensional adeudado por las mesadas pensionales correspondientes a los periodos entre el 01 de septiembre de 2015 y el 04 de septiembre de 2016 [y] el retroactivo pensional por mayor valor correspondiente a los periodos entre el 05 de septiembre de 2016 y la fecha en que se[a] efectivamente pagada la reliquidación pensional […]»; los intereses moratorios y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 188, 189 y 195 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que nació el 15 de diciembre de 1949, prestó sus servicios para la Rama Judicial desde el 1º de octubre de 1987 hasta el 30 de agosto de 2015 y es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que deprecó de la UGPP pensión de jubilación con fundamento en el Decreto 546 de 1971, sin embargo, mediante Resolución RDP 14933 de 7 de abril de 2016, le fue concedida la prestación de conformidad con lo establecido en el Decreto 929 de 1976, condicionada al retiro del servicio, contra la cual interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados de manera desfavorable con Resoluciones RDP 21274 de 31 de mayo y RDP 26204 de 16 de julio, ambas de esa anualidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1º, 2, 6, 13, 48 y 53 de la Constitución Política; 36 y 141 de la Ley 100 de 1993, 6 del Decreto 546 de 1971, 1º de la Ley 33 de 1985, 2, 3 y 40 del CPACA y 45 del Decreto 1045 de 1978; el Acto legislativo 1 de 2005 y los Decretos 383 de 2013 y 1269 de 2015. Arguye que, conforme a las normas que rigen su caso y a la jurisprudencia del Consejo de Estado, le asiste derecho a que la pensión de jubilación le sea liquidada con la asignación más elevada del último año de servicios, con inclusión de todos los factores devengados durante ese período, de conformidad con el Decreto 546 de 1971 y el artículo 12 del Decreto 717 de 1978. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 166 a 177).
La UGPP, por intermedio de apoderada, se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos y otros carecen de esa naturaleza; formula las excepciones denominadas ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, inexistencia de la obligación, prescripción y subrogación; y asevera que «[…] el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es claro al señalar que quienes se encuentran amparados por este, se les respetará únicamente: LA EDAD, EL TIEMPO Y EL MONTO de la pensión. Por lo anterior queda claro que los actos administrativos hoy acusados, se hallan plenamente fundamentados en las normas jurídicas vigentes para la fecha en que [la] actor[a] adquirió su derecho, y en consecuencia se halla también preservado el principio de legalidad» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 207 a 219).
El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera), mediante sentencia de 5 de noviembre de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] la demandante es beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […] lo que la hace acreedora a ser beneficiaria del Decreto 546 de 1971, ya que prestó sus servicios por más de 10 años como servidora judicial […].
Ahora […] conforme a las pautas trazadas recientemente por el Consejo de Estado, de esta norma deberá aplicársele lo concerniente a la edad, tiempo e servicio y tasa de reemplazo, pero en lo que tiene que ver con la liquidación de la pensión, deberá tenerse en cuenta lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, en la que se establece que la base de liquidación del funcionario o empleado judicial que le falten más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, es el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, con debida actualización o si le faltaren menos de 10 años para adquirir ese derecho a la pensión es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello o lo cotizado durante todo el tiempo, si fuere superior, debidamente actualizado».
Que «[…] de los factores salariales efectivamente devengados por la señora LIGIA AMPARO ARANGO CASAS, la entidad no tuvo en cuenta, para calcular le pensión, los factores de bonificación judicial, vacaciones y prima de navidad, no obstante frente a los dos últimos los mismos no debían ser concedidos […], sin embargo en lo que respecta a la bonificación judicial consagrada en el Decreto 383 de 2013, punto que también es objeto de petición por la parte actora, es claro que la misma debió ser reconocida».
Por otro lado, sostiene que «[…] la entidad demandada no ha pagado el retroactivo adeudado a la demandante, correspondiente a los periodos del 1 de septiembre de 2015 al 4 de septiembre de 2016, razón por la cual, se accederá a esta pretensión, en razón a que no existe inconsistencia frente a los factores salariales a reconocer, toda vez que los mismos tienen sustento legal y jurisprudencial, adicional a que aquellos fueron efectivamente cotizados.
Así las cosas, se concuerda con la entidad en cuanto a que la forma de liquidar la pensión debe ser conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 36 de la misma normatividad y el Decreto 546 de 197[1], asunto que fue corregido y aclarado en la Resolución No. RDP 026204 del 16 de julio de 2016, sin embargo, se accederá a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad parcial de la Resolución No. RDP 021274 del 31 de mayo de 2016, ordenando a la entidad demandada reconocer a la señora Arango Casas dentro de su liquidación pensional el factor de bonificación judicial […]».
En lo atañedero al reconocimiento de intereses moratorios, expresa que «[…] es factible acceder a esta pretensión, teniendo en cuenta que hubo un retardo injustificado en el pago de la pensión de la actora, ya que la misma se debía hacer efectiva al momento del retiro del servicio, como lo señaló el acto administrativo de reconocimiento, el cual como quedó establecido y la demandada así lo aceptó, se dio el 1 de septiembre de 2015, circunstancia que únicamente se hizo efectiva un año después, 5 de septiembre de 2016, cuando se ingresó a nómina a la demandante a través del acto administrativo RDP 035541 del 22 de septiembre de 2016 […], sin encontrar por parte de esta dependencia algún impedimento legal que impidiera el reconocimiento prestacional a tiempo y encontrándose demostrado, adicionalmente, que tampoco se dio el pago del retroactivo ordenado» (sic).
Por último, en lo que concierne al fenómeno jurídico de la prescripción, concluye que «[…] no observa que en el presente caso se haya configurado […] toda vez que el 2 de agosto de 2016, se notificó la Resolución No. RDP 026204 del 16 de julio de 2016, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación en contra del acto administrativo de reconocimiento pensional, siendo presentada la demanda de la referencia el 29 de marzo de 2017 […] es decir, antes de haber transcurrido el término de 3 años».
En consecuencia, ordenó a la demandada «[…] reliquidar y pagar pensión de jubilación reconocida a la señora LIGIA AMPARO ARANGO CASAS […] teniendo en cuenta adicionalmente el factor de bonificación judicial […] suma que deberá ser indexada […]»; el «[…] pago del retroactivo pensional, correspondiente al periodo del 1 de septiembre de 2015 al 4 de septiembre de 2016 […] suma que deberá ser debidamente indexada»; y el «[…] pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, por el retardo en el pago de la mesada pensional […] comprendido desde la fecha en que efectivamente se retiró del servicio, 1 de septiembre de 2015 hasta el 4 de septiembre de 2016, día anterior a la inclusión en nómina de pensionados» (sic). 1.7 Los recursos de apelación: 1.7.1 Demandante.
Mediante apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), al estimar que «[…] el fallo no es claro en condenar al pago del retroactivo pensional por mayor valor resultante de la diferencia de las mesadas reconocidas y la mesada reliquidada teniendo en cuenta adicionalmente el factor de bonificación judicial, consagrado en Decreto 383 de 2013, junto con su indexación».
Que «[s]i bien el punto quinto del fallo recurrido orden[ó] el pago del retroactivo pensional por los periodos entre el 1 de septiembre de 2015 al 4 de septiembre de 2016, el punto sexto de la sentencia recurrida condena a[l] pago de los intereses moratorios del art[í]culo 141 de la ley 100 de 1993 pero únicamente hasta la fecha de inclusión en n[ó]mina de pensionados, lo cual […] no [se] comparte, debido a que dicho pago debió haberse ordenado hasta tanto fuera pagado el retroactivo pensional por los periodos entre el 1 de septiembre de 2015 al 4 de septiembre de 2016 […]» (sic). 1.7.2 Accionada.
Por conducto de apoderada, también formuló alzada, toda vez que «[…] no debía incluirse la bonificación Judicial solicitada, puesto que la liquidación se realizó con base en los certificados de factores salariales aportados por la demandante, en legal forma, anexos a la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez con radicado No. 201660000465382, dentro de los cuales se observ[ó] que para el año 2014 y 2015 la bonificación judicial no fue ingresada, por sus elevados valores comparados con el valor pagado en el año 2013, por tal motivo era imperativo para la entidad que se aclare dicha situación, a través de certificación expedida por autoridad competente en el que indique el porqué de dicha variación. Ahora bien, dicha carga probatoria necesaria para incluir el factor salarial de bonificación judicial dentro de la liquidación pensional no se encontraba en cabeza de mi representada por cuanto es deber del titular del derecho aporta[r] los documentos idóneos y legalmente constituidos para que la entidad acceda al reconocimiento pensional de conformidad con el art[í]culo 306 de la ley 1437 de 2011 y el art[í]culo 167 del código General del Proceso» (sic para toda la cita).
Que «[…] en el eventual caso, que el fallador de segunda instancia decida confirmar la sentencia impugnada, solicito se tenga en cuenta que no hay lugar a condena por intereses moratorio[s] y retroactivo pensional, en atención a que la demandante no demostró en sede administrativa con la prueba correspondiente que se debía incluir en su liquidación pensional el factor salarial de bonificación de judicial, así como tampoco demostró ser acreedora del retroactivo pensional por mayor valor por las mesadas pensionales correspondientes a los periodos entre el 5 de septiembre de 2015 y el 4 de septiembre de 2016; así las cosas no es procedente condenar a mi representada por estos conceptos cuando fue la demandante quien omitió su carga probatoria en sede administrativa» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL. Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 11 de febrero de 2021 y admitidos por esta Corporación a través de auto de 26 de septiembre de 2022 (f. 272 y vuelto), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 13 de diciembre de 2022 (f. 279), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara. 2.1.1 Demandante.
Por medio de su apoderado, reiteró los argumentos expresados en el escrito de alzada. 2.1.2 Demandada. A través de apoderado, insiste en lo expresado en la apelación. 2.1.3 Ministerio Público. El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación, quien funge como representante del Ministerio Público dentro de este proceso, es del criterio que se debe confirmar el fallo impugnado, porque «[…] la condena fue concreta al expresar que se reliquidara la pensión de la demandante con la inclusión del factor salarial no tenido en cuenta, es decir, la condenada deberá volver a liquidar con ese factor adicional y de allí saldrá un nuevo monto, diferente y superior al actual.
Ese nuevo monto tendrá que aplicarse para todo el tiempo en que se adquirió el derecho y no se prestaban servicios, hecho que fue probado mediante el Acuerdo 015 del 13 de agosto de 2015 de la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia, que aceptó la renuncia a partir del 1º de septiembre de 2015, es decir, desde esta fecha la actora tuvo derecho al pago de su mesada pensional, la cual solo vino a efectuarse luego de la inclusión en nómina por orden judicial de tutela a partir del 5 de septiembre de 2016, por lo tanto ese lapso se encuentra afectado por la condena primera del artículo cuarto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, queriendo esto significar que el nuevo monto “indexado” tendrá que cubrir ese periodo a título de retroactivo, esto es, pagando el mayor valor resultado de la reliquidación» (sic).
Que «[s]e interpreta que la condena privilegió la indexación del retroactivo sobre el reconocimiento de los intereses moratorios para ese mismo periodo, pues no procedía por incompatibilidad condenar por los dos conceptos el mismo tiempo a pesar que los intereses moratorios se encuentran previstos por la demora en el pago de mesadas y pudo perfectamente el juzgador optar por dicho mecanismo pero prefirió la indexación, probablemente en atención a que ésta puede ser superior a esos intereses y podría beneficiar a la parte victoriosa de la instancia, con lo cual estamos de acuerdo por la gestión realizada en sede administrativa que denotó una actitud de negar el derecho con diversas excusas alejadas del deber administrativo que debía animar la actuación; por tanto se estima que no podía la autoridad judicial más que en ejercicio de la función material de administrar justicia, optar por una de las dos posibilidades y eligió la adecuada en nuestro concepto, de ahí la improcedencia de acceder al recurso de apelación por el segundo punto del mismo, pues al indexarse se cubrieron esos intereses moratorios» (sic).
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho (i) a la reliquidación de su pensión de jubilación, con inclusión de la bonificación judicial, amén de los demás factores cotizados durante los últimos 10 años de servicios; y (ii) al reconocimiento de los intereses de mora previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, por el pago tardío de algunas mesadas pensionales, como lo dispuso el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución de los problemas jurídicos planteados en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de reemplazo de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 6°.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.
Obsérvese que el Decreto 546 de 1971 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos, de los cuales diez (10) hayan sido en tal condición y llegar a la edad de cincuenta y cinco (55) años (hombres) o cincuenta (50) años (mujeres).
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario base de liquidación. En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, esta sección, en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017), determinó que el reconocimiento de dichas pensiones debe ser efectuado de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Lo anterior, al considerar que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable».
Por ende, como los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso-administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que refiere al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años, o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional o de la pensión misma.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, tales como los contemplados por los artículos 1° del Decreto 1158 de 1994, 14 de la Ley 4ª de 1992, 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Rama Judicial o el Ministerio Público al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: Según cédula de ciudadanía, la accionante nació el 15 de diciembre de 1949 (f. 20). Acuerdo 15 de 13 de agosto de 2015 (ff. 40 y 41), a través del cual la sala plena del Tribunal Superior de Antioquia informa:
1. RENUNCIAS ACEPTADAS - LIGIA AMPARO ARANGO CASAS […] al cargo de Juez Civil del Circuito de Yarumal – Antioquia, en propiedad, a partir del día 1º de septiembre de 2015. Resolución RDP 14933 de 7 de abril de 2016, por medio de la cual la accionada reconoció pensión de jubilación a la actora, a partir del 1º de septiembre de 2015, condicionada al retiro definitivo del servicio, «[…] aplicando un 75.0% sobre un Ingreso Base de Liquidación, conformado por el promedio de los salarios devengados […] entre 1 de septiembre de 2005 y el 30 de agosto de 2015 […]», esto es, asignación básica, prima especial de servicios, bonificaciones por servicios prestados, actividad judicial y «JUDICIAL DEC 384» (correspondiente al 2013), con fundamento en el Decreto 929 de 1976, en cuantía de $5.410.914 (ff. 23 a 27).
Asimismo, señala: Que el peticionario(a) ha prestado los siguientes servicios: Que conforme lo anterior, el interesado acredita un total de 1.,050 días laborados, correspondientes a 1,435 semanas. […] Que el último cargo desempeñado por el peticionario fue el de JUEZ DEL CIRCUITO. […] Que se indica a la interesada que para el año 2014 y 2015 la bonificación judicial no fue ingresada, por sus elevados valores comparados con el valor pagado en el año 2013, por tal motivo es menester que se aclare dicha situación, a través de certificación expedida por autoridad competente en el que se indique el porqué de dicha variación [sic].
Contra la anterior determinación la demandante interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, al estimar que «[…] la mesada pensional correcta deberá calcularse equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año […] incluyéndose todas las sumas que periódicamente reciba […] como contraprestación de su servicio»; además, porque «[…] no puede excluir para la liquidación de la pensión el factor prestacional correspondiente a la bonificación judicial de los años 2014 y 2015 por considerar que los mismos estaban muy elevados, por motivo a que dichos valores fueron plenamente establecidos por el Decreto 0383 del 06 de marzo de 2013 modificado por el Decreto 1269 del 09 de junio de 2015 […]» (ff. 28 a 32).
Resoluciones RDP 21274 de 31 de mayo de 2016 (ff. 47 a 51) y RDP 26204 de 16 de julio siguiente (ff. 53 a 60), por las que la UGPP desató de manera desfavorable lo anterior, al considerar: Que mediante Resolución No. RDP 14933 del 07 de abril de 2016 se cometió un error involuntario al indicar en el párrafo anterior a la liquidación pensional que el régimen aplicable a la interesada corresponde al Decreto 929 de 1976, siendo lo correcto indicar que es el Decreto 546 de 1971, en cuanto a la edad y monto de la pensión, pero en cuanto a la forma de liquidar debe darse aplicación al artículo 21 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994. […] Que es allegado certificado de factores salariales expedido por la DIRECTORA ADMINISTRATIVA DE LA DIVISION DE TESORERIA de fecha 25 de abril de 2016 en el que se observan reajustes a factores salariales para enero de 2014 a agosto de 2015 en COPIA SIMPLE, documento que debe ser aportado en original o copia autentica para el estudio de un reconocimiento, de lo contrario carece de valor probatorio. […] es necesario que la solicitante allegue en su totalidad los elementos de juicio que permitan tomar de fondo una decisión mediante acto administrativo, dicha carga probatoria esta única y exclusivamente en cabeza de la peticionaria. […] De conformidad con las normas anteriormente citadas, y teniendo en cuenta que no son aportados los documentos necesarios para la sustentación del derecho adquirido y que son, documentos fundamentales para realizar el estudio de la prestación, se establece que no es procedente acceder a lo solicitado, hasta tanto sean allegados los documentos anteriormente enunciados.
Auto ADP 10544 de 23 de agosto de 2016 (ff. 23 y 24), por cuyo conducto la accionada aclaró: […] mediante Resolución No. RDP 14933 del 07 de abril de 2016 se cometió un error involuntario al indicar en el párrafo anterior a la liquidación pensional que el régimen aplicable a la interesada corresponde al Decreto 929 de 1976, siendo lo correcto indicar que es el Decreto 546 de 1971, conforme se indicó y se subsano en la resolución No RDP 014933 del 07 de abril del 2016.
Por otro lado para la modificación de la liquidación al presentarse inconsistencias con los certificados salariales que reposan en la entidad y al verse que el peticionario no aporto documento alguno para subsanar esta situación, esta subdirección queda imposibilitada en proceder a subsanar valor alguno a la prestación reconocida a la señora ARANGO CASAS LIGIA AMPARO [sic para toda la cita].
Sentencia de tutela de 5 de septiembre de 2016, con la que el Juzgado Séptimo de Familia de Medellín le ordenó a la UGPP «[…] incluir en nómina de pensionados a la señora LIGIA AMPARO ARANGO CASAS, en cuantía de $5.410.914, como quiera que este fue el valor ya reconocido mediante resolución RDP 014933; esto en tanto se resuelven las inconsistencias en los factores salariales del año 2005 […]» (sic) [ff. 66 a 81].
Mediante Resolución RDP 35541 de 22 de septiembre de 2016 (ff. 84 a 87), la accionada dio cumplimiento al precitado fallo y, en consecuencia, ordenó «[…] que por la Subdirección de N[ó]mina se incluya a la señora ARANGO CASAS LIGIA AMPARO […] con la Resolución No. RDP 14933 del 7 de abril de 2016 a partir el 05 de septiembre de 2016 […]».
De igual modo, indicó que «[e]l retroactivo correspondiente a partir del 01 de septiembre de 2015 fecha de efectividad […] y el 04 de septiembre de 2016 día anterior a la fecha del fallo proferido por el JUZGADO SEPTIMO DE ORALIDAD DE MEDELLIN se dejara en SUSPENSO hasta que se aclaren las inconsistencias presentadas respecto a los certificados de factores salariales y se proceda a la reliquidación de la prestación reconocida» (sic para toda la cita).
De acuerdo con certificado expedido por la dirección ejecutiva seccional de administración judicial de Antioquia, la demandante devengó entre el 1º de enero de 2014 y el 31 de agosto de 2015 asignación básica, bonificaciones por servicios prestados, judicial y por actividad judicial y primas especial, de servicios, navidad y vacaciones (ff. 91 a 93 vuelto).
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la demandante está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad (nació el 15 de diciembre de 1949). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) la demandante trabajó para la Rama Judicial desde el 1º de octubre de 1987 hasta el 30 de agosto de 2015 (27 años, 10 meses y 29 días); y durante el período comprendido entre el 1º de enero de 2014 y el 31 de agosto de 2015 recibió asignación básica, bonificaciones por servicios prestados, judicial y por actividad judicial y primas especial, de servicios, navidad y vacaciones;
(ii) mediante Resolución RDP 14933 de 7 de abril de 2016, la UGPP le reconoció pensión de jubilación, a partir del 1º de septiembre de 2015, condicionada al retiro definitivo del servicio, «[…] aplicando un 75.0% sobre un Ingreso Base de Liquidación, conformado por el promedio de los salarios devengados […] entre 1 de septiembre de 2005 y el 30 de agosto de 2015 […]», con fundamento en el Decreto 929 de 1976, con inclusión de los factores de asignación básica, prima especial de servicios, bonificaciones por servicios prestados, actividad judicial y «JUDICIAL DEC 384» (correspondiente al 2013), contra la cual interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, al estimar que «[…] la mesada pensional correcta deberá calcularse equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año […] incluyéndose todas las sumas que periódicamente reciba […] como contraprestación de su servicio»; además, porque «[…] no puede excluir para la liquidación de la pensión el factor prestacional correspondiente a la bonificación judicial de los años 2014 y 2015 por considerar que los mismos estaban muy elevados, por motivo a que dichos valores fueron plenamente establecidos por el Decreto 0383 del 06 de marzo de 2013 modificado por el Decreto 1269 del 09 de junio de 2015 […]», desatados en forma desfavorable con Resoluciones RDP 21274 de 31 de mayo y RDP 26204 de 16 de julio, ambas de 2016; y (iii) por conducto de Resolución RDP 35541 de 22 de septiembre siguiente, la entidad demandada dispuso ingresar a nómina la prestación de la demandante desde el 5 de septiembre de esa anualidad, en cumplimiento de una orden de tutela.
Ahora bien, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que, además, guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el que carece de asidero jurídico lo pretendido por la accionante, en el sentido de reajustar su prestación con la inclusión de los factores salariales devengados con la asignación más elevada del año anterior al retiro del servicio.
Pese a ello, como la bonificación judicial constituye factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones, en virtud del artículo 1° del Decreto 383 de 2013, y en el acto de reconocimiento pensional la entidad no tuvo en cuenta la recibida en los años 2014 y 2015, resulta procedente su inclusión como lo determinó el a quo.
En lo atinente al reparo de la demandante, según el cual «[…] el fallo no es claro en condenar al pago del retroactivo pensional por mayor valor resultante de la diferencia de las mesadas reconocidas y la mesada reliquidada teniendo en cuenta adicionalmente el factor de bonificación judicial […] junto con su indexación», se advierte que el Tribunal de instancia consideró que había lugar a sufragar el retroactivo pensional correspondiente al período comprendido entre el 1º de septiembre de 2015 y el 4 de septiembre de 2016, comoquiera que la demandada incluyó a la actora en nómina de pensionados hasta la fecha en que dio cumplimiento a una orden de tutela (5 de septiembre de 2016), sin que le haya cancelado las mesadas causadas desde el 1° de septiembre de 2015; no obstante, adicionalmente esa suma deberá reflejar la inclusión de la mencionada bonificación judicial en el IBL pensional, máxime cuando no operó el fenómeno prescriptivo de las respectivas diferencias, por lo que, para mayor precisión, se modificará el fallo sobre el particular.
Por otra parte, en lo referente a los intereses moratorios, cabe anotar que el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 resulta aplicable para todos los regímenes pensionales, incluidos los exceptuados por el artículo 279 ibidem, pues lo que pretende es imponer la obligación de pagar de manera oportuna las pensiones, independientemente del origen o estatuto que las regule.
En ese contexto, tal norma prevé: INTERESES DE MORA. A partir del 1°. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago.
De acuerdo con lo anterior, los intereses moratorios proceden cuando se presente demora en la cancelación de la mesada pensional, luego de su reconocimiento. Empero, no es dable el pago simultáneo de la indexación de las mesadas adeudadas (que dispuso el a quo) y los aludidos intereses, habida cuenta de que al obedecer «[…] a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles [ ]», esto sin perjuicio de lo preceptuado en el artículo 192 del CPACA, razón por la que será revocado el fallo impugnado en ese aspecto.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, (i) se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda;
(ii) se modificará el ordinal quinto de su parte decisoria, en el sentido de que el retroactivo pensional adeudado, por concepto de las mesadas causadas del 1º de septiembre de 2015 al 4 de septiembre de 2016, deberá reflejar la reliquidación pensional que se ordena; y (iii) se revocará el ordinal sexto de su parte dispositiva, que reconoció el pago de los intereses moratorios consagrados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, para en su lugar negar tal pretensión. Por otra parte, respecto de la condena en costas, la Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues deben estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, mas no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptúa de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
Por último, comoquiera que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de este. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 5 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera), que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Ligia Amparo Arango Casas contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a la parte motiva. 2°.
Modifícase el ordinal quinto de la parte decisoria de la providencia de primera instancia, en el sentido de que el retroactivo pensional adeudado, por concepto de las mesadas causadas del 1º de septiembre de 2015 al 4 de septiembre de 2016, deberá reflejar la reliquidación pensional que se ordena, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva. 3º.
Revócase el ordinal sexto de la parte dispositiva del fallo impugnado, que reconoció el pago de los intereses moratorios consagrados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, para en su lugar negar tal pretensión, de conformidad con lo indicado en la motivación. 4º. Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), en los términos del poder conferido. 5º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente