CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejera Ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 24 de febrero de 2022 Radicación: 20001233300020190043501 (3792-2021). Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación- Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Asunto: Decisión: Caducidad del medio de control.
Confirma parcialmente auto que declaró la caducidad del medio de control respecto de la pretensión de sanción moratoria y revoca en lo atinente a la pretensión de reconocimiento de las cesantías. Auto interlocutorio. La Sala procede a resolver1 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 27 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cesar que rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control.
I.
ANTECEDENTES La demanda y sus fundamentos2. La señora Luz Marina Ariza Pimienta través de apoderado judicial instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual solicita se declare la nulidad de los oficios CSED ex 2159 del 2 de mayo de 2019 expedido por la secretaría de educación departamental del Cesar y el Oficio No 20191071042311 del 15 de mayo de 2019 proferido por la Fiduprevisora S.A. 1 Ingresó al despacho en fecha 27 de octubre de 2021. 2 Folio 2.
Expediente No. 3792-2021. Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación-Ministerio de Educación- FOMAG. 2 A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene a la entidad accionada reconocer y pagar el auxilio de cesantías del año 1998 y la sanción moratoria por la omisión de consignar dicha prestación dentro del término de ley.
Situación fáctica. La demandante manifiesta que mediante Decreto 117 del 28 de abril de 1995, fue nombrada en propiedad en el empleo de docente, cargo del cual tomó posesión en fecha 2 de mayo de 1995 y actualmente se encuentra vigente la relación laboral. Que mediante petición incoada en fecha 23 de abril de 2019, solicitó ante el municipio de Bosconia el reconocimiento y pago de sus cesantías correspondiente al año 1998 con su respectiva indexación. Así mismo le fuera reconocida la sanción moratoria por el pago tardío de dicha prestación. Que mediante oficio sin fecha recibido el día 30 de mayo de 2019, le fue negada la solicitud.
Sostiene que el 25 de abril de 2019 radicó ante la secretaría de educación departamental del Cesar, solicitud de reconocimiento y pago de sus cesantías correspondiente al año 1998 con su respectiva indexación y la sanción moratoria por el pago tardío de dicha prestación, petición que fue resuelta mediante Oficio CSED ex2159 del 2 de mayo de 2019 y notificado por aviso el día 14 de mayo de la misma anualidad, sin que se resolviera de fondo la petición e informándole que le habían dado traslado al FOMAG.
Por su parte, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales mediante Oficio No 20191071042311 del 15 de mayo de 2019 negó la petición. Finalmente, en fecha 17 de octubre de 2019 radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 123 judicial II para asuntos administrativos, autoridad que mediante auto de fecha 5 de noviembre de 2019 declaró que la controversia no era susceptible de conciliación por haber operado la caducidad.
Expediente No. 3792-2021. Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación-Ministerio de Educación- FOMAG. 3 Auto apelado. El Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto de fecha 27 de mayo de 2021 rechazó la demanda por haberse configurado el presupuesto procesal de caducidad. Como sustento de la decisión indicó que el Oficio No 20191071042311 del 15 de mayo de 2019 fue notificado por correo electrónico el 15 de mayo de 2019, por lo que la demanda debió presentarse dentro del término de 4 meses a partir del día siguiente al de la notificación, es decir, a más tardar el 16 de septiembre de 2019, pero al evidenciar que la solicitud de conciliación prejudicial fue incoada el 17 de octubre de 2019, para ese momento ya había operado el fenómeno de la caducidad.
Recurso de apelación. La parte demandante inconforme con la decisión del tribunal, interpone recurso de apelación y expone como sustento de la alzada que dicha corporación inaplicó el criterio jurisprudencial referido a que cuando las pretensiones versan sobre prestaciones periódicas, la demanda podrá interponerse en cualquier tiempo. Lo anterior en armonía precisamente con la pretensión de reconocimiento de las cesantías del año 1998 y atendiendo que la demandante se encuentra actualmente con vínculo laboral vigente, es claro que las pretensiones de la demanda versan sobre una prestación periódica.
Así mismo, aduce que al haber existido indebida notificación de los actos acusados en tanto no indicaron los recursos que procedían, la autoridad ante la cual debía interponer y el plazo para hacerlo, no debía haberse rechazado la demanda. II. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme al artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, la Sala es competente para decidir de plano el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto que 3 Ley 1437 de 2011.
Expediente No. 3792-2021. Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación-Ministerio de Educación- FOMAG. 4 declaró probada la excepción de caducidad, al haberse interpuesto y sustentado dentro de la oportunidad prevista por el numeral 3º del artículo 244 de la misma obra. Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si la reclamación judicial que ahora presenta la demandante tiene la connotación de prestación periódica y bajo ese entendido no hay lugar a observar el término de caducidad.
Sobre la caducidad. La caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas.
Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica4. Esta Subsección5 como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de cuatro (4) meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que pretende demandar, pues finalizada la relación laboral ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está 4 Ver, entre otras, la sentencia de la Sección Segunda, Subsección B de 26 de marzo de 2009.
Expediente 1134-07 demandante: José Luís Acuña Henríquez. Consejero Ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve. 5 Ver entre otros los autos de 8 de septiembre de 2017, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicación: 76001-23-33-000-2016- 01293-01 (4218-2016) y de 4 de septiembre de 2017, CP William Hernández Gómez, radicación: 76-001-23-33-000- 2014-00498-01.
(3751-2014) y auto de fecha 21 de octubre de 2021 - Radicado: 41001-23-33-000-2018-00331-01 1501- 2019. MP. César Palomino Cortés Expediente No. 3792-2021. Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación-Ministerio de Educación- FOMAG. 5 sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA. Entrándose de las cesantías corresponden a una prestación social a cargo del empleador y su creación estuvo encaminada a que constituyeran un auxilio para el trabajador que quedara cesante.
En el ordenamiento jurídico colombiano existen dos regímenes para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado. En el primer caso, el valor del auxilio se encuentra en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base al último salario devengado, de conformidad con las Leyes 6ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947.
Por su parte, el régimen anualizado fue regulado inicialmente por el Decreto 3118 de 1968 y más adelante por la Ley 50 de 1990, disponiendo que las cesantías se liquidan anualmente y deben consignarse a la Administradora del Fondo de Cesantías a más tardar el 14 de febrero de cada año, salvo lo previsto para el caso del Fondo Nacional del Ahorro.
Ahora bien, para efectos de determinar el carácter unitario o periódico del auxilio de cesantías, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido como criterio la culminación o vigencia del vínculo laboral. En tal sentido, esta corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues a partir de ese momento se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador.
En este orden de ideas, mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica; sin embargo, Expediente No. 3792-2021.
Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación-Ministerio de Educación- FOMAG. 6 «no sucede lo propio cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en ese caso ya no se pueden considerar periódicas, sino por el contrario se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral».
Entonces, cuando el asunto que se plantea ante la jurisdicción esté relacionado con las cesantías o aspectos directamente relacionados con la prestación como lo serían los factores base de liquidación y reconocimiento de intereses en vigencia de la relación laboral6, éstas tienen la naturaleza de prestación periódica; contrario sensu si ha finalizado el vínculo, adquiere la naturaleza de unitaria, lo que se traduce en que su reclamación por vía judicial no puede presentarse en cualquier tiempo, sino en atención al término previsto en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA.
Del caso concreto. En el caso que nos convoca, se observa que la parte actora presentó peticiones ante la alcaldía municipal de Bosconia en fecha 23 de abril de 20197 y ante la secretaría de educación departamental del Cesar en fecha 25 de abril de esa misma anualidad8, las cuales tenían idéntico petitum, esto es, por una parte el reconocimiento de las cesantías del año 1998 debidamente indexada y en segundo orden, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías anualizadas antes mencionada.
Igual pretensiones fueron invocadas en la demanda tal como se observa a folio 2 del expediente. Lo anterior deja evidenciado que la demandante pretende en el presente asunto obtener por una parte el reconocimiento de las cesantías anualizas del año 1998 y, por otra, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de dicha prestación social.
Siendo así las cosas, se tiene que respecto de las cesantías anualizadas correspondiente a la vigencia 1998, al observar la Sala que la actora en el hecho tercero de la demanda afirmó encontrarse ocupando «[…] el 6 Sentencia de 13 de diciembre de 2017, expediente 05001-23-31-000-2010-01920-01(3295-14) y auto de 4 de septiembre de 2017, expediente: 76001-23-33-000-2014-00498-01 (3751-2014). 7 Folios 14 y 15. 8 Folios 12 y 13.
Expediente No. 3792-2021. Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación-Ministerio de Educación- FOMAG. 7 empleo de docente de aula, grado 14 en al institución Carlos Restrepo Araujo», manifestación que es corroborada con la certificación expedida por la secretaría de educación departamental del Cesar de fecha 6 de octubre de 20199, es claro que las cesantías de la demandante tienen la condición de prestación periódica, bajo el entendido de que la relación laboral se encuentra vigente, lo que permite concluir que dicha pretensión no está afectada por el presupuesto procesal de caducidad.
De otra parte, aduce la demandante que no resulta posible que se rechazara la demanda por cuanto existe indebida notificación del acto acusado al no indicarse en ellos los recursos que procedían, la autoridad ante la cual debía interponer y el plazo para hacerlo. Al respecto encuentra la Sala que a folios 16 del expediente obra aviso de notificación No 0290 del 14 de mayo de 2019 dirigido a la señora Luz Marina Ariza Pimienta en la carrera 22 No 15-37 de Bosconia en la cual la secretaría de educación del Cesar indicó lo siguiente: «[…] De acuerdo con los dispuesto en el artículo 69 del Código de Procedimiento y de lo Contenciosos Administrativo – Ley 1437 de 2011-, la Secretaría de educación del departamento del Cesar, realiza la siguiente notificación pro aviso en los términos que a continuación se enuncian: Acto administrativo que se notifica CSED ex No 2159 Fecha del acto administrativo 02 de mayo de 2018 Autoridad que lo expide Secretaría de educación departamental Recursos (s) que proceden No procede Autoridad ante quien debe interponer el (los) recurso (s) Secretaria de educación departamental Plazo para interponerlo 10 días siguientes a la notificación por aviso […] Adjunto se remite copia íntegra de oficio CSED ex No 2159 que da respuesta a la información de solicitud de sanción moratoria y consta de (2) folios de contenido por anverso y reverso».
Así mismo, se observa que el Oficio 20191071042311 fue notificado vía correo electrónico y en la misma obra acuso de recibido por la actora el día 15 de mayo de 2019 tal como consta a folio 18 del expediente. Entonces, visto lo anterior, se tiene que por una parte la notificación del Oficio CSED ex No 2159 se surtió por 9 Ver folio 11 del expediente.
Expediente No. 3792-2021. Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación-Ministerio de Educación- FOMAG. 8 aviso, el cual contenía toda la información exigida en el artículo 6910 de la Ley 1437 de 2011, valga decir, la indicación del acto administrativo que se notifica y su fecha, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino, sin que se observe irregularidad en el procedimiento de notificación. Y respecto del Oficio 20191071042311 del 15 de mayo de 2019 solo se allegó por parte de la accionante la copia impresa del mismo sin que se aportara el correo electrónico de notificación, lo que impide verificar lo alegado por ella.
Respecto de la pretensión de reconocimiento de las cesantías correspondiente al año 1998, habrá de revocarse el auto proferido el 27 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cesar que rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, por cuanto que, al tratarse de una prestación periódica en las condiciones analizadas, no procede el presupuesto procesal de caducidad.
No obstante lo anterior, en lo atinente a la pretensión de reconocimiento de la sanción moratoria pretendida siendo este un derecho autónomo, la misma se causa desde el preciso momento en que se inicia la mora y en esa medida, no solo encuentra la Sala que la misma está afectada por el fenómeno procesal de la caducidad sino que además, también operó el medio extintivo de la prescripción, toda vez que, al no tener la sanción moratoria el carácter de prestación periódica, no es susceptible de ser demandada en cualquier tiempo sino que debe sujetarse 10 ARTÍCULO
69. NOTIFICACIÓN POR AVISO. Si no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo.
El aviso deberá indicar la fecha y la del acto que se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de la entrega del aviso en el lugar de destino. Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con copia íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso.
En el expediente se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en que por este medio quedará surtida la notificación personal. Expediente No. 3792-2021. Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación-Ministerio de Educación- FOMAG. 9 a la temporalidad fijada en el literal d) del artículo 16411 del CPACA.
En consecuencia, a este tipo de controversias se aplica el término de caducidad de los 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto demandado, observando que la notificación del último acto administrativo, esto es, el Oficio NO 20191071042311 se produjo el 15 de mayo de 2019, por consiguiente, los 4 meses vencían el 16 de septiembre de 2019 y la solicitud de conciliación prejudicial la radicó el 17 de octubre de esa misma anualidad, es decir, cuando ya había operado el presupuesto procesal de caducidad respecto de la penalidad pretendida.
Además, la pluricitada sanción está afectada por el fenómeno de la prescripción, comoquiera que la obligación se hizo exigible a partir del momento en que se generó el incumplimiento o tardanza, es decir, desde el día siguiente al vencimiento del término con que la entidad contaba para realizar el pago —15 de febrero del año 1999, de manera que los tres años vencía el 15 de febrero de 2002, pero la accionante dejó transcurrir un lapso superior a tres (3) años sin hacer la reclamación administrativa de la penalidad como quiera que solo hasta el 23 de abril de 2018 elevó petición reclamando la sanción pretendida.
En conclusión, la Sala confirmará parcialmente el auto proferido el 27 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cesar en cuanto rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, pero respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria y revocará la prenotada decisión en lo atinente a la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías del año 1998, conforme lo expuesto en párrafos precedentes.
En mérito de lo expuesto, RESUELVE 11 «[…] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales…».
Expediente No. 3792-2021. Demandante: Luz Marina Ariza Pimienta. Demandado: Nación-Ministerio de Educación- FOMAG. 10 PRIMERO: Confirmar parcialmente el auto proferido el 27 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cesar en cuanto rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control, pero respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
SEGUNDO: Revocar la prenotada decisión respecto de la pretensión de reconocimiento y pago de las cesantías del año 1998, conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: Devuélvase el proceso al tribunal de origen y déjense las constancias correspondientes en el Sistema SAMAI. Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.