Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación Accionados: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B Referencia: Acción de tutela Tutela contra providencia judicial.
Requisitos de procedencia. Desconocimiento del precedente, Ampara. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela promovida por la Procuraduría General de la Nación en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Jorge Humberto Serna Botero, obrando en su condición de jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación1, presentó escrito de tutela en el que solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y contradicción, los cuales consideró vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B, con ocasión de las sentencias proferidas en segunda instancia en el trámite de los siguientes procesos de nulidad y restablecimiento del derecho: Núm. expediente Demandante Demandado Subsección y fecha de la sentencia 73001-23-33-000- 2019-00480-01 Teleforo Bernal Velásquez Alcalde de Flandes para el período 2012-2015 Sancionado con destitución e inhabilidad por 16 años Procuraduría General de la Nación Subsección A Providencia del 30 de octubre de 2024 Notificada el 19 de noviembre de 2024 1 Índice 00002 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 61DB780F9E312C55 3D0F528EC9EFBADB 42C9DA49A555C9C0 BAD7B86287D24945.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 2 52-001-23-33-000- 2019-00305-01 Milton Raúl Barrera Cano, Fabián Daniel Toro Riascos, Ruthcelly Mora Luna, Luis Eduardo Cortés Vargas, y Oliver Alexander Charry Cárdenas Concejales de Puerto Leguizamo para el período 2012 – 2015 Sancionado con destitución e inhabilidad por 10 años Procuraduría General de la Nación Subsección B Providencia del 25 de julio de 2024 Notificada el 16 de octubre de 2024 2.
Hechos La causa petendi del escrito de tutela se sustenta en la siguiente relación fáctica2: 2.1. La Procuraduría General de la Nación manifestó que, los servidores públicos de elección popular Teleforo Bernal Velásquez3; Milton Raúl Barrera Cano; Fabián Daniel Toro Riascos; Ruthcelly Mora Luna; Luis Eduardo Cortés Vargas y Oliver Alexander Charry Cárdenas4, fueron sancionados por la entidad con destitución del cargo de elección popular que desempeñaban e inhabilidad general. 2.2.
Inconformes con la decisión del organismo de control, interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con la pretensión que se declarara la nulidad de los fallos disciplinarios sancionatorios impuestos en su contra. 2.3. En ese contexto, se tramitaron dos procesos independientes de la siguiente manera: 2.3.1.
Proceso promovido por Teleforo Bernal Velásquez, bajo el radicado núm. 73001-23-33-000-2019-00480-01. El Tribunal Administrativo del Tolima conoció del proceso en primera instancia, autoridad judicial que, mediante providencia del 15 de junio de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad del fallo disciplinario, al considerar que la Procuraduría General de la Nación no era la autoridad competente para la expedición de la sanción disciplinaria, en la medida que restringió los derechos políticos del 2 Ibidem, / actuaciones del proceso ordinario incorporadas en SAMAI en los siguientes enlaces electrónicos: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=730012333000201900480011100103 https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=520012333000201900305011100103 3 Alcalde de Flandes (Tolima) período 2012 – 2015.
Sancionado disciplinariamente en el año 2019 por irregularidades en la contratación del servicio de transporte de estudiantes de varias veredas rurales del municipio, con destitución e inhabilidad por 16 años. 4 Concejales de Puerto Leguizamo (Putumayo) período 2012 – 2015. Sancionados disciplinariamente en 2018 por haber elegido al personero del municipio estando inhabilidad con destitución e inhabilidad por 10 años.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 3 demandante. Asimismo, ordenó a la demandada al pago de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de perjuicios morales. Inconformes con la decisión, las partes interpusieron recurso de apelación. Mediante fallo del 30 de octubre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, pues estimó que según el criterio jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado al momento de resolver los casos en los que se analice la legalidad de una sanción disciplinaria impuesta por la Procuraduría General de la Nación a servidores de elección popular, se debe aplicar el principio de favorabilidad y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos; y solamente cuando la regulación interna alcance los estándares internacionales de derechos humanos, se aplica la norma nacional que regule la materia.
En ese sentido, adujo que la decisión de primera instancia realizó una correcta aplicación del control de convencionalidad y determinó que la procuraduría carecía de competencia para sancionar al demandante, por ser un funcionario de elección popular. En consecuencia, confirmó la decisión según la cual la legalidad de los actos administrativos quedó desvirtuada, pero negó el restablecimiento del derecho del demandante.
Sostuvo que, a pesar de que la decisión sancionatoria constituyó una restricción de los derechos políticos del demandante, no podía entenderse que toda decisión disciplinaria conlleva a la materialización de daños morales y a la salud, pues es indispensable que estos se demuestren conforme al artículo 167 del CGP, por lo que negó el reconocimiento de los perjuicios. 2.3.2.
Proceso instaurado por los señores Milton Raúl Barrera Cano, Fabián Daniel Toro Riascos, Ruthcelly Mora Luna, Luis Eduardo Cortés Vargas y Oliver Alexander Charry Cárdenas, bajo el radicado núm. 52-001-23-33-000-2019-00305-01. El Tribunal Administrativo de Nariño tramitó el proceso en primera instancia y, mediante providencia del 8 de septiembre de 2021 accedió a las pretensiones del extremo activo, declaró la nulidad de los actos administrativos contenidos en los fallos disciplinarios y condenó a la demandada al pago de los honorarios que debieron percibir en las sesiones ordinarias y extraordinarias celebradas en el Concejo Municipal de Puerto Leguízamo, Putumayo desde el año 2018 al 31 de diciembre de 2019.
Estimó que, según el criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Procuraduría General de la Nación no tiene competencia para destituir e inhabilitar funcionarios públicos elegidos popularmente, pues estos funcionarios solamente pueden ser destituidos por condena de juez competente en proceso penal. La parte demandada interpuso recurso de apelación. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, resolvió la alzada y profirió fallo el 25 de julio de 2024, en la que confirmó lo decidido por el a quo.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 4 Estimó que se debe distinguir entre las responsabilidades administrativas de vigilancia de la Procuraduría General de la Nación con las protecciones constitucionales y convencionales que salvaguardan la función y los derechos de los servidores de elección popular, pies dicha facultad de investigación se debe ejercer sin transgredir el ámbito reservado del poder judicial. 3.
Pretensiones y argumentos de la tutela 3.1. La parte actora solicitó al juez constitucional: i) amparar sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y contradicción. Como consecuencia de ello, pidió: ii) dejar sin efectos las sentencias proferidas en segunda instancia por la autoridad judicial enjuiciada y, en su lugar, emita un nuevo pronunciamiento sustitutivo en el que se aplique la normativa vigente respecto del control disciplinario que ejerce la entidad respecto de los servidores públicos de elección popular.
En ese orden, que proceda a analizar las causales de nulidad expuestas en la demanda, que no fueron objeto de estudio en las sentencias cuestionadas. 3.2. Como fundamento de la acción de tutela, precisó que la autoridad contra la que se dirige la acción desconoció el contenido de la Constitución Política, así como el precedente de la Corte Constitucional en lo atiente a la competencia del órgano para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos de elección popular y, el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa, posición que ha sido respaldada en las decisiones contenidas en las sentencias SU-712 de 2013, C-500 de 2014, SU-355 de 2015, C-101 de 2018, C-086 de 2019, C-111 de 2019, C-325 de 2021 y C-030 de 2023, todas ellas proferidas por la Corte Constitucional.
En virtud de lo anterior, sostuvo que, en los fallos censurados se resolvió un cargo del cual no tuvo la oportunidad de pronunciarse y ejercer su derecho de defensa, pues aquel no se discutió en primera instancia, por lo que consideró necesaria la intervención del juez constitucional. Aunado a ello, consideró que este desconocimiento se basó en dos puntos: i) la posición de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) en el ordenamiento interno y ii) la jurisprudencia vigente en el momento de las sanciones disciplinarias.
La Corte IDH, en el caso Petro Urrego vs. Colombia, estableció que Colombia debía adecuar su normativa sobre sanciones a funcionarios de elección popular según el artículo 23.2 de la CADH5. Adujo que esta adecuación implicó cambios en las competencias de la entidad, lo que requeriría una reforma constitucional o una 5 Convención Americana sobre Derechos Humanos [Pacto de San José].
San José, Costa Rica 7 al 22 de noviembre de 1969. Artículo 23. Derechos Políticos 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley debe reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 5 interpretación que armonice la Constitución y la CADH, proceso culminado con la sentencia C-030 de 20236.
Por tanto, consideró inaceptable que, en cumplimiento de ese deber de adecuación del ordenamiento interno, derivado del artículo 2º de la CADH7, la autoridad judicial inaplicara disposiciones constitucionales en los fallos atacados, a partir de asumir el carácter supraconstitucional de la CADH. Adicionalmente, manifestó que estas providencias desconocieron el contenido de las sentencias SU-381 de 2024, SU-382 de 2024 y SU-417 de 2024, en las que indicaron que: (…) la Sala Plena indicó que, por virtud del principio según el cual “el juez conoce el derecho”, los argumentos de la Procuraduría General de la Nación serían reconducidos al defecto que diera cuenta de la mejor manera de la lesión invocada.
En esta dirección, en primer lugar, encontró configurada la violación directa de la Constitución porque (i) la lectura efectuada por el Consejo de Estado sobre la vinculatoriedad de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se dio al margen del bloque de constitucionalidad, poniendo en entredicho la supremacía constitucional al no haber armonizado el derecho nacional con el derecho internacional de los derechos humanos. Esta postura, además, (ii) llevó a la autoridad judicial demandada a desconocer la institucionalidad prevista en la Constitución, en particular, que el artículo 277.6 superior le reconoce a la Procuraduría General de la Nación la competencia disciplinaria administrativa sobre los servidores públicos, incluidos los de elección popular, así como los mandatos que guían el ejercicio de la función pública y justifican la existencia del derecho disciplinario en el marco estatal.
En segundo lugar, la Sala Plena concluyó que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo. Para arribar a dicha conclusión, (i) destacó que cuando una sentencia de constitucionalidad se ha pronunciado sobre una disposición, delimitando su alcance o validando su constitucionalidad a la luz de un mandato superior, el desconocimiento de dicha interpretación configura un defecto sustantivo.
Luego, (ii) recordó que la Corte Constitucional, en la Sentencia C-028 de 2006, validó la constitucionalidad del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 y, por lo tanto, de la imposición de las sanciones de destitución e inhabilidad general a los servidores públicos de elección popular por parte de la Procuraduría General de la Nación, por considerar que no se desconocía la protección a los derechos políticos derivada del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el marco del bloque de constitucionalidad.
(…) Sobre esto último y como un elemento transversal de la decisión, la Sala Plena recordó que, con posterioridad a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego contra Colombia, la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023 armonizó la protección de los derechos políticos con los principios constitucionales que guían la función pública y la institucionalidad prevista en la Constitución, sentencia sobre la cual recae el efecto de cosa juzgada y, por lo tanto, debe ser cumplida por todas las autoridades.
Finalmente, la Sala Plena estimó necesario efectuar algunos 6 Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2023. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”. Bogotá D.C. dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023). 7 Artículo 2.
Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno. Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Parte se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 6 llamados para que, en línea con el estándar actual de protección de los derechos involucrados conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, (i) se adelanten de manera célere los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que aún cursan en las diferentes instancias judiciales sobre sanciones de suspensión, destitución e inhabilidad de servidores públicos de elección popular, y (ii) todas las autoridades den cumplimiento estricto a la decisión adoptada en la Sentencia C-030 de 2023.
También valoró la oportunidad de (iii) reiterar el exhorto efectuado en esta última sentencia al Congreso de la República para que adopte el estatuto de servidores públicos de elección popular. (…)” 3.3. Agregó que, la autoridad cuestionada incurrió en un defecto sustantivo, debido a que desconoció la competencia de la entidad al momento de imponer la sanción disciplinaria a los ciudadanos demandantes en los procesos de nulidad y restablecimiento, pues en concordancia con el contenido del artículo 277.6 de la Constitución Política8, la Procuraduría tiene la competencia expresa para disciplinar a los funcionarios de elección popular.
En ese orden de ideas, resaltó que las sentencias objeto de la tutela básicamente se limitaron a aplicar lo dispuesto en el artículo 23.2 de la CADH, por lo que acogieron de plano lo expuesto por la CIDH en la sentencia del caso Petro Urrego, sin tener en cuenta el marco de interpretación integral de las normas convencionales, constitucionales y legales que, según la Corte Constitucional, es necesario realizar a efectos de que la providencia judicial no adolezca de vicio sustantivo por falta de comprensión de todos los fundamentos normativos pertinentes 3.4.
De otro lado, destacó que los procesos disciplinarios fallados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2094 de 2021, deben ser analizados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo con fundamento en el precedente constitucional vigente al momento en que aquellos se profirieron, en lo que hace a la competencia del órgano de control para ejercer su potestad disciplinaria contra servidores electos popularmente, es decir, de conformidad con los artículos 277 y 278 de la Constitución Política9 y los pronunciamientos de la Corte Constitucional. 3.5.
Sostuvo que las decisiones cuestionadas, desconocieron no solo la supremacía de la Constitución Política, al aplicar el artículo 23.2 de la CIDH, sin atender la estructura y funciones de un órgano constituido como lo es la Procuraduría General de la Nación, sino 8 Constitución Política de Colombia. Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…) 6.
Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. 9 Constitución Política de Colombia. Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: 1.
Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo. 2.
Emitir conceptos en los procesos disciplinarios que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero especial. 3. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia. 4. Exhortar al Congreso para que expida las leyes que aseguren la promoción, el ejercicio y la protección de los derechos humanos, y exigir su cumplimiento a las autoridades competentes. 5.
Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad. 6. Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 7 la existencia de precedentes constitucionales que reconocen la competencia de la entidad para investigar y sancionar a servidores públicos electos por voto popular. 3.6.
Finalmente, consideró que la autoridad judicial pasó por alto que el pleno de la Sección Segunda del Consejo de Estado acordó unificar el tema, por lo que, mientras no se dictara la sentencia de unificación, las Subsecciones no podían modificar la regla vigente. En consecuencia, el asunto debió resolverse dentro del marco de competencia atribuido y reconocido al órgano de control para sancionar a los electos popularmente, abordando el estudio del caso a partir de un análisis integral de los fallos disciplinarios demandados. 4.
Trámite de tutela e intervenciones 4.1. Mediante auto del 13 de enero de 202510, se admitió la solicitud de tutela, se vinculó como terceros con interés a los señores Teleforo Bernal Velásquez, Milton Raúl Barrera Cano, Fabián Daniel Toro Riascos, Ruthcelly Mora Luna, Luis Eduardo Cortés Vargas y Oliver Alexander Charry Cárdenas, se ofició a la secretaría de la Sección Segunda del Consejo de Estado para que remitiera al trámite constitucional los expedientes identificados bajo los radicados número 73-001-23-33-000-2019-00480-01 y 52-001-23- 33-000-2019-00305-01; se ordenó la notificación a las partes y se reconoció personería al abogado Jorge Humberto Serna Botero, como apoderado de la Procuraduría General de la Nación, en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica. 4.2.
El Consejo de Estado, Sección Segunda11, remitió el enlace web de acceso a los expedientes solicitados. Sin embargo, guardó silencio frente a los hechos origen de la presente acción constitucional. 4.3. El señor Luis Eduardo Cortés Vargas12, por conducto de apoderado judicial, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela al carecer de relevancia constitucional, en razón a que no se logró demostrar la vulneración del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, pues consideró que la accionante partió de una indebida interpretación del contenido de las providencias censuradas, lo que conllevó a que utilizara la acción constitucional como una instancia adicional, dado que expuso los mismos argumentos que presentó en el trámite del proceso ordinario.
Como sustento de lo anterior, sostuvo que la actora no cumplió con la exigencia de explicar los motivos por los cuales las providencias cuestionadas vulneraron el núcleo esencial de su derecho al debido proceso, pues lo señalado en el escrito de tutela no permitió evidenciar prima facie que las sentencias controvertidas afecten dicha garantía, dado que, se limitó en señalar que aquellas fueron suscritas con desconocimiento de la 10 Índice 00004 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. A0664035D801D95E 450D94644F47362B 7C05B93AD4D3F93B AE286E2D461E05C3. 11 Índices 00008 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 7FE735924C1B1492 EC1AD69491FDC219 C61CEBEB271A3430 BD4AB2AF5C76E0C2. 12 Índices 00012, 00014 y 00018 del aplicativo SAMAI, con certificados núm. A75E25E147D18339 2809363E44CF8DEF EE3523A47E8AA1F0 7C1974A1364F391D y 5E82255F0809DC1D 96BB1B8F3B10C43D 1D78C0933AA45AA7 66587573D6CF4FB6.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 8 competencia que le asistía a la Procuraduría General de la Nación para sancionar funcionarios públicos de elección popular y que la que la ratio decidendi se circunscribió a realizar control de convencionalidad sobre la Ley 734 de 2002 y no, como erradamente lo señala la entidad, sobre alguna norma constitucional que llevara a su inaplicación, por lo que la acción de tutela parte de un indebido entendimiento de las providencias judiciales que se atacan.
En este sentido, se pronunció únicamente respecto de la sentencia de fecha 25 de julio de 2024 [dada su participación en el proceso ordinario en la cual fue proferida]. Puso de presente que la autoridad judicial realizó un análisis de las competencias constitucionales con las que cuenta el ente accionante (inciso 6º del artículo 277 y el numeral 1° del artículo 278 de la Constitución Política) y señaló que las mismas debían interpretarse armónicamente con el artículo 23 de la CADH, por lo que en el debido entendimiento de las normas constitucionales citadas, la Procuraduría General de la Nación puede investigar a los funcionarios públicos de elección popular, más no sancionarlos con destitución e inhabilidad, menos cuando los mismos se encontraban en ejercicio del cargo de elección popular. 4.4.
El señor Teleforo Bernal Velásquez13 enfatizó que los fallos fueron dictados conforme a derecho, y que no se puede desconocer que los tratados internacionales debidamente ratificados por el Congreso de la República se mantienen incólumes, por lo que no se pueden interpretar de manera sesgada. De otro lado, consideró que las sanciones que impuso el ente disciplinario no eran proporcionales con la falta supuestamente cometida, por lo que destacó el hecho de la misma entidad incurrió en un desconocimiento del derecho al debido proceso al momento en que profirió el fallo disciplinario atacado en el proceso de nulidad y restablecimiento.
Por lo anterior, solicitó mantener en firme las decisiones proferidas. 4.5. El Despacho ponente profirió auto de fecha 25 de febrero de 202514, a través del cual vinculó a la presente trámite constitucional al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con el fin de que se pronunciara sobre los fundamentos de la demanda tuitiva, debido a que conoció del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 52-001-23-33-000-2019-00305-01.
No obstante, si bien, la autoridad judicial fue debidamente notificada, guardó silencio en esta oportunidad procesal. 4.6. Por medio de providencia de 12 de marzo de 202515, el Despacho ponente resolvió desfavorablemente la solicitud de medida provisional presentada por la parte accionante. 13 Índices 00015, 00016 y 00017 del aplicativo SAMAI, con certificados núm. 07175E81EAF8F334 818D7F89EAED4B40 AB9B4987C5434299 4C8949CD5C4C7C65, 07175E81EAF8F334 818D7F89EAED4B40 AB9B4987C5434299 4C8949CD5C4C7C65 y 07175E81EAF8F334 818D7F89EAED4B40 AB9B4987C5434299 4C8949CD5C4C7C65. 14 Índice 00022 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 12D99D5B423F8CBC 05D56B0B5F683E8A 7E3FA29E4A477EFA EB57DCBE9D9AD1D3. 15 Índice 00028 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. A1B62E9D267498A9 CD0BCC54D722CDF2 0BB2940F57C9572C BBF5293F72FE5057.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 9 4.7. Impartido el trámite correspondiente, el Despacho ponente registró proyecto de sentencia de primera instancia el 25 de marzo de 202516 para la Sala del 4 de abril de 2025; sin embargo, el 23 de abril de 202517 el magistrado Nicolás Yepes Corrales que componía la Sala de Decisión manifestó su impedimento para conocer del presente asunto.
Mediante auto del 16 de mayo de 202518 los demás miembros de la Sala lo declararon fundado. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2. Legitimación en la causa 2.1.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de la Procuraduría General de la Nación, dado que actuó como parte demandada en los procesos tramitados mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho bajo los radicados núm. 73-001-23-33-000-2019-00480-01 y 52-001-23-33-000- 2019-00305-01. En consecuencia, es el titular de los derechos que alega como vulnerados. 2.2.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B, en razón a que actuaron como jueces en el trámite de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se reprochan en sede de tutela, y fue su actuación a la que el actor atribuyó la transgresión de las garantías constitucionales invocadas. 3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el caso sub judice se encuentran superados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. En caso afirmativo, se procederá a analizar si la autoridad accionada incurrió en los defectos de desconocimiento del precedente y/o sustantivo con ocasión de los fallos reprochados en el trámite de tutela, en los que se declaró la nulidad de las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad impuestas a unos servidores públicos de elección popular, al considerar que, según las reglas convencionales, la Procuraduría General de la Nación no tenía competencia para ello. 16 Índice 00035 del aplicativo SAMAI. 17 Índice 00036 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 5A8AAD95BC783B27 21526869C394A56E 6414484D3C7CBB95 4AC5AA4D31163604. 18 Índice 00036 del aplicativo SAMAI, con certificado núm. 3E09E90A731FEB4B 0F8276519F408B94 1EF07CE7C4EA6C8C C53F88E19B3413CE.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 10 4. Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción, pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el extremo actor plantea, en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Es así como, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional a través de la sentencia C-590 de 200519 indicó que estas proceden si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, unos de carácter general, que habilitan la interposición de la tutela20 y otros de carácter específico, que tocan con la procedencia misma del amparo, una vez interpuesto21.
Bajo esta línea jurisprudencial, en este tipo de tutelas, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”22. 5.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 5.1. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa y con claridad sobre las razones por las cuales el asunto que entra a 19 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño. 20 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela 21 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 22 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 11 resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia23. A partir de lo anterior, la Sala avizora que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que, de encontrarse configurados los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente Constitucional expuestos en el escrito de tutela, prosperaría la pretensión de amparo de ordenar a la autoridad judicial accionada que emita una nueva sentencia en la que tenga en cuenta el precedente mencionado así como la aplicación de las reglas contenidas en las sentencias SU-381 de 2024, SU-382 de 2024 y SU-417 de 2024. 5.2.
La parte actora no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de los derechos fundamentales que consideró vulnerados, pues agotó las instancias respectivas dentro los procesos adelantados en el medio de control de nulidad y restablecimiento con radicados núm. 73-001-23-33-000-2019-00480-01 y 52- 001-23-33-000-2019-00305-01, en los que se profirieron las decisiones objeto de tutela. 5.3.
El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, en razón a que las providencias proferidas por el Consejo de Estado, Secciones A y B, bajo los radicados núm. 73-001- 23-33-000-2019-00480-01 y 52-001-23-33-000-2019-00305-01, se dictaron el 30 de octubre de 202424 y el 25 de julio de 202425, respectivamente, fueron notificadas el 19 de noviembre de 202426 y el 12 de diciembre de 202427 por mensaje de datos y el escrito de tutela se presentó el 18 de diciembre siguiente28, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional29 y del Consejo de Estado30como razonable. 5.4.
La parte actora, en el escrito de amparo, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y estos no exponen una irregularidad procedimental. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. ´La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que este inmiscuido “el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico” lo que implica revisar “que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental”; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 24 Índice 00016 del aplicativo SAMAI expediente radicado 73001-23-33-000-2019-00480-01, con certificado núm. FB7B2743657E3A67 848C79892DCBBCF6 1A7BD3D8BFC9D91C BC4C98831A64788B. 25 Índice 00019 del aplicativo SAMAI expediente radicado 52001-23-33-000-2019-00305-01, con certificado núm. 8F6764C380326D57 3C1D91C936CFD41E C5FDA0FEB012F846 E7055EA64DE4CFF4. 26 Índice 00019 del aplicativo SAMAI expediente radicado 73001-23-33-000-2019-00480-01, con certificado núm. 2655F051BCB02414 C776DD428191BB53 19FA7B8B6D187EAA B43214EB8FCE5BFB. 27 Índice 00026 del aplicativo SAMAI expediente radicado 52001-23-33-000-2019-00305-01, con certificado núm. 71F0B1BDF01B6526 C02D02029A8F5B47 DC31806FE4EB5221 0C42CB4E0B7D1593. 28 Acta de reparto visible en el índice 00002 del expediente digital SAMAI, con certificado núm. BBF871EA88A83E1E C1D14701285F314B BDB17416A9B0DDCB 114707DBCEB38974. 29 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 12 5.5. Finalmente, las providencias reprochadas no corresponden a una sentencia emitida dentro de un trámite de tutela. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad por lo que continúa con el estudio de las causales específicas planteadas por la parte actora. 5.
Caso concreto La Sala anuncia que amparará el derecho al debido proceso de la parte accionante, por las razones que se exponen a continuación: 5.1. Al analizar el escrito de tutela, se advierte que la Procuraduría General de la Nación presentó la solicitud de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y contradicción, los cuales consideró vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B, frente a las decisiones adoptadas en las sentencias de segunda instancia proferidas en el curso de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, identificados bajo los radicados número 73-001-23-33-000- 2019-00480-01 y 52-001-23-33-000-2019-00305-01. 5.2.
La parte accionante expuso que, la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial constitucional, en lo que se refiere a la facultad disciplinaria sancionatoria con la que cuenta sobre los servidores públicos elegidos por voto popular, por lo que consideró inaceptable que, en cumplimiento del deber de adecuación del ordenamiento interno, derivado del artículo 2º de la CADH, aquella inaplicara disposiciones constitucionales en los fallos atacados, al asumir el carácter supraconstitucional de la CADH.
Adicionalmente, sostuvo que se configuró un defecto sustantivo, en razón al desconocimiento de la aludida facultad, situación que se tradujo al hecho de que en las sentencias objeto de la tutela básicamente se limitaron a aplicar lo dispuesto en la CADH, artículo 23.2, por lo que acogieron de plano lo expuesto por la CIDH en la sentencia del caso Petro Urrego, sin tener en cuenta el marco de interpretación integral de las normas convencionales, constitucionales y legales que, según la Corte Constitucional, es necesario realizar a efectos de que la providencia judicial no adolezca de vicio sustantivo por falta de comprensión de todos los fundamentos normativos pertinentes.
Corolario de ello, indicó que mientras la Sala Plena del Consejo de Estado no produjera sentencia de unificación que regulara el tema, no le era posible a las subsecciones cambiar la regla vigente. Por tanto, el asunto ha debido resolverse en el marco de la competencia atribuida y reconocida al órgano de control para sancionar funcionarios electos popularmente y, abordar el estudio del caso a partir del análisis integral de los fallos disciplinarios demandados.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 13 5.3. A partir de lo anterior, y de la revisión de las sentencias atacadas, la Sala constató que la parte accionada fundamentó sus decisiones con base en un control de convencionalidad en el marco de la interpretación del contenido del artículo 23.2 de la CIDH, según el cual solo un juez penal, mediante una sentencia condenatoria en un proceso penal, puede restringir el goce de los derechos políticos de una persona elegida mediante voto popular, no como erróneamente consideró la Procuraduría General de la Nación; así como el hecho de que la normativa que motivó los actos administrativos sancionatorios era incompatible con la línea dispuesta por la CADH, es decir, el principio de jurisdiccionalidad, lo que implicó la configuración de la causal de nulidad de falta de competencia para la expedición de los actos administrativos censurados en el trámite ordinario. 5.4.
Teniendo en cuenta las premisas expuestas previamente, la Sala procederá a analizar la tesis adoptada por las Subsecciones A y B en el marco de las sentencias censuradas, de cara con el marco jurisprudencial referente a la facultad otorgada a la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a servidores públicos elegidos por voto popular, así como la interpretación efectuada al contenido del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 5.5.
De conformidad con la línea jurisprudencial se tiene que, en la sentencia C-028 de 200631, en la que se estudió una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1° del artículo 44, el literal d) del artículo 45 y el inciso 1 del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, la Corte Constitucional concluyó que la entidad puede imponer sanciones de destitución e inhabilidad a servidores elegidos por voto, siempre y cuando se ajusten a criterios de razonabilidad y moralidad pública.
En ella, se dispuso lo siguiente: “La Corte considera que, así como los tratados internacionales deben ser interpretados entre sí de manera sistemática y armónica, en el entendido de que el derecho internacional público debe ser considerado como un todo coherente y armónico, otro tanto sucede entre aquéllos y la Constitución. En efecto, esta Corporación estima que la pertenencia de una determinada norma internacional al llamado bloque de constitucionalidad, de manera alguna puede ser interpretada en términos de que esta última prevalezca sobre el Texto Fundamental; por el contrario, dicha inclusión conlleva necesariamente a adelantar interpretaciones armónicas y sistemáticas entre disposiciones jurídicas de diverso origen.
Así las cosas, la técnica del bloque de constitucionalidad parte de concebir la Constitución como un texto abierto, caracterizado por la presencia de diversas cláusulas mediante las cuales se operan reenvíos que permiten ampliar el espectro de normas jurídicas que deben ser respetadas por el legislador. (…) 31 Expediente D-5768. Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1 del artículo 44, el literal d) del artículo 45 y el inciso 1 del artículo 46 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Magistrado Ponente: Dr. Humberto Antonio Sierra Porto. Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil seis (2006). Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 14 Ahora bien, en lo que respecta a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en diversas ocasiones, la Corte ha considerado que hace parte del bloque de constitucionalidad, en virtud de lo dispuesto en el artículo 93 Superior.
Bajo este contexto, es claro que el mencionado instrumento internacional forma parte del bloque de constitucionalidad y, por lo tanto, debe ser utilizado como parámetro que guíe el examen de constitucionalidad de las leyes colombianas, pero ello no significa que las normas pertenecientes al bloque adquieran el rango de normas supraconstitucionales.
En ese sentido, la confrontación de una ley con un tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya que es necesario, a su vez, interpretarla sistemáticamente con el texto de la Constitución. En el caso concreto, el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, tal y como se ha explicado, no se opone realmente a que los legisladores internos establezcan sanciones disciplinarias que impliquen la suspensión temporal o definitiva del derecho de acceso a cargos públicos, con miras a combatir el fenómeno de la corrupción. En igual sentido, la Constitución de 1991, tal y como lo ha considerado la Corte en diversos pronunciamientos, tampoco se opone a la existencia de dichas sanciones disciplinarias, incluso de carácter permanente, pero bajo el entendido de que dicha sanción de inhabilidad se aplique exclusivamente cuando la falta consista en la comisión de un delito contra el patrimonio del Estado.
En suma, contrario a lo sostenido por los demandantes, la facultad que le otorgó el legislador a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen restricción del derecho de acceso a cargos públicos, no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica.” En concordancia con tal disposición, la Corte profirió la sentencia SU-712 de 201332 en el marco de una acción de tutela que buscaba dejar sin efectos una sanción disciplinaria impuesta a la actora Piedad Esneda Córdoba Ruíz, en calidad de congresista.
En ella reconoció la competencia con la que cuenta la Procuraduría General de la Nación para adelantar la investigación y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, de conformidad con lo dispuesto en el Código Disciplinario Único, en los siguientes términos: “(…) En el caso de los congresistas de la República, la Constitución prevé que, en su calidad de servidores públicos de elección popular, su conducta sea vigilada disciplinariamente por el Procurador General de la Nación. A esta conclusión llega la Corte mediante un diálogo entre las normas constitucionales que regulan las garantías para el ejercicio de la actividad parlamentaria, con las normas del mismo nivel que atribuyen al Procurador facultades disciplinarias, de donde se advierte que las garantías institucionales de los congresistas no comprenden una suerte de inmunidad disciplinaria ante el Ministerio Público.
(…) 32 Sentencia SU -712 de 2013, referencia: expediente T-3005221. Acción de tutela presentada por Piedad Esneda Córdoba Ruíz contra la Procuraduría General de la Nación. Magistrado Ponente: Jorge Iván Palacio Palacio. Bogotá D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013). Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 15 En efecto, según lo dispone el artículo 277 numeral 6 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación está facultado para ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Este es un mandato superior que debe entenderse en su conjunto y no separando cada uno de los componentes para afirmar que se trata de asuntos inconexos entre sí y de ello deducir infundadamente que el Procurador no podrá ejercer el control disciplinario preferente sobre los servidores públicos de elección popular. Por el contrario, constitucionalmente es comprensible que en determinadas circunstancias la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, dé lugar a la iniciación de investigaciones disciplinarias y a la imposición de las correspondientes sanciones por parte del Director del Ministerio Público.
Por ende, es razonable que los congresistas, como miembros de una corporación pública de elección popular, titulares del cumplimiento de funciones públicas, puedan ser investigados disciplinariamente por el Procurador General de la Nación, como suprema autoridad disciplinaria. Por consiguiente, el Procurador General de la Nación, por mandato expreso contenido en la Constitución Política, es competente para ejercer, en nombre del Estado, la potestad disciplinaria, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones a Senadores y Representantes.
Todo ello, de conformidad con la ley. (…)” Prosiguiendo con tal punto, en providencia C-086 de 201933, en el marco de una demanda de inconstitucionalidad del artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la Corte Constitucional reafirmó la constitucionalidad de la facultad sancionatoria de la entidad respecto de servidores públicos de elección popular (exceptuando quienes tienen fuero), especialmente frente a faltas gravísimas dolosas o con culpa gravísima bajo los artículos 277 y 278 de la Constitución Política.
Adicionalmente, destacó que existe cosa juzgada constitucional sobre esta competencia, con base en lo dispuesto en la sentencia SU-712 de 2013 como respaldo jurisprudencia para confirmar tal disposición. “(…) Debe destacarse que la competencia para investigar y sancionar, en el contexto del proceso disciplinario, a servidores públicos de elección popular corresponde a la Procuraduría General de la Nación. Esta entidad es un organismo de control: forma parte del ministerio público, que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas.
En tanto órgano autónomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría General de la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de manera semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal, al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH.
Además, sus actos son susceptibles de control judicial, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 33 Sentencia C-086 de 2019, referencia: expediente D-12805. Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil diecinueve (2019). Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 16 4.9.4. Por tanto, dado que la competencia para suspender provisionalmente a un servidor público, incluso de elección popular, se funda en la competencia del operador disciplinario para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores públicos, conforme al antedicho precedente, debe concluirse que la norma demandada es compatible con las normas previstas en el artículo 23 de la CADH y en el artículo 40 de la Constitución. Esta conclusión se refuerza a partir del análisis que se ha hecho de los presupuestos o condiciones objetivas, garantías y controles existentes para la suspensión provisional, con fundamento en las cuales, este tribunal ya declaró la exequibilidad de la norma en comento en las Sentencias C-280 de 1996 y C-450 de 2003, al analizar otros cargos.
(…)” Al punto, en sentencia C-111 de 201934, la Corte Constitucional efectuó el estudio de una demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 45 (parcial de la Ley 73 de 2002, en la que declaró exequible la facultad de sancionar disciplinariamente a servidores elegidos por voto popular, incluyendo la suspensión e inhabilidad, integrándola dentro del bloque de constitucionalidad compatible con los preceptos del artículo 23 de la CADH, bajo las siguientes consideraciones: “25.
Al respecto la Corte ha sostenido que la norma acusada no desconoce el artículo 93 de la Constitución, ni el artículo 23 de la CADH por las siguientes tres razones: (i) el artículo 23 de la CADH debe interpretarse de manera coherente y sistemática con (a) la Constitución, (b) toda la Convención y (c) otros tratados internacionales; (ii) la restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso;
(iii) la PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos popularmente porque (a) es una autoridad independiente e imparcial, (b) su proceso de imposición de sanciones asegura las garantías judiciales establecidas en la CADH y (c) sus actos son judicialmente controlables de una manera efectiva.
Por lo tanto (iv) no se justifica que la Corte Constitucional cambie su precedente. (…) 27. La restricción del ejercicio de derechos políticos que provenga de una autoridad distinta a un juez penal, es válida siempre y cuando se respeten las garantías del debido proceso. Como lo ha señalado esta Corte, la CADH no prohíbe a los Estados que sus ordenamientos internos otorguen competencia a una autoridad administrativa para que limite los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular siempre que dicha autoridad sea (i) autónoma e independiente y (ii) asegure las garantías judiciales establecidas en su artículo 8. 28.
Por lo tanto, esta Corte no comparte el argumento planteado por los demandantes según el cual únicamente un juez penal pueda asegurar las garantías mínimas de los derechos políticos. Los Estados tienen un margen de apreciación en virtud del cual pueden atribuir a los organismos de control del Estado competencias disciplinarias que puedan conducir a la imposición de sanciones de destitución e inhabilidad general de los servidores públicos.
Por ende, el legislador puede otorgarle esa competencia a cualquier autoridad siempre que ella respete las garantías establecidas en los artículos 29 de la Constitución y 34 Sentencia C-111 de 2019, referencia: expediente D-12604/D-12605. Demandas de inconstitucionalidad en contra del artículo 45 (parcial) de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Magistrado Ponente: Carlos Bernal Pulido. Bogotá D.C., trece (13) de marzo de dos mil diecinueve (2019). Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 17 8 de la CADH. Así, se concluye que el límite que encuentra el margen de apreciación son los derechos al debido proceso de los servidores públicos de elección popular.
De allí que, no obstante, no ser un “juez penal”, la PGN debe respetar las garantías establecidas en el artículo 29 de la Constitución y 8 de la CADH. En consecuencia, puede válidamente limitar los derechos políticos de los funcionarios públicos de elección popular. 29. La PGN ofrece suficientes garantías para cumplir con la finalidad de proteger los derechos y libertades de los funcionarios públicos elegidos.
En el caso sub examine, la disposición acusada se encuentra dentro de los límites del margen de apreciación del Estado colombiano porque garantiza los derechos establecidos en el artículo 29 de la Constitución y el 8 de la CADH. Esto es así por tres razones: (i) la PGN es una autoridad independiente e imparcial, (ii) el proceso de imposición de sanciones a funcionarios de elección popular asegura las garantías judiciales previstas por la Constitución y la CADH, (iii) sus actos pueden ser controlados judicialmente de una manera efectiva.
(…)” Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia C-030 de 202335 realizó el control de Constitucionalidad sobre el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. En esta providencia reconoció la autoridad con la que cuenta la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones disciplinarias, incluidas destitución e inhabilidad, pero dispuso que estas decisiones no pueden ejecutarse sin previa revisión judicial administrativa, esto armónicamente con lo dispuesto en los artículos 8° y 23.2 de la CADH.
Finalmente, indicó que el recurso extraordinario de revisión constituía un remedio que garantizaría la intervención del juez de lo contencioso administrativo. En ella, dispuso lo siguiente: “(…) 371. Esta consideración es respetuosa de la arquitectura institucional dispuesta por el Constituyente de 1991 para la vigilancia de la función pública, porque conserva la potestad disciplinaria en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y, adicionalmente, recoge la ampliación de la garantía de juez natural, mediante el establecimiento de la decisión judicial como condición indispensable para la imposición definitiva de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, en ejercicio de sus funciones, a partir de los estrictos estándares derivados del bloque de constitucionalidad. 372.
De esta manera, la interpretación sistemática, armónica y ponderada de los mandatos superiores contenidos en los artículos 29, 92, 93, 44.1, 277.6 de la Constitución y 8 y 23.2 de la CADH, permite concluir que es imperioso asegurar que las decisiones sancionatorias de destitución, suspensión e inhabilidad de la PGN, en contra de los servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, no puedan quedar ejecutoriadas ni ser ejecutables antes de que su determinación final se defina por medio de sentencia que expida un juez.
Por ello, se declaró inexequible la expresión “ejecutoriadas”, contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021. 373. Considerando la necesidad de asegurar los postulados constitucionales y las garantías procesales de juez natural y de reserva judicial para la determinación de 35 Sentencia C-030 de 2023, referencia: expediente D-14503.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1° de la Ley 2094 de 2021 “Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones”. Magistrados Ponentes: José Fernando Reyes Cuartas y Juan Carlos Cortés González. Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 18 la sanción que restrinja los mencionados derechos políticos de servidores públicos de elección popular, contenidas en el bloque de constitucionalidad, la Corte integró la unidad normativa con las disposiciones que regulan el recurso extraordinario de revisión, establecido por el Legislador en los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, que adicionan los artículos 238A a 238G del Código General Disciplinario.
Lo anterior, con la finalidad de analizar su constitucionalidad, en particular respecto de la decisión de inexequibilidad de la atribución de funciones jurisdiccionales a la PGN y para modular su aplicación conforme a la carta, respecto de la sanción disciplinaria de los servidores de elección popular, consistente en destitución, suspensión e inhabilidad. 374.
Lo anterior configura el remedio constitucional que armoniza y materializa los principios en tensión y evita un vacío regulatorio o una situación de incumplimiento de los estándares de la carta. En concreto, evita poner en riesgo intereses superiores relacionados con la eficiencia y transparencia de la función pública y, ante todo, busca no debilitar la acción del Estado en cuanto a la lucha contra la corrupción, ordenada por la Constitución y tratados internacionales. 375.
Bajo ese supuesto, se adecuó el alcance del recurso judicial que estableció el Legislador, bajo la denominación de recurso extraordinario de revisión, para hacer efectivo el estándar mencionado en materia de imposición definitiva de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad por responsabilidad disciplinaria de servidores de elección popular, en ejercicio de sus funciones, con intervención de juez.
Lo expuesto, sin afectar otros bienes o competencias constitucionales, ni la seguridad jurídica. (…)” En consonancia con lo anterior, y ante las decisiones proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante las cuales se declaró la nulidad de varias sanciones impuestas por parte de la Procuraduría General de la Nación a servidores públicos de elección popular, aplicando el principio de favorabilidad y control de convencionalidad bajo el entendido que solo el juez penal puede restringir derechos políticos, la Corte Constitucional en sentencia SU-381 de 202436 resolvió un asunto con identidad fáctica y jurídica a la expuesta en esta oportunidad, explicando lo siguiente: 183.
La Sala reitera que el principio pro homine es esencial en este examen de fuentes del derecho, pero su aplicación toma lugar en el espectro de las posibilidades de armonización, sin sacrificar otros mandatos constitucionales. En esta dirección, nótese que incluso la interpretación autorizada y reciente de la incorporación del estándar interamericano en materia de protección de derechos políticos, conforme a lo dispuesto en la Sentencia C-030 de 2023, implica reconocer que el constituyente sí le concedió una competencia disciplinaria a la Procuraduría en esta materia, por lo cual, la forma en la que se aplicó la hermenéutica fundada en un criterio de sistematicidad, complementariedad y armonía, se cifró en la regla según la cual existe reserva judicial en la imposición definitiva de las sanciones.
“(…) 184. En conclusión, las condiciones normativas y jurisprudenciales del año 2012 en las que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia, aunado a que la interpretación realizada por el Consejo de Estado a partir del trasplante de una regla de decisión de la sentencia López Mendoza vs. Venezuela desconoció principios constitucionales, conducen a afirmar que se configuró una 36 Sentencia SU-382 de 2024, referencia: expediente T-10.010.054.
Asunto: acción de tutela de la Procuraduría General de la Nación contra la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera. Bogotá D.C. once (11) de septiembre de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 19 violación directa de la Constitución. Lo que correspondía en este caso a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado era pronunciarse sobre la legalidad de la sanción, a partir de los cargos invocados por el señor Merlano Morales, sin reprochar un asunto de competencia que, se insiste, estaba claro en el año 2012 respecto a su titularidad en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, y sigue claro bajo el estándar constitucional vigente, sin perjuicio, por supuesto, del exhorto realizado al legislador.
(…) 200. Por lo expuesto, se concluye que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció que para el momento en el que la Procuraduría General de la Nación ejerció su competencia disciplinaria –año 2012–, el artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002 había sido objeto de decisión de exequibilidad por este Tribunal a través de la Sentencia C-028 de 2006 al amparo del artículo 23.2 de la CADH, en aplicación de la cláusula de remisión prevista en el artículo 93.1 de la Constitución. Adicionalmente, la Subsección B mencionada pasó por alto que, al momento de emitir su decisión, también existía la Sentencia C-500 de 2014 que había reafirmado esa constitucionalidad, pese a la expedición de la Sentencia de la Corte IDH en el caso López Mendoza vs. Venezuela.
En la medida en que estas sentencias determinaron la exequibilidad del artículo 44.1 de la Ley 734 de 2002, hacer caso omiso a su vinculatoriedad, implica la configuración del defecto sustantivo examinado. 201. Finalmente, es necesario reiterar que estas decisiones de constitucionalidad, aunque están impactadas por la cosa juzgada relativa, no permiten concluir que solo validaron la competencia de la Procuraduría para disciplinar y sancionar a servidores públicos de elección popular en casos de corrupción, sino en todos los casos.
(…)” Posteriormente la Corte Constitucional mediante la sentencia SU-38237 de 2024 resolvió las controversias entre la Procuraduría General y el Consejo de Estado. En ella ratificó que la Procuraduría General de la Nación era competente para sancionar con destitución, inhabilidad y suspensión a servidores públicos de elección popular antes de la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs. Colombia.
En consecuencia, indicó que: “(…) Sin embargo, dentro del marco normativo que evaluó, la subsección accionada pasó por alto el precedente constitucional que había avalado la facultad de la PGN de expedir tales decisiones. 83. La sentencia objeto de la acción de tutela, igualmente, desconoció el precedente constitucional sobre el valor de las normas convencionales y de la jurisprudencia de la Corte IDH en el ordenamiento interno colombiano. Estas, como lo ha insistido la Corte Constitucional, no deben aplicarse en forma aislada y en perjuicio de las normas constitucionales, sino que su aplicación debe ser sistemática y armónica.
En el caso concreto, con ocasión de la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia, el Estado colombiano inició un proceso de armonización normativa que, en todo caso, no podía ser “automático”. Ese proceso se empezó a realizar a partir de las sentencias C146 de 2021 y C-030 de 2023, así como de la Ley 2094 de 2021, pero sus consecuencias no podían aplicarse a 37 Corte Constitucional, Sala Plena, Expediente T-10.110.805.
Bogotá D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 20 decisiones administrativas anteriores, cuando el ordenamiento jurídico nacional reconocía la competencia de la PGN en casos como el que es objeto de estudio. 84. Finalmente, la sentencia tampoco consideró que, al estudiar la legalidad de actos administrativos, debían privilegiarse las circunstancias de hecho y de derecho vigentes al momento en que fueron proferidos, en línea con la jurisprudencia del propio Consejo de Estado.
La postura de la subsección accionada ponía a la PGN en una situación imposible: desconocer el precedente vigente de la Corte Constitucional y comprometer la validez de sus actuaciones por cuenta de la “aplicación” de un precedente interamericano que todavía no había sido adoptado. En efecto, la vinculatoriedad del precedente está relacionada con la protección de los principios de seguridad jurídica, igualdad, confianza legítima y coherencia del orden jurídico.
Su aplicación rigurosa permite orientar el comportamiento de las personas e instituciones hacia las normas y principios constitucionales. (…) 92. Es cierto que, al declarar la nulidad de los actos de destitución e inhabilidad por falta de competencia, la Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado no dio el alcance a los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución como habían sido entendidos por la jurisprudencia constitucional en su momento.
Además, con el argumento de aplicar un control de convencionalidad difuso, el Consejo de Estado desconoció que las normas de la CADH no tienen un carácter superior a las de la Constitución Política, por lo que no se pueden aplicar las primeras sin tener en cuenta las segundas. Por el contrario, es necesario adelantar una interpretación sistemática y armónica.
En esta labor, no se puede desconocer la interpretación autorizada por parte de la Corte Constitucional. En consecuencia, la violación de la Constitución se produce en este caso por no aplicar las normas superiores que otorgaban una competencia que había sido reconocida pacíficamente por esta Corporación. La configuración de este defecto trae por consecuencia la vulneración del derecho al debido proceso de la PGN, pues dicha garantía fundamental le imponía a la autoridad judicial accionada el deber de acatar, en todo momento del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que le correspondió conocer, los postulados del texto superior.” En estos últimos, al tratarse de acciones de tutela, la Corte Constitucional revocó las decisiones atacadas en ellas proferidas por esta Corporación, en las que habían anulado sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación a servidores públicos antes de 2020, por falta de competencia, concluyendo que dichos fallos incurrieron en los defectos de violación directa de la Constitución, desconocimiento del precedente constitucional y defecto sustantivo.
Finalmente, en providencia del 4 de diciembre de 202438, la Sala Plena de este Órgano de Cierre profirió auto de unificación jurisprudencial, mediante el cual se sostuvo que: “Por lo tanto, en el presente caso, el juicio efectuado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-030 de 2023, en cuanto declaró ajustado a la Constitución las expresiones contenidas en el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, que modificó el art. 2º de la Ley 1952 de 2019, y el artículo 54 de la Ley 2094, hizo tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta, dado que en el fallo no se hicieron salvedades, limitaciones ni distinciones sobre el juicio desarrollado.
Así entonces. en relación con las prescripciones anteriores, no es dable discutir su compatibilidad con la 38 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado núm. 11001-03-15-000-2023-00871-00. Magistrado Ponente: Luis Alberto Álvarez Parra. Bogotá D.C. tres (03) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 21 Carta ni con las disposiciones de la CADH ni los fallos de la Corte IDH”30, pues, este asunto fue resuelto por el juez que tiene la atribución constitucional de velar por la integridad y supremacía de la Constitución Política.” 5.6.
En los anteriores términos, de cara al marco jurídico esbozado en las providencias del 30 de octubre de 2024 y 25 de julio de 2024, la Sala concluye que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y B vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la parte accionante, por cuanto incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, al omitir la aplicación de las disposiciones anteriormente citadas, toda vez que su análisis no tuvo una armonización normativa frente a estos, dado que se apartaron de la posición establecida respecto de la facultad sancionatoria con la que cuenta la entidad accionante, la cual goza de cosa juzgada constitucional. 5.7.
En consecuencia, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, por lo que ordenará dejar sin efectos las sentencias proferidas el 30 de octubre de 2024 y 25 de julio de 2024 en el trámite de los procesos identificados bajo los radicados núm. 73-001-23-33-000-2019-00480-01 y 52-001-23-33-000-2019-00305-01, para que, en su lugar, emita una nueva decisión en la que tenga en cuenta las disposiciones contenidas en la presente decisión y estudie de fondo los argumentos esbozados por la entidad en el recurso de apelación presentado.
En todo caso, resulta pertinente aclarar que las consideraciones expuestas en esta sentencia de ninguna manera pueden ser interpretadas como una orden de fallar en un determinado sentido, puesto que se deben garantizar los principios de independencia y autonomía judicial. En ese marco, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y B deberá sustentar con base en cuales fundamentos basó su decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS las sentencias proferidas el 30 de octubre de 2024 y 25 de julio de 2024 en el trámite de los procesos identificados bajo los radicados núm. 73-001-23-33-000-2019-00480-01 y 52-001-23-33-000-2019-00305-01, en atención a las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: ORDENAR al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B, que en el término de veinte (20) días hábiles contados a partir de la notificación de esta Radicado: 11001-03-15-000-2024-07001-00 Accionante: Procuraduría General de la Nación 22 providencia, profieran una nueva decisión en la que atiendan lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
QUINTO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y Cúmplase, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO Magistrada LMMT